國家級新區改革經驗對優化雄安新區管理體制的現實啟示

摘 要 管理體制創新是雄安新區把握重要戰略機遇期的關鍵，完善的管理體制能夠引領新區有效治理，也是實現雄安新區的長久目標的重要前提。應深入剖析以往設立的國家級新區管理體制改革過程，總結在管理體制改革方面的內容、特點、優勢，為雄安新區管理體制的改革完善提供經驗。同時，認識到雄安新區在深化變革中要堅持借鑒與創新相結合，重視未來與把握現實相統一，協調管理體制與市場、社會相適應的原則，從機構設置、職能劃分、權力運行、監督反饋、政府與社會、市場關系等層面創新雄安新區管理體制機制，從而保障雄安新區實現綠色、創新、協調、開放的建設目標。

關鍵詞 國家級新區 改革經驗 雄安新區 管理體制

為實現高層次戰略目標，雄安新區設立合理的、科學的管理體制，強化行政過程的薄弱環節，提高行政權力的運行水平，建立高效有力的管理體制，也有利于保障經濟建設過程的穩定，推進改革部署不斷落實，以回應“雄安質量”的建設發展目標。雄安新區并不是我國國家級新區設立的首例，在改革管理體制的過程中可以吸收借鑒已有國家級新區模式，尤其是管理體制的改革實踐可以為雄安新區提供很好的示范。基于總結國家級新區的實踐舉措和明確雄安新區的獨特性，不斷創新優化管理體制，為雄安新區打造一個穩定、有序、和諧的發展大環境。

一、國家級新區管理體制的改革經驗

國家級新區的發展依托于其管理體系的健全與完善，現有國家級新區都在建設和發展的過程中著眼于服務改革大局，立足于自身的基礎和特點，科學確定實施方案與重點舉措，及時總結工作成效和問題，著力優化管理體制架構創新，切實完善新區工作機制，規范權力運行機制，提升政府的管理與服務效能，抓好簡政放權，構建市場化營商環境等共性改革任務，全面提高資源配置效率，補齊公共服務水平短板，推進新區的持續穩定發展。

（一）國家新區管理體制改革的共性問題

隨著國家級新區的建設和發展，消除新區體制缺陷帶來的損耗，更好地發揮先進體制的社會效益和經濟效益，是已有新區實現特色功能發揮與戰略目標的關鍵。從各個國家級新區改革實踐的目標來看，處于不同發展階段的國家級新區，盡管改革的重點內容不同，但一般都會以當前的突出問題為導向，致力于打造適應發展的新環境。為此，必須深刻認識環境變化，在明確自身功能定位的基礎上完善管理體制系統，促進國家級新區更好發展。從管理機構的設置來看，除了浦東新區、濱海新區成立政府以外，其他國家級新區大多成立了省級層面的新區黨工委和管委會，對特定區域經濟發展事務的管理，盡可能少地進行傳統的行政管理事務、政治事務。當然，各個國家級新區都很重視管理機構的設置層級，堅持精簡與扁平化原則優化機構數量，從而提高新區的行政效率，減少不必要的機構開支，打造高效、科學的新區管理機構。從新區管理機構間的關系來看，加強上下級之間的溝通，積極承接上級下放的權力，規劃權力分散在上級政府、下級政府和社會之間。并且加強橫向之間的府際合作，解決復雜多變的各類公共事務與社會問題，避免因責任不清而造成的行政效率低下，能夠及時滿足社會各個主體的利益需求。從新區政府的職能設置來看，各個國家級新區在改革過程中，重視新區政府在市場經濟發展中的指導地位，為企業組織的發展構建暢通、便捷的審批機制。同時，重視社會公共服務能力的提升，為加強社會管理，維護社會穩定，實現政府社會事務管理由直接管理向間接管理轉變，在加快推動經濟發展的同時，把更多的財力、物力等公共資源向社會管理和公共服務傾斜，努力提升公共服務水平。從主體關系來看，基本都以理順政府與市場、社會的關系為重點，建設體系完備、功能強大的服務型政府，支持社會主體作用，也全面貫徹市場機制在經濟資源配置中的主導作用，使政府、市場和社會三個主體各自在本領域發揮自身的作用，協同合作促進國家級新區內部達到合理的資源配置和良好的運行狀態。

（二）國家級新區管理體制改革實踐經驗

經過長期的規劃建設，上海浦東新區與天津濱海新區都取得了矚目的成就，為其他國家級新區建設提供了指導性經驗，也證明了國家級新區是促進區域經濟發展的一條有效路徑。同時，在已有的國家級新區中，浦東新區與濱海新區行政區，設立區委區政府，管理區域內相關事務，具有較高的管理水平。為此，重點分析這兩個國家級新區的改革路徑，吸收有益內容，可以為雄安新區的管理體制優化創新提供可借鑒的路徑和方法。

1.上海浦東新區管理體制建設

為實現社會的優化發展，打造國際化的經濟新區的規劃目標，上海浦東新區在發展過程中不斷進行管理體制變革，堅持因地制宜和問題導向，著力破除管理體制制約。首先，深入推進政府的深刻改革，著力轉變政府職能，打造服務型政府。加強新區經濟的宏觀管理，依法賦予浦東新區市級經濟管理權限，在經濟調節、行政審批、規劃制定、綜合執法等方面提高浦東新區的自主權與管理水平，打造適應市場發展需要的制度環境，深化審批制度改革，推動精細化市場治理，強化環境優勢。重視新區社會事務的管理，合理有序地進行新區的開發規劃和城市建設，滿足社會公眾的公共服務需求，提高公共服務質量，并著力改變城鄉二元經濟與社會結構。其次，將機構設置作為改革重點領域，明確要求深化浦東新區區級機構改革。尤其是做好區級機構改革與市級機構改革銜接，統籌設置黨政機構，確保上下貫通與執行有力。同時，精簡機構，優化層級，控制機構運行成本，提高機構運行效率。最后，浦東新區深入推進權力公開透明運行，重視行政效能的考核與評估。探索建立體制內監察、投訴、問責制度，打造有利于新區發展透明合法的制度環境。上海浦東新區改革經驗為后續建立的諸多新區提供了示范，但是各個新區擁有不同的機遇與挑戰，要求管理體制必須具備獨特性與針對性。

2.濱海新區管理體制改革與優化

為解決發展中的體制障礙，天津濱海新區按照“大部制、扁平化、強基層”的要求，逐步構建了“行政區統領，功能區支撐，街鎮整體提升”的管理架構。在縱向與橫向兩個維度上深化體制機制改革，一方面，合理擴大新區管理權限，承接上級權力委托，保障新區權力的可自主性。同時，在權力下放的過程中也重視權力的運行是否合理、是否有效，對于以委托形式下放濱海新區實施的事權，明確責任與義務，承接權力事項的同時，也要承擔責任。加強各個環節的監管以及動態管理，提高效率，確保權限下放后新區運行落到實處。另一方面，在權力運行層面對政府權力實行“減法”，整合和優化政府職能，理順條塊和層級關系，實行社會職能與行政職能的分化。既能使新區的經濟競爭力保持良好的勢頭，又能夠加大社會治理專業化、標準化建設。除了政府內部的改革外，尊重市場經濟的現實背景，為保障市場經濟的穩定發展，切實擔負起對市場主體的監管責任，不斷完善社會公共服務職能，落實服務型政府的建設要求。天津的基礎設施、公共服務水平與產業發展環境都具有良好的基礎，天津濱海新區與雄安新區共處于京津冀地區，更易與雄安新區聯動發展，有著十分一致的目標和訴求，在助力北京“非首都功能”疏解與建設成為世界級城市群中重要節點城市兩方面，使得天津與雄安新區在京津冀協同發展過程中可以共同發展。

國家級新區一直致力于市場經濟的引導和政府服務的提升，優化行政審批制度，減少行政事務成本。國家級新區以實際需求為起點，堅持以人民為中心，推進體制機制具有可操作性、合理性，使新區管理體制機制與新的經濟社會發展形勢形成動態適應和協調，同時為其他新區深化管理體制改革提供經驗。

二、雄安新區管理體制創新的時代價值性

要充分認清中國發展的體制機制特色和制度優勢是國家治理現代化推進的重要制度支撐，并從根本上破除制約發展質量提升的體制性障礙。雄安新區要解決職能權限不到位，實現簡政放權的落實，提高經濟發展質量，必須深化改革構建，完善落實科學發展觀的體制機制，轉變發展方式。這也是打造國家級新區的一個重要的規劃部署，更是長久以來國家級新區管理體制模式的創新延續。

（一）保障雄安新區目標規劃的實現

作為一個新興的城市群，為了打造一個全新的、進步的國家級新區，雄安新區規劃建設以特定區域為起步區先行開發，并且在開發之初能夠率先保持良性合理的規劃分析，這就要及早規劃和明確新區的主要發展方向，要分配歸納新區各個機構的主要職能，保障有次序分類別推進各項規劃，避免資本投入的方向產生偏差。雄安新區功能定位以及發展要求的特殊性也決定了其在政府管理體制方面需要盡快確定整個系統的創新戰略與運作重點，從而提高政府管理能力和水平，增強雄安新區作為國家級新區的競爭力。雄安新區不但要成為非首都功能的承載地，對周邊地區的影響力也在不斷加深，明確雄安新區是高層面定位的新區，進而規范政府與市場的關系、深化行政管理體制改革，實現雄安新區的穩定持續發展既是任務，也是創新改革的動力。

（二）推進以雄安新區為連接的京津冀協同發展

雄安新區是北京非首都功能疏解集中承載地，也成為京津冀世界級城市群的重要一極，要建設成為高水平的社會主義現代化城市，要實現雄安新區在京津冀協同發展中的戰略定位，必須處理好府際關系，尤其是地方與地方的關系、政府與市場的關系、政府與社會的關系，這就涉及行政管理體制與協調發展機制變革與創新。[1]逐步形成一種跨行政區劃參與，交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制，對于京津冀地區協同發展來說具有重要意義，能夠使京津冀地區的資源、資本得到高效流動。同時，與天津濱海新區也會不斷強化聯合，相互借鑒，助力京津冀地區的經濟優化與社會進步，實現區域的整體性發展。并且，雄安新區作為河北省的重要發展地域，不僅是對外的窗口，也要與省內其他市、區保持合作。國家級新區的規劃范圍往往跨行政區域，涉及利益主體多，開發建設面積廣，開發建設很難在全區范圍內全面鋪開。[2]因此，要在中央部署、省部支持、京津互助下，雄安新區的規劃建設才能保持長效、穩定的趨向，為省內其他地區提供大量的人才需求市場、資本需求市場等。因此，要提高體制機制的供給水平，釋放體制改革紅利，通過協同機制收集整合、利用各方資源來培育新的增長極，以實現區域均衡發展，推進京津冀協同發展目標的實現。

（三）探索新的國家級新區管理模式

各個國家級新區可以依照自身不同的需求進行變革和創新以適應地區發展的動態性與復雜性，國家級新區往往會得到國家的政策優惠支持，或者賦予一定的特殊權限來先行先試具有超前性的戰略方針和制度體制，并在試驗中尋求新的發展模式。我國在國家級新區建設方面積累了很多經驗，在雄安新區的管理體制改革過程中打破條框限制，轉變舊的建設思路，增強了新區的創新能力和創新意識。從多種渠道、多個角度，結合以往國家級新區的經驗教訓，配合不斷變化的國家經濟社會形勢和國際大環境趨勢，將目光放置于當前的實際需求與長遠的目標上，調整政府職能部署和工作的側重點，從而提出適應性強的管理體制。雄安新區的管理體制創新有助于突破固有的開發局限和發展模式，為其他新區的建設與開發提供更多方面的引領示范作用。但是，也要明確管理體制創新改革要以地區的發展進度為基礎，重視經濟基礎與上層建筑的關系，認清體制改革具有漸進性、反復性的特點，進而推動穩定的管理體制機制建設。

三、雄安新區管理體制優化舉措

打造雄安新區獨特的管理體制是充分實現新區建設目標的前提，要結合目前的改革要求，借鑒已有的國家級新區的管理體制改革經驗，配合中央的改革任務，要在宏觀全局上對雄安新區管理體制深化變革有一個總體把握和清晰認知，從原則遵循與具體操作角度進行分析，使管理體制具有長效性與穩定性，在管理體制機制的引導下實現統籌雄安新區的規劃、建設布局，推進治理體系和治理能力實現現代化，落實經濟發展的質量變革、效率變革、動力變革，從而打造貫徹落實新發展理念的創新性國家級示范區。

（一）管理體制創新的目標與原則

管理體制創新要重視雄安新區建設目標，堅持可持續發展的城市治理理念，堅持管理體制改革過程的原則，在規范的框架下實行管理體制機制的創新變革。一是堅持借鑒與創新相結合的原則。以往的國家級新區的試驗都取得了諸多成功，提出了優化管理層級、抓好新區簡政放權、保障市場經濟穩定的體制建設理念。雄安新區應學習其有益經驗，避免在改革過程中出現同樣的體制錯誤。但同時不能放棄創新手段，新時期，新區域、新目標要求在完成共性改革任務的同時，更應該結合各自的特色和優勢，找到能充分發揮自身優勢的管理體制建設路徑，在具體改革實踐中突破體制性障礙和束縛。二是將現實需要與長久目標相統一原則。雄安新區的規劃時期與建設時期以及進一步的發展時期受到了社會大環境的影響，目前新區處于建設期，政府管理體制改革工作要將目光落實在國家目標要求以及社會公眾的實際需求上，從而履行主體責任，高標準推進建設方案。并且著眼于國內甚至國際政治、經濟的變化，圍繞實施區域發展總體戰略，進一步優化新區區域布局，著力增加制度供給，增強內生發展動力，增強新區競爭力。當然，也要充分認識到新區行政管理體制的創新，離不開對新區特殊性的把握，離不開對其體制改革漸進性的深刻認知。雄安新區管理體制機制改革不會一蹴而就，新的問題也必然會出現，要有新的解決方案、新的模式來解決。三是新區管理體制與市場、社會相適應的原則。管理體制的有效標準是能夠引導市場進步與社會發展，必須堅持與完善社會主義市場經濟體制相適應，要重視市場配置資源的基礎性作用以及社會管理和公共服務的強化目標。另外，更要將市場主體與社會主體的政治、經濟等方面的諸多訴求納入管理體制的考量中，不斷更新的利益要求會推進管理體制機制的改革。政府的管理體制改革使政府將主動變革與被動完善相結合，在整體規劃下滿足實際需求，使最終的管理體制改革法治化、科學化、民主化。四是堅持靈活性與統一原則。在國家級新區改革中，上級組織機構會適當下放一些權力，增強新區管理機構的自主性、動態性、靈活性，更好地適應社會環境的變化與多元性公共利益的需要。當然，改革過程中無論是權力下放還是分級管理，都要遵循統一原則。雄安新區要推進新區整體的管理體制系統的科學化和制度化，細化政府的職能與責任，嚴格要求和規范工作人員的工作行為， 樹立高標準、高效率的政府形象，防止政出多門，多頭指揮現象，保證各個行政部門之間的協調配合。

（二）創新管理體制的具體舉措

雄安新區管理體制的深化變革涉及諸多領域，重點從制度安排、權力執行機制和主體合作角度深入，使管理體制創新變革方案更加細致、全面、系統，從而提高政府服務效率，有效整合各方行政資源，減少管理過程成本，實現雄安新區打造國際化的國家級新區的規劃目標。

1.機構設置與職能劃分

一方面是在雄安新區管理機構設置問題上，依照精簡、協同、高效的原則設置并優化新區的管理機構，構建簡約的基層管理體制層級，并根據不斷變化的發展需要調整機構的設置，使其具備適應實際的特點。以大部門為運作模式，著力推進整體性改革，在此基礎上對具有職能互補、整體聯動、高效運作等優點的運行機制進行系統構建。打造統一而權威的核心管理機構，發揮好宏觀上的綜合調控職能，規避由于之前制度不完善和體制不健全造成的一些負面效應，合理優化機構設置。另一方面，建立系統完備、科學規范、運行高效的機構職能體系。在實行扁平化管理為前提的情況下，也要精細化各個機構部門的職能體系，使機構部門大而不空，覆蓋廣泛，管理有序。第一，要將職能相近的業務模塊整合起來，形成業務的互補與銜接。同時，新區還將把能給功能區的權力全部下放到功能區，而功能區的社會管理、公共服務和市場監管職能將由新區政府管理，分化權力類型，合理劃分事權。提高效率效能，將簡政放權、放管結合、優化服務等職能相統一，[3]強化行政部門的服務職能與監管職能，明確管理主體在經濟管理與社會管理中的職責界限，敦促職能作用落實到位，[4]深入推進政府治理體系和治理能力現代化。第二，職能設置上賦予新區更大的自主權。通過法律規范授予新區管委會工作部門行使行政處罰、行政許可、行政復議、行政強制等行政執法主體資格，增強新區管理過程的靈活性。同時，在承接權力的基礎上要明確主體責任，配合評價考核機制，監管新區管理機構的行政效率，敦促其提高自身管理水平。第三，要理順權責關系，厘清權力關系，清晰劃分相關權力主體的職責功能，實現職能與權力主體的匹配，在行使權力時注重責任的履行。全面推行清單管理制度，制定實施權力責任清單，制定新區管委會的權力清單。因此，優化雄安新區的機構設置和職能配置，建設運行高效的新時代服務型政府是不可忽視的變革途徑。

2.權力運行法治化、科學化、高效化

雄安新區要不斷推動權力運行機制的創新，加強行政行為的法治化、科學化、高效化。首先，推進法治政府建設，尊重雄安新區法治主體地位，提升政府依法行政能力。必須明確雄安新區管理主體的法律地位，允許雄安新區具備地方標準制定權限，并根據實際需要實行動態調整，強化改革措施的法治保障。同時，雄安新區管理主體應該堅持依法行政，因此，不能放松行政過程中的監督效能，構建系統的監管體系，打造定期監管與日常監管相配合機制，將內部監督與外部監管相結合，尤其是健全第三方機構和社會力量參與監管的制度，建立全范圍、多角度、強力度的監管體制機制，將管理機構級權力運行置于透明、公開的監督下。更要強化黨對重大事項工作的組織領導，明確黨委在雄安新區管理工作中的領導地位。并且，由于雄安新區建設工作涉及領域較多、涵蓋范圍較廣，強調職能機構的協調與統籌機制建設，使其能夠有效地處理復雜交叉的工作任務。其次，切實提高審批服務效能，加強各領域政策措施之間的統籌協調和綜合配套。雄安新區實施激勵考核辦法，建立有效的激勵機制。在監督其正確行使權力的前提下，還進一步敦促其高效行政，促使新區發展規劃與具體政策得以有效落實，使新區的行政機構權責更為清晰、職能安排更為合理、服務更加精干高效。探究雄安新區管理體制機制變革，需要緊跟實際情況的變化，建立更加準確的應對機制，堅持動態性、可變性的創新方針，實現科學化的目標。最后，在日常管理活動中踐行協同原則，堅持管理過程的合作與互助。建立多地區多部門信息溝通共享和協同推進機制，要利用電子信息技術支持政府之間的溝通合作，增強工作的系統性、整體性、協同性。各個機構部門要堅持統籌協調，服從大局，互相溝通，主動銜接，保證各項工作不斷檔、政府管理不脫節，確保工作的連續性和各項任務落實，不僅僅是上下級之間的聯通，更要加強同級跨域組織機構之間的合作，打破行政區劃的壁壘以推動地區整體性發展。

3.注重與社會、市場等主體的溝通合作配合

一方面，依靠政府管理機構的全面把控是被證明已經失效的模式，要堅持市場經濟體制下推進經濟的發展。雄安新區提出、規劃、建設過程是頂層設計與政府支持相結合為主，但在進一步發展和未來建設環節，政府需要將部分功能交給市場與社會，政府更應該成為市場穩定、有序的保護者，推進政府與市場個體的互動，實現良好的聯動機制，要從過去包攬一切的思維定式中解脫出來，把工作重心轉移到經濟發展的服務和引導上。為推進市場經濟的發展，要按照法律法規，提高審批服務效率，加快開發開放，將雄安新區的國際定位充分展示出來。積極培育市場和社會組織，發揮市場在資源配置中的決定性作用，建立權力清單，明確政府職能范圍，避免過度干預與直接參與社會經濟活動。另一方面，要完善社會治理與敦促政府更好地履行社會服務職能。雄安新區的城市建設是以人為本的基礎原則遵循，保障與改善民生等各方面的基礎需求是使人民生活得更舒適的重要組成部分，管理機構要以此為重點與社會配合，構建和諧新區。社會的主體地位同樣不能忽視，在具有強大動員力量的社會制度支持下，政府應給公眾提供廣泛而有效的政治參與權，使最廣泛的社會主體參與到國家治理的過程中。雄安新區的建設要以接受社會主體的訴求為實踐前提，政府從具體事務領域退出后，將工作重心轉移到培育社會組織、加強監管、制定政策等方面，同時發揮社會公眾的力量和作用，打破以發揮政府功能為唯一手段的社會管理，從職能機構外部添加驅動力與支撐，共同推進雄安新區建設。

由上可知，通過創新與改革，將促進雄安新區體制更加順暢、發展活力充分釋放、發展質量顯著提高。完善優化雄安新區管理體制，有利于提高管理水平與行政效率，有利于促進經濟社會的發展，有利于提高公共服務質量。將已有的國家級新區的改革經驗作為借鑒，能夠認識到改革環節的關注重點與創新的必要性，避免共性制度問題的出現。同時，雄安新區管理體制變革推進也要兼顧自身獨有的思維理念、制度模式和實踐優勢，探索精簡、高效的管理體制機制，打破利益固化的社會形態，才能夠激發創新活力，實現雄安新區現代化發展。

（作者單位為河北大學法學院）

[作者簡介：劉葭妮（1995—），女，河北承德人，行政管理專業碩士研究生在讀，研究方向：政府管理，政治制度。基金項目：本文系河北省研究生創新資助項目“雄安新區管理體制創新研究”成果，項目編號：CXZZSS2019008。]

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