鄉村振興戰略背景下宅基地“三權分置”的實踐探索與優化建議

朱明佳 楊子生

摘 要：農村宅基地一直以來都是農民生存發展的根基，具有社會保障屬性。近年來，隨著城市化的不斷加快，大量的農民遷入城鎮，宅基地的閑置問題逐漸凸顯。宅基地“三權分置”作為我國農村土地制度的一大變革，對于盤活土地資源以及促進農村經濟發展都具有重要的積極意義。該文根據宅基地“三權分置”的政策情況出發，運用文獻研究法與案例分析法，梳理了宅基地制度的演變歷程，比較試點地區的政策實施情況，分析了宅基地“三權分置”制度的實施意義及現行困境，并提出了針對性的改革優化建議，為全國范圍內進一步推行宅基地制度改革提供參考借鑒。

關鍵詞：鄉村振興;宅基地“三權分置”;所有權;資格權;使用權

中圖分類號 F323 文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2020）04-0005-04

Abstract：Rural homestead has always been the foundation of farmers′ survival and development， with social security attribute.In recent years，with the continuous acceleration of urbanization，a large number of farmers move to cities and towns， the idle problem of homestead has become increasingly prominent. As a major reform of China′s rural land system， the "three-right separation" of homestead has great positive significance for the activation of land resources and the promotion of rural economy.This article from the implementation of the rural homestead "separation division" situation，using the literature research and case analysis，this article emphatically combs the evolution course of the homestead system， compare the situation of policy implementation in pilot areas， the implementation of the "division" and separation system of house-site analysis significance as well as the current predicament，puts forward corresponding proposals to reform optimization measures， provide a reference for further promoting the land system reform in national and using for reference.

Key words：Rural revitalization; Homestead “three rights split”; Ownership; Qualification; Right to use

1 引言

自21世紀以來，隨著我國社會經濟的不斷發展，全國城市化水平日益提高，城市中大量的發展機會以及完備的基礎設施吸引了越來越多的農村人口涌入，導致農村出現空心化的現象。伴隨著大量農業人員進城務農，加之我國只允許宅基地在本集體成員內部之間流轉，造成農村宅基地閑置浪費現象突出，村莊蕭條、人氣減弱。宅基地是農村里一塊“沉睡的資本”，占農村建設用地面積比重很大，但是其利用率低下，閑置嚴重，而當前我國的用地形勢又極其緊張，亟需重新利用效率低下的土地[1]。習近平總書記在十九大報告中提出了“鄉村振興”戰略，并明確“三農”在國民經濟發展中具有極其重要的作用，要求通過土地制度改革盤活農村經濟，促進城鄉融合[2]。2018年1月2日，中共中央國務院發布《關于實施鄉村振興戰略的意見》（以下簡稱“2018年中央一號文件”），文件全面部署了“鄉村振興”戰略，提出積極探索宅基地的所有權、資格權、使用權‘三權分置”[3]。宅基地“三權分置”是鄉村振興戰略的重要組成部分，可以助推鄉村振興戰略、盤活農村土地資源、促進農村經濟提升。因此，必須認真貫徹落實宅基地“三權分置”政策。

一直以來，農村住房政策制度都是學術界研究的領域，在近年的中央一號文件中提到了農村宅基地制度改革的相關問題，農村宅基地制度改革已經提到了國家層面，再次引起了學者的關注，學者們分別從原先的宅基地“兩權分置”和如今的宅基地“三權分置”背景下闡述不同階段的宅基地制度。2權分離下的宅基地制度是指宅基地的集體所有權和農戶的宅基地使用權相分離，這種產權安排是為了保障農民的基本居住權利、維護農村社會穩定[4]。這一時期的宅基地產權制度既滿足了農戶的基本居住權利，又滿足了宅基地的經濟屬性。有學者認為，宅基地具有社會保障和經濟的雙重屬性，將導致社會無法統籌效率和公平[5]，甚至有學者提出這種兩權分置的產權制度是以削弱公平和效率為代價來穩定和鞏固農村穩定的[6]。不僅如此，由于宅基地的使用權歸農戶所有，并且不允許與除本集體組織內部之外的成員流轉，因而農戶不具有對宅基地進行處分的權利[7]。同時，由于宅基地具有社會福利性質，村集體組織會給所有集體內部成員分配宅基地，這導致宅基地的經濟屬性得不到體現[8]。伴隨著城市化進程的不斷加快，大量農村人口涌入城市，造成農村宅基地的閑置與浪費，無法流轉。在這種情況下，為了盤活農村閑置宅基地，拉動農村經濟，體現宅基地的經濟性質，宅基地“三權分置”制度應運而生。宅基地“三權分置”的“三權”是指集體所有權、集體成員資格權以及多元主體的使用權。在該政策提出之際，就有學者進行了研究探討，認為宅基地“三權分置”改革可以激活價值數百萬億的農村宅基地市場，并引導社會資本進入農村，有助于推進鄉村振興[9]。在當前制度推行過程中，宅基地的社會保障功能將得到持續的穩定和鞏固，而財產功能將得到進一步的加強[10]。

由此可見，宅基地“三權分置”，可以在穩定宅基地政治屬性的基礎上，放活宅基地使用權，加強宅基地的經濟屬性，為農村經濟的發展注入源源不斷的動力。本文擬通過從鄉村振興戰略要求出發，梳理農村宅基地制度的演變進程，通過結合改革試點區域的經驗，對宅基地“三權分置”改革現狀進行積極探索，并嘗試提出優化建議。

2 宅基地制度演變歷程

從建國至今，我國經歷了多個不同的改革時期，伴隨而來的是各階段土地制度的不同。宅基地作為集體建設用地，也經歷了一系列的變革。從1949年至今，我國的宅基地制度大致可以劃分為以下5個演變歷程：第1個歷史時期是1949—1961年，此階段宅基地的所有權屬農民私有;第2個歷史時期是1962—1981年，全國進行去私有化改革，宅基地收歸集體所有;第3個歷史時期是1982—2006年，此時的宅基地流轉受到限制，不允許在與除本集體組織以外的成員間進行流轉;第4個歷史時期是2007—2014年，此時農戶的宅基地物權意識得到強化;第5個歷史時期是2015年至今，全國進行了宅基地制度改革[11]（圖1）。

2.1 宅基地所有權個人私有 在此階段，新中國成立后，中國廢除了近代舊中國的半封建土地所有制，新成立的人民政府沒收了地主的官方資本和私有土地，并將土地按照人口分配給農民，并頒布了《土地改革法》，規定農村宅基地歸農民私人所有，農民憑房契作為產權憑證，能夠對自己的宅基地進行買賣、租賃和抵押。農民不僅擁有宅基地的所有權，還同時擁有使用權，包括宅基地流轉產生的收益也歸農民所有，農民的權益得到了良好的保障。

2.2 宅基地所有權開始歸集體所有 1962年，國家頒布了《農村人民公社工作條例》，將農村土地的所有權全部收歸生產大隊，并且嚴格限制轉讓和租賃。這個階段的農村宅基地歸集體所有，但地上附著物是歸農民自己所有，包括地上的住房、樹木等。農民可以自由處置房屋，但宅基地的所有權依舊是歸村集體所有。

2.3 宅基地流轉受到一定程度的限制 20世紀后期，我國農村經濟逐漸變好，宅基地的面積也在慢慢擴大。宅基地面積的增加導致農用地面積減少，由此國家相繼出臺一系列政策抑制宅基地的擴張，包括在《憲法》中確立了城市近遠郊與農村土地交界處的土地所有權，明確規定除政策明確規定為國家所有的土地以外，其他土地都是集體所有，這一舉動從憲法層面限制了農村土地的私人交易，保障了集體對宅基地的所有權，強化了農村集體對宅基地的控制能力。中央在1998年頒布的《中華人民共和國土地管理法》中規定，1戶只能有1塊宅基地，并且宅基地的面積要符合要求，已經擁有宅基地的農戶如果私下流轉或者租賃宅基地后，就無權再重新申請宅基地。

2.4 農戶逐漸樹立宅基地物權意識 2007年中央頒布《物權法》，對宅基地的取得與滅失進行了明確的規定，規定村集體成員依法享用宅基地的使用權，并且可以自由在宅基地上合理安置附著物，地上附著物的所有權和使用權都歸農戶，但宅基地依舊歸村集體所有。自2008年開始，在多部委的共同努力之下，開展了對集體建設用地特別是宅基地的確權登記，并且嚴格規定宅基地只能在村集體成員內部之間流轉。此階段的宅基地是集體成員的獨占性福利，其物權性質得到了進一步的強化。

2.5 宅基地制度改革 隨著城市化的不斷發展，大量農業人口遷入城市，農村空心化現象嚴重，導致農村大量的宅基地被閑置，而且規定宅基地只能在集體內部間流轉，導致農村宅基地成為了一項沉睡的資產，得不到充分的利用，也進一步加大了城鄉之間的收入差距。為了消除城鄉二元壁壘，激活農村經濟，促進城鄉一體化發展，中央于2015年11月出臺了具體方案，并在全國選取試點區域進行宅基地制度改革。政策文件規定，每戶宅基地面積超過標準的，超出部分要按照要求進行收費，即有償使用，并且若擁有2處及2處以上宅基地的農戶，必須將多余的宅基地進行有償或無償退出。該方案實施后，盤活了大量農村閑置宅基地，為增加村集體收入、改善農村風貌以及建設新農村帶來極大的幫助和作用。2018年，中央一號文件提出實行宅基地“三權分置”政策，即穩定宅基地的集體所有權，保障集體組織成員的資格權以及放活宅基地的使用權，使得宅基地可以自由流轉，體現宅基地的經濟屬性，宅基地制度管理進入了一個充滿機遇和挑戰的新時期。

3 宅基地“三權分置”制度的現實意義

宅基地“三權分置”自在試點區實施以來，取得了豐碩的成果。不管是在所有權的穩定、資格權的確定，還是在使用權的放活上，都產生了顯著的作用。本文通過對宅基地“三權分置”試點區的探討與分析，總結了政策的實施意義如下：

3.1 放活使用權，凸顯宅基地經濟屬性 在宅基地“三權分置”政策實施以前，由于大批農業人口外出，農村出現空心化的現象，大量宅基地被閑置、荒廢。通過實施宅基地“三權分置”，放活宅基地的使用權，使得外出務工的農戶可以將宅基地流轉給集體組織內外的第3方，一方面可以充分利用土地資源，避免資源的閑置與浪費，另一方面還可以通過流轉宅基地增加農民的收入，激活農村經濟、助推鄉村振興。瑞安市是宅基地制度改革的主要試點區之一，其改革重點是積極放活使用權，建立健全閑置宅基地流轉制度，并開發了閑置農房網上交易平臺，成立農村產權服務中心，將宅基地流轉工作公開透明化[12]。

3.2 引導宅基地退出，建設美麗新農村 在新一輪的宅基地制度改革中，中央提出了農村“一戶一宅、有償使用、無償退出”的政策指示，即改變以往農民“一戶多宅”的現象，將多余的宅基地進行有償或無償退出，并且建立農戶的標準宅基地面積，對超出標準面積的宅基地收取有償使用費用。通過對多余的宅基地進行騰退，在考慮各利益方主體的合理利益下，因地制宜地對退出的宅基地進行統一規劃[13]，不僅可以節約集約農村宅基地，還可為促進鄉村振興提供資金支持，并有助于緩解城鄉建設用地增減掛鉤指標的問題。比如，成都根據宅基地價值評估對農民退出的宅基地進行賠償，補償金額為300～450萬/hm2，并且還提供了就業機會等惠民政策，以保證農戶在退出宅基地后的生活質量;重慶出臺了“地券”制度，根據“地券”的標準予以農戶相應的補償;安徽金寨將農戶退出的宅基地以城鄉建設用地增減掛鉤的形式進行流轉，并將獲得的收益按比例分配給村集體成員，促進了資源的優化配置，提升了農民的經濟實力[6]。

3.3 落實所有權，穩定宅基地的社會屬性 我國宅基地所有權為集體所有，這與我國國情是分不開的。我國是社會主義國家，宅基地帶有一定的社會屬性，必須保證每戶農民都能獲得。土地制度有關我國社會主義建設的大局，政府對宅基地的社會保障功能及政治意義遠遠超過土地本身的經濟功能[14]。落實宅基地所有權，嚴格維護村集體應有的權利，可以穩定宅基地的社會屬性，鞏固我國社會主義國家的政治地位。與經濟發展進入新常態后，我國提出了鄉村振興戰略，重塑鄉村社會治理空間，發展現代農業[15]。宅基地“三權分置”的目標正是旨在處理人地關系、促進人地和諧，筑牢鄉村振興的生態人文根基[16]。江西余江、江蘇武進等地對該政策進行了積極響應與探索，將審批權下放至宅基地行政主管部門、各級政府以及各村干部等，明確“縣、鎮（鄉）、村”三級部門對宅基地履行的管理職責。

4 宅基地“三權分置”現行制度困境

4.1 改革缺乏頂層設計，各部門職責分工不明確 宅基地“三權分置”是由2018年中央一號文件中提出的，由于這是一項新興的政策制度，故對此項工作的主導部門相關職責都界定不清，在改革實施中缺乏頂層設計。對同一塊宅基地，如何清晰界定其所有權、資格權、使用權，以及如何明確3個主體的權利范圍還有待考量[17]。因此，目前該項政策還處于不成熟的時期，需要慢慢探索、逐漸改進。

4.2 地方實踐仍在探索，尚未形成成熟的經驗 雖然國家正在積極地開展宅基地“三權分置”工作，但目前仍處于初步探索階段，僅僅是在試點城市實施該政策，并且各地側重點不同。例如，浙江瑞安的改革重點是積極放活宅基地的使用權，并開展了宅基地流轉網絡平臺;義烏市聚焦于取得及確認宅基地的資格權，象山縣重點關注資格權的等級;而江西、江蘇等地則是主要落實宅基地所有權。雖然各地實踐形式各具特色，但是尚未形成完善的改革經驗。

4.3 改革過程中有忽略農民自由意愿的風險 在宅基地制度改革過程中，部分地方政府為了追求績效而違背了農民的意愿，運用行政權力要求農民進行宅基地退出并強行拆除其房屋，一味地模仿改革試點區的做法，在本地區條件并不成熟的情況下，不考慮農民意愿，遭到了農民的反對，引起農村社會的不穩定[18]。如宅基地制度改革中的宅基地換房模式，雖然政府對退出宅基地的農戶給予城鎮住房統一安置，并且提高了宅基地集約節約利用水平，但是如果不充分尊重農民的意愿，強迫村民遵守政策，將可能導致農民無法適應城市生活，而又無法回到農村，從而引發一定的社會問題。

5 宅基地“三權分置”改革優化建議

宅基地制度改革尚處于初步階段，雖頗有成效，但在施行過程中也暴露了一些問題。在改革過程中，應利用好宅基地“三權分置”帶來的積極影響，對一些負面的影響要進行相應的改進和優化。針對宅基地“三權分置”現行制度存在的困境，本文提出以下優化建議：

5.1 明確各部門職責，健全宅基地管理法規體系 鑒于宅基地“三權分置”是一項新起的政策，各方面的發展尚未成熟，缺乏頂層設計，各級相關政府部門職責不夠明晰、銜接得也不到位，因此，要優化宅基地制度改革，首先應做好頂層設計。由中央加強頂層設計，明確規定各級政府部門在宅基地“三權分置”制度實施中的角色及任務，并健全相關宅基地管理法規體系，出臺配套政策，對宅基地的審批、使用、監管進行進一步的規范，統籌考慮宅基地所有權、資格權以及使用權的關系。并在試點區域取得實施成效之后，吸取相關成熟經驗，加大力度推廣到全國各地。

5.2 建立宅基地自愿有償退出機制，保障農民的生存與發展 在宅基地退出政策的推行過程中，必須讓農戶實實在在的了解到該項政策提出的原因及目的，做到“心中有數”，切不可為了政績強制農戶退出宅基地，或是刻意隱瞞欺騙農戶。農戶作為宅基地制度改革中的利益相關者，有知情權和決定權，必須積極引導農戶，做到讓農戶自愿退出宅基地，并且在農戶退出宅基地之后，做好相關后續保障工作。例如，提供舒適的安置房，吸引農戶搬遷到集中居住區，彌補農戶退出宅基地的經濟損失;為其提供免費的就業培訓，使農戶從傳統農業向新型城市就業方向發展，使其盡快適應城市生活。

5.3 探索多元化、市場化的宅基地權能實現途徑 我國應該支持和引導各地對宅基地權能的實現途徑進行積極的探索，在不侵害農戶合法權益的前提情況下，通過產權轉讓、入股、土地整治等方式，嘗試多渠道的宅基地權能轉換方式，凸顯宅基地的財產權[7]，增加農民的財產收益?？梢猿雠_農村住房流轉、抵押、出租等相關政策，構建交易平臺，做到公開化、透明化以及便捷化，對農戶退出的宅基地進行科學合理的規劃，對盤活的宅基地進行第二、三產業的發展，并將獲取的增值收益按比例分配給村集體成員，激活農村經濟，實現改革成果的共享，進一步促進鄉村振興。

6 結語

黨的十九大報告提出并部署鄉村振興戰略，對“三農”的發展進行了規劃。宅基地“三權分置”是中國農村土地制度改革的一大創新之舉，是實現鄉村振興戰略的重要途徑。宅基地“三權分置”政策體現出了其制定的作用和意義，盤活了當地閑置的農村宅基地，并刺激了農村經濟，為鄉村振興戰略注入了源源不斷的活力。如今我國已經進入到了一個新的發展階段，從以往的城鄉二元體制過渡到了現在的城鄉一體化發展，一方面反映了我國經濟水平的提高，另一方面也體現了我國對農村經濟發展的強烈重視。城鄉協同發展是我國接下來的重點改革目標，宅基地“三權分置”將進一步推動農村土地制度改革，激活農村經濟，縮小城鄉差距，為鄉村振興戰略注入源源不斷的活力。

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（責編：張宏民）