鄉村振興戰略背景下農村宅基地盤活利用問題初探

劉瑞東 楊子生

摘 要：盤活利用農村宅基地對于喚醒大量“沉睡”的農村土地資產、激活農村土地發展各要素，保障鄉村振興戰略背景下農村發展用地具有重大的現實意義。但是，基于現階段鄉村振興戰略的現實需求，盤活利用我國農村閑置宅基地還存在一定的現實困境，其中包括農村宅基地法律制度上的障礙、宅基地回收轉讓制度缺乏可操作性、宅基地有償退出政策難以落地實施、村莊規劃滯后以及“一戶多宅”現象突出和相關的制度配套不到位等。在鄉村振興戰略背景下，應從促進農村宅基地制度創新，建立農村宅基地盤活利用的的有效退出機制，創新農村宅基地流轉、利用方式，加強村莊規劃引領，著力促進農村宅基地的盤活利用。

關鍵詞：鄉村振興;農村宅基地;盤活利用;困境

中圖分類號 F323.6文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2020）04-0009-05

1 引言

改革開放以來，尤其是21世紀以來，伴隨著社會經濟的飛速發展和城市化進程的加快，大量農村居民涌入城鎮。國家統計局公布的數據顯示，截至2018年年末，我國城鎮常住人口數量達到8.31億人，鄉村常住人口數量為5.64億人，常住人口城鎮化率59.58%，其中農民工總量達到2.88億人[1]。農村大量勞動力進城務工、向城鎮轉移，只有節假日才會回到農村短暫居住。根據國家衛計委的統計報告顯示，預計到2030年，我國城鎮常住人口將達到70%左右，城鎮戶口將達到60%左右[2]。大量的農村人口涌入城市，使得農村人口減少，住房閑置或廢棄，進一步增加了農村宅基地閑置數量。中國科學院地理研究所的研究結果顯示，當一個村莊人口外出務工的比例達到40%、空閑廢棄宅基地閑置率達到30%時，就會出現鄉村“空心化”，“空心村”就會隨之大量出現[3]。“空心村”出現是大量勞動力向城市轉移所出現的詬病，使得鄉村失去活力，村內的留守兒童、老人、婦女逐漸與農業和土地脫離，造成土地、良田荒廢，農村的政治、經濟、文化等要素得不到延續和發展，進而形成多元要素空心復合體的“空心村”[4]。隨著中國政府對農業農村發展的重視，在鄉村振興戰略背景下，國內許多學者通過從我國現階段的政治、經濟、社會條件、制度、政策等角度出發，對我國農村閑置宅基地盤活利用的限制因素進行分析和探討，并通過盤活試點區提出了一些可行性意見，為國家制定盤活利用農村閑置宅基地政策提供了方向。郭歡歡認為隨著城市化的進一步發展，城市發展機遇的減少以及國家對三農問題的重視，農村現代化和新農村的建設，外出務工的農民看到農村未來的發展機遇，通過將城鎮的資金、技術、現代化的發展模式與農村土地相結合，大量城鎮人口返鄉創業、就業為盤活利用農村閑置宅基地提供發展契機[5]。朱鳳凱等人認為，現階段農村宅基地不合理的產權制度與實現宅基地價值之間存在著矛盾，在農村宅基地功能拓展的前提下，造成了宅基地盤活利用的低效率，給農村閑置宅基地盤活利用帶來了巨大的阻力。現階段，隨著鄉村振興戰略對閑置宅基地盤活利用的重視，國內許多學者也對閑置宅基地盤活利用試點區的各種模式進行了研究和探討，如朱風凱等認為，隨著宅基地的功能逐漸由居住向經營性的轉變，各地區可以通過閑置宅基地的規模化流轉、出租、入股經營等整體開發模式來進行盤活利用[7];亢德芝等結合試點地區義烏、成都、重慶等地宅基地盤活利用的實踐模式，結合現行出臺的宅基地盤活利用的政策提出：“由當地來政府搭建宅基地使用權流轉的信息平臺，農民可以在平臺上直接進行宅基地使用權交易的盤活模式[8]”。

黨的十九大報告指出，“三農”問題是關系國計民生的根本性問題，并提出實施，“鄉村振興戰略”。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中對宅基地所有權、資格權、經營權“三權分置”的改革思路做了進一步闡釋[9];2018年9月26日，國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》明確提出要各級政府要落實宅基地所有權、保障農戶宅基地資格權和房屋財產權、適度放活宅基地使用權，2018年11月19日，國務院印發的《關于總結推廣第二批國家新型城鎮化綜合試點階段性成果的通知》提出“適度放活宅基地和農民房屋使用權，鼓勵盤活利用閑置宅基地和房屋”;2019年9月20日，中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部印發《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》提出嚴格落實“一戶一宅”的規定，進一步鼓勵節約集約利用宅基地，鼓勵盤活利用農村閑置宅基地的要求[10]。

新時代下深化農村土地制度改革的主線是要處理好農民和土地的關系。創新農村閑置宅基地盤活利用模式是實現鄉村振興戰略“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”總目標的有力保障。宅基地作為農村集體建設用地的主要來源，起到優化農村土地資源配置，釋放農村土地資產紅利的重要作用，也是促進城鄉一體化發展的前提保障[11]。各地區也要結合實際，發展具有本地區特色的農村宅基地盤活利用模式，張艷等認為鄉村文化是鄉村自然景觀、人文景觀、民族特色、民間藝術、傳統工藝以及鄉村文化、價值觀念、宗族觀念、道德觀念、村規民約等所有事物的綜合[12]。伴隨著鄉村振興戰略的實施和美麗鄉村的建設，各地區要積極探索創新農村閑置宅基地盤活利用的模式，引導各類社會資源向農村集中，發展鄉村新產業、新業態來盤活利用農村閑置宅基地，以保障鄉村振興戰略的用地需求。但是，在具體的實踐過程中也存在著一些制約因素，使得宅基的盤活利用也存在一些急需解決的現實問題。

2 宅基地盤活利用在鄉村振興戰略中的現實意義

2.1 有利于農村產業招商引資和現代化發展 2018年9月26日，中共中央國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》中明確提出，“鄉村振興，產業興旺”。要加快轉變農業發展方式，進一步優化農業產業結構，為農業強、農村美、農民富提供持續有力的保障。但是，目前我國農村產業發展的現狀是，一方面是產業結構單一，迫切需要引進多元化的現代化產業;而另一方面是農村廢棄閑置的農田、宅基地過多，村集體無法統一回收，導致集體建設用地不足，產業無法落地，造成鄉村振興與建設用地不足的供需矛盾緊缺。據國土資部統計的數據顯示，中國農村有超過200萬hm2的宅基地處于閑置的狀態，因此，盤活利用大量閑置宅基地，增加農村產業發展用地，以期優化農村土地資源配置，提高農村土地利用率，保障了村集體招商引資和引入現代化產業的用地需求。

2.2 有利于農村人居環境的改善，增強人民幸福感 由于農村宅基地是在本集體內無償取得、無償使用的，以及過去農民收入低、科學規劃意識差，住房需求不高，導致村落規劃雜亂無章，各類面積大小不一致的舊住宅交錯分布，各類公共基礎設施難于覆蓋，村民出行十分不便，同時，還存在不少的農戶私搭亂建和破壞居住區周圍的生態環境的情況。隨著社會經濟的發展，農民對幸福感的追求越來越強烈，所以通過盤活利用農村閑置宅基地、進行土地確權、拆除違章建筑來釋放農村集體建設用地的空間，農村宅基地的退出和入市經營，以及村集體的合理科學的規劃，合理配置基礎設施，可以使村落集中居住，進而改善農村人居環境，提高農民在農村生活的幸福感。

2.3 有利于增強村集體自治力，建設新農村 實現鄉村有效治理是鄉村振興戰略的重要內容，黨的十九大報告和《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中共同指出，要積極推進鄉村治理體系和治理能力現代化，夯實鄉村振興基層基礎。但是，在我國大多數村集體的治理能力和經濟能力都非常薄弱，難于承擔鄉村振興下鄉村治理的重擔。現行法律規定：“農村土地的所有權歸村集體所有”，但是隨著土地承包期限的延長和土地確權到戶的完成，農村土地流轉的實施以及農村社會階層的分化和農民利益訴求的多元化的背景下，使得村集體的治理能力虛化，對農村土地所有權的權利也被虛置。在鄉村振興戰略下盤活利用農村閑置宅基地，有利于農村發展現代化產業，緩解農村建設用地的供需矛盾，增強村集體和村民的收入，為村集體提高自治能力奠定物質基礎，為新農村建設提供堅實的保障。

2.4 有利于增加農民收人，推動城鄉一體化 在我國城市化高速發展的階段，二元化的城鄉發展體制為我國農村發展提供了大量的財產性收入，具體表現在城市擴張帶來的征地收入、基礎設施建設的征地收入，但是隨著十八億畝生態紅線的劃定，土地供給的緊張，城鄉之間的矛盾和沖突也變得越來越嚴重。當前，中國的城市化正處于轉型發展階段，發展速度和質量不斷提高。農村閑置宅基地盤活利用認識到宅基地和國有建設用地應以相同的價格進入市場，并具有相同的權利和價格，增加農民的財產性收入，實現城鄉公平發展，進一步推動城鄉一體化發展進程。

3 鄉村振興戰略下農村宅基地盤活利用存在的現實困境

3.1 宅基地流轉法律制度不健全 新時期下，隨著鄉村振興戰略的實施，返鄉創業、就業熱潮的興起，城鎮的各類人才、資金、技術、新興產業加速向農村地區聚集，鄉村新產業、新業態的蓬勃發展，使宅基地的居住功能向經營性功能轉變并使宅基地的用途發生多元化改變。宅基地用途的改變為閑置宅基地盤活利用創造了機會，同時也為農村產業發展提供了土地使用需求。但是，現行法律框架下，宅基地確權對農民住房保障提供了“保護鎖”，已經不是農村戶口的“農民”不可再向集體申請宅基地。因為它是免費的，是農民的福祉。所以作為一種居住保障，農民不能任意轉讓使用宅基地和牟利的權利。即使可以轉讓，也只是局限在本集體范圍內。簡而言之，我國現行的宅基地法律保障了農民的居住權。隨著城市化進程的加快，大量農村人口轉為城市人口，導致農村“人走房空”，出現大量“空心村”。同時，隨著農村地區經濟的發展，農村人口結構、農業生產方式、農民生計的改變，宅基地的居住功能也發生了變化，使得宅基地的居住保障功能被削弱，一定程度上阻礙了宅基地的流轉，阻礙了農村第一、二、三產業的融合發展。

3.2 宅基地退出與回收制度缺乏操作性 目前，我國宅基地的退出與回收制度成為宅基地制度改革的核心問題，但有的地方政府對宅基地退出界定不清，甚至混淆宅基地退出、宅基地回收、宅基地征收3者的區別。導致宅基地盤活利用難于開展。早在1995年3月，國務院出臺的《確定土地所有權和使用權的若干規定》第29 條規定： “土地不合理利用的：如荒廢、閑置、拆除未建的宅基地，應將其全部和部分土地退還原村集體，或按相關規定進行處理”。我國《土地管理法》第 65 條規定： “因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權”。上述政策表明，對于1戶1宅超出標準的宅基地、空閑廢置的宅基地、戶口搬遷至城鎮在城鎮安家而導致農村宅基地閑置的，村集體有權依法收回宅基地的使用權，作為村內的建設用地儲備。然而，受“落葉歸根”傳統思想的影響，農民對宅基地的保護意識很強，即使在外有住宅，卻還總是懷著一顆“鄉愁”之心。特別是在十八屆三中全會后，土地確權的進一步落實，很多人更不愿意放棄自己在農村閑置的宅基地，私有觀念的存在導致宅基地使用權回收在現實中缺乏可操作性，使得閑置宅基地回收更加困難。這就使得農村閑置宅基地難于由村集體統一回收、存儲進而有效的盤活利用。在實施鄉村振興戰略的背景下，鼓勵農村集體經濟收回閑置宅基地，作為鄉村振興產業發展的儲備用地，盤活利用農村閑置宅基地，拓展宅基地的使用功能，保障鄉村振興用地需求。

3.3 宅基地有償退出政策形同虛設 我國現行宅基地管理辦法指出，對于農村閑置、廢棄、拆除未建和“一戶多宅”的宅基地，當地政府可以通過激勵性補償手段鼓勵其退出。原國土資源部在2005年出臺了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，各地區在增減掛鉤政策制度下，在保障農村生產生活條件下，應積極探索和試點，涌現出一批典型的宅基地退出模式，如天津的“宅基地換房”、重慶市“地票交易”和浙江嘉興市“兩分兩換”等模式[13]。這些探索模式對鄉村振興戰略背景下促進農村宅基地的盤活利用起到了積極的作用。但是期間中央政府未明確提出農村宅基地盤活利用的具體方向和政策。因此，各地區盤活利用閑置宅基地都是通過“增減掛鉤”來實施。2019年5月，國務院出臺《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》中提出“對存量的閑置宅基地實行有償退出”以實現盤活利用閑置宅基地[14]。2019年9月20日，中央農村工作領導小組、農業農村部印發《關于進一步加強農村只記得管理的通知》，對新時期的加強規范農村宅基地盤活利用作了具體部署。通知要求：“嚴格落實‘一宅一戶規定、鼓勵節約集約利用宅基地、鼓勵盤活利用閑置宅基地”。但是，在宅基地有償退出的的實際操作過程中也存在政策難于落實的現實困境，其原因主要是：各地區探索宅基地有償推出的做法大多是依托“增減掛鉤”和農村土地整治項目。然而，有償退出宅基地在操作的過程中也面臨巨大的挑戰，“空心村”片區化的有償退出的數量少，大多是不集中、單一的閑置宅基地退出較多，不利于村集體統一規劃，使得宅基地的利用、新興產業引入落地遭遇瓶頸。原國土資源部出臺的《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》指出，實施“增減掛鉤”項目審批要整體報批，滿足國家的指標要求，除了一些“空心村”整體報批，統一退出外，大部分地區的閑置宅基地布局零星分散，很難整體統一實施退出，退出規模和數量有限，使得地方政府在實施“增減掛鉤”項目審批過程中受到規模限制，導致存量宅基地有償退出政策形同虛設，給農村閑置宅基地盤活利用帶來巨大的阻力[15]。

3.4 村莊規劃滯后、“一戶多宅”現象突出 2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》要求“我們實施鄉村振興戰略，就是要通過科學合理的規劃手段，讓好的資源向‘三農流動，通過規劃的引領來實現體制機制的創新”。因此，各地各部門要依據本地區的特色編制鄉村振興地方規劃和專項方案。在編制村莊規劃方案時，要因地制宜，關鍵是要創新村莊規劃理念，放大規劃格局，突出問題導向，規劃村落布局適宜、鄉村生態保護、產業發展合理、人居環境和諧的規劃方案。但是，由于改革開放后，農村地區掀起的建房熱潮，新建房屋與舊住宅無序、雜亂交錯分布建設，舊住宅翻新重建較少，村民沿路建房，鄉村外申請新宅基地建房，出現大量宅基地閑置浪費，造成“一戶多宅”現象頻發，并形成了大量的“空心村”。其次是農村大量勞動力進城務工、買房居住，村內大量宅基地閑置，造成土地資源的嚴重浪費。村莊規劃是促進城鄉融合發展的重要空間載體，也是促進農村宅基地盤活利用的重要抓手。因此，村莊規劃對于改變農村無序用地、促進存量宅基地盤活利用、有利于農村新產業、新業態引入落地，緩解建設用地的供需矛盾。當前我國農村村莊布局和發展缺乏科學長期規劃，使得農村新產業新業態發展面臨用地困境。

3.5 宅基地相關配套政策不到位 目前我國農村規劃依舊是建立在城鄉二元體制的基礎上，按照各地探索的宅基地盤活利用實踐來看，流轉后的宅基地使用權年限沒有新的界定、新建住宅的容積率無法確定等，這類問題沒有明確的政策標準。與此同時，政府在宅基地盤活利用過程中將重點放在了土地整治、土地集約利用、鼓勵農村居民向市民化轉變或向城鎮集中轉移，其目的是為了將進城農民的宅基地通過土地整治后進行復墾來獲得宅基地存量，然后再發展相關產業盤活利用宅基地。但是，在有意引導有意向進城落戶的農民有償退出宅基地的過程中，往往對進城落戶的農民的就業、住房、醫療、養老等配套政策方面的考慮不足，進而會帶來一些社會問題。宅基地改革相關配套政策不到位，使得農村宅基地盤活利用難以順利開展。

4 鄉村振興戰略背景下農村宅基地盤活利用的對策建議

4.1 建立農村閑置宅基地的有效退出機制 現階段，建立我國農村閑置宅基地有效退出機制的核心是要建立起配套的激勵機制和約束機制，以促進農戶主動退出宅基地。同時要完善農村集體土地退出、回收、流轉的法律法規，為宅基地退出提供法律及制度保障。在2017年國務院出臺的《土地管理法》規定：宅基地退出的前提是要依據法律規定退出、農民自愿退出、進行合理補償，國家鼓勵在城市居住和工作的村民自愿退出宅基地，同時建立合理的退出補償標準，從而進一步完善農村宅基地的管理水平，增加產業用地存儲量，提高宅基地的利用價值和經濟價值[16]。我國閑置宅基地退出也有許多較為成功的試點區，如天津的“宅基地換房模式”、重慶的“地票模式”等，這些成功的模式為今后其他地區宅基地退出提供了借鑒意義[17]。

4.2 搭建宅基地流轉平臺，盤活農村閑置宅基地 目前，我國農村宅基地流轉市場具有交易信息不公開、交易價格不合理不透明、流轉隨意等特點。因此，國家應鼓勵支持地方各級政府建立本地區的宅基地交易信息系統，同時為農村地區搭建宅基地流轉的交易平臺，為我國農村閑置宅基地流轉提供專業性的服務保障。國家也應出臺規范宅基地流轉市場的相關法律法規，為閑置宅基地流轉提供法律保障。促使宅基地流轉市場的交易信息更公開、價格更透明，充分利用農村閑置宅基地，進一步體現農村宅基地的市場價值和經濟價值，為鄉村振興戰略下更高效的盤活利用農村宅基地提供保障。

4.3 合理規劃農村宅基地，對閑置宅基地開展整理復墾 整合盤活農村閑置宅基地資源，要堅持宜耕則耕、宜退則退原則。鄉村振興戰略下對閑置宅基地開展復墾，促進了土地資源的盤活、鄉村布局的優化、宜居鄉村的建設。目前，我國大多數閑置宅基地的現狀是村莊雜亂分布、布局不合理、規劃滯后、基礎設施配置不合理。其重要原因是20世紀90年代之前，農民在家務農，收入低，對住房的需求不高，導致村莊布局分布雜亂無序。90年代之后，經濟的快速發展和外出務工勞動力的增加，農民在物質和精神層面的需求增加，伴隨著攀比心理的影響，農村興起了建房熱潮，攀比心理使得收入高的農民建房面積超標，房屋越建越大、越建越高。農戶更傾向于沿路建房，或者申請村莊周圍新的宅基地建房，一戶多宅現象頻發，村內閑置的舊宅基地不退還給村集體，以及不嚴格的宅基地審批制度和缺乏科學的村莊規劃，進一步導致分布無序雜亂的狀況。對農村村莊進行合理的科學的規劃，對閑置宅基地開展退出復墾，可以提高土地資源的使用率，保障十八億畝耕地生態紅線，緩解城鄉建設用地不足和耕地嚴重不足的現狀。

4.4 盤活利用閑置宅基地，發展生態休閑旅游產業 隨著鄉村振興戰略規劃的出臺和實施，“三農”問題的到了進一步的重視。尤其是各路社會資本流向農村，形成“城市包圍農村”的局勢。休閑農業、鄉村旅游、鄉村養老模式成為“城市包圍農村的”發展趨勢。山野民宿、共享農莊、田園綜合體等新興農村旅游項目的開發，為城市消費者提供心靈休憩的場所。因此，各地區要抓住新時期農村發展的機遇，引導各類人才、資金、技術等要素向農村農業集聚，積極盤活利用農村閑置宅基地，對生態環境較好的、歷史文化傳承悠久的村落，基于其現有的自然景觀和文化底蘊開發休閑型旅游區。積極探索適合本地區特色的鄉村旅游模式，將宅基地單一的居住功能向生產性、經營性功能轉變，并與城市社會共享發展，進一步融入城鄉發展一體化進程，為鄉村地區發展民宿、農家體驗旅游、特色旅游的產業提供巨大的發展空間，讓鄉村旅游在農村地區蓬勃發展，提高村民收入。

4.5 盤活利用閑置宅基地，發展鄉村養老產業 新形勢下，國家鼓勵各地區發展富有鄉村特色的養生養老基地，通過村莊治理，宅基地盤活利用等增加農村存量建設用地，并采取入股、與企業聯辦等模式，探索發展鄉村養老產業新模式。目前，我國老齡化人口不斷增多，尤其是城市養老產業嚴重滯后，養老面臨巨大的困境。其次是，農村養老形勢就更加嚴峻，農村大量勞動力常年外出務工，村內留守老人的養老得不到保障，使得這些老人老無所依。如果通過村集體提供閑置宅基地的存量建設用地，政府進行招商引資，形成企業+農村宅基地入股經營的養老模式，安置好農村留守老人的晚年生活，不僅可以解決農村養老問題，還可以更高效的盤活利用農村閑置宅基地，養老產業的引入還可以為返鄉的農民提供就業的機會，增加農民收入，促進農村經濟發展，對建設美麗鄉村具有重要的意義，增加農民收入，促進農村經濟發展，對建設美麗鄉村具有重要的意義，同時也推動了城鄉發展一體化進程。

5 結語

我國農村宅基地大量閑置的原因是多方面的，經濟因素、社會因素、文化因素、制度因素等都是宅基地閑置的影響因素。現階段，基于當前國家實施的鄉村振興戰略這一基本背景，將鄉村振興與農村閑置宅基地盤活利用有機結合，揭示各地區“空心村”、閑置宅基地資源整合盤活再利用優勢和致富的路徑。根據地區差異，因地制宜的選擇宅基地退出模式，通過宅基地流轉、整理復墾帶動閑置宅基地的盤活再利用，優化農村土地資源，提高農村土地利用率。同時依據不同地區的自然資源和生態環境，充分發揮其優勢條件，在保留原生態的基礎上進行招商引資、新興產業落地、大力發展鄉村生態旅游業和鄉村養老產業，吸引城市人口到農村體驗，增加農民收入，真正實現城鄉融合一體化發展。通過利用農村閑置宅基地發展發展新產業新業態，可以實現宅基地盤活利用價值的最大化，最大限度的釋放農村經濟發展的活力，喚醒農村沉睡的土地資產，助推鄉村振興，建設中國“美麗鄉村”，增強農民的幸福感，真正實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總目標。

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