論行政監察法的局限與國家監察范圍的拓寬

陸有成

【摘? 要】腐敗歷朝歷代遭人痛恨，腐敗讓人民群眾民不聊生。自改革開放以來，我國的經濟得到了快速的發展，黨和國家的工作重心在于經濟建設上，對黨內某些干部管理不嚴，一些黨和國家工作人員理想信念開始喪失，缺乏艱苦奮斗精神，思想經受不住誘惑，開始腐化墮落，最終跌入腐敗的深淵，危害了人民的利益，損害了黨和國家工作職務的廉潔形象。十八大以來，中共中央堅決反腐零容忍，堅持老虎蒼蠅一鍋端，反腐斗爭取得壓倒性斗志，獲得人民群眾的歡呼與擁戴。為進一步加大反腐力度，維護人民利益和保證國家的長治久安，2017年從黨中央開始組建國家監察體制試點，2018年3月11日全國人民代表大會審議通過了《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）。在《監察法》第十五條中明確規定了國家監察委員會對那些對象進行監察，明確了監察對象的范圍和內容，在種類上較之黨的紀律法規的監察對象較廣，但也存在著一些需要進行界定的模糊概念，本文將從《監察法》產生的背景進行分析，找出《監察法》第十五條有關監察對象的法律界定問題進行分析，尋求完善監察對象的法律界定，為新時代的監察工作提供一些參考問題。

【關鍵詞】監察對象;法律;界定

引言

國家監察體制改革的全面建成，事關我國的國家大事，事關我黨的執政能力和國家的長治久安，事關國家反腐工作的有效性和徹底性，事關人心向背和人民幸福。改革開放以來，我國的經濟發展有了前所未有的增速，科學技術正在超英趕美，我國從站起來到富起來的歷史性飛躍，終于解決了十幾億人的溫飽問題。同時，在經濟建設過程中，腐敗向黨和全國人民肆無忌憚的索取，向黨的執政能力提出了挑戰，為遏制腐敗的繼續蔓延，國家監察體制的創設和相關實施的法律應運而生。《監察法》第十五條明確了對象范圍，但在法律界定上仍然存在著一些問題，本文將對《監察法》第十五條的監察對象進行研究，旨在形成合理的理論理解，為《監察法》的實施提供意見和建議。

1.我國行政監察制度不適應國家反腐敗的需要

我國監察制度源遠流長，從秦國說起，為維護中央集權的需要，以就有以治理官吏為主要內容的糾察方式，對各級政府官吏的違法或失職進行監督，戰國時期的御史制度便是對國家公務人員的違法行為進行監察和監督，秦始皇統一中國后設立的御史臺就是監察百官的監察機構。古代的監察制度到了明朝時期發展到了高潮。新中國成立初期，對于國家公務人員的監察相關制度主要在于行政法規上的規定，直到《行政監察法》的通過，開啟了我國行政監察工作的新啟元。但仍然不能滿足新時代的國家反腐工作需要。

1.1我國《行政監察法》產生的背景

新中國成立以來，我國的監察工作主要是行政機關內部及其人員的監察，監察工作方式也主要是上級部門對下級部門的監督。改革開放以來，我國經濟有了前所未有的增速發展，而公務人員與企業主之間的收入差距問題越拉越大，部分國家工作人員面對各種誘惑不能保持初心，職務違法犯罪行為層出不窮，1990年11月，為解決行政監察監察工作法規統一問題，國務院制定了《行政監察條例》，行政監察機關根據條例對政府部門及公務人員的違法違紀行為進行監察，1997年5月第一部《行政監察法》通過。歷經十多年的行政監察實踐，《行政監察法》因時因事要求不斷完善，2010年2月，十一屆全國人大常委會第十三次會議通過了第一個修正案，一定程度上擴大了監察的對象和范圍，開啟了我國監察體系的新啟元，撰寫了監察工作法治化道路的新篇章。在《行政監察法》中規定了行政監察機關的監察對象是國家行政機關及其公務員和國家行政任命的其他人員，也就是監察的對象局限于人的問題①。監察的內容也就在于執行行政機關的決定和命令問題及其違法問題的監察。

1.2行政監察法實施的局限性

《行政監察法》規定了監察機關是人民政府行使監察職能的機關，依照行政監察法的相關規定對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察②。法條中規定了行政監察機關是人民政府的工作部門，其權限就是依照《行政監察法》規定對人民政府的機關及其公務員實施監督。而在我國的政治體制中，是中國共產黨領導下的“一府兩院”及人大常務委員會、人民政協，國家的公職人員不僅指的是行政機關的公務人員，而且有黨委機關、“一府兩院”及人大、政協等從事公務的人員，且除了行政機關的公務人員有違法犯罪行為，其他機關的公務人員的違法犯罪行為也日趨凸顯。因此，《行政監察法》中的監察對象僅限于行政機關及其公務員的監察工作已不能滿足新時代的監察工作需要。

《行政監察法》規定了行政機關的工作職責和方式，主要是對行政機關及其公務人員的違法行為進行監察，對犯罪行為則無權處理，只能移送人民檢察院處理，一定程度上影響了監察工作的分工配合和及時處理犯罪行為。21世紀的今天，我國各個黨和國家機關及其受委托的組織在從事公務行為時都有違法犯罪的發生，從單個人的犯罪走向了職務犯罪的方向發展。因此，《行政監察法》的監察對象及范圍已不能滿足黨領導下的法治國家建設需要，從以機關和人為中心的監察工作向以職務為中心的監察工作轉變已勢在必行。

2.我國國家監察體制改革的背景

我國監察機關自古有之，但對于監察機關的稱謂有所不同而已，但都因腐敗危及階級統治而生。說明腐敗關系每朝每代統治地位的穩固和國家的長治久安。21世紀是個美好時代，也是個充滿誘惑的時代，我國經濟穩步增長，在市場經濟主體地位尚未穩固之時，我國的政府經濟職能尚未完全轉變，面對無數的燈紅酒綠，黨政機關的一小部分領導干部經不住誘惑，守不住清正廉潔的底線，在思想上和行動上開始走向腐敗墮落。中國特色社會主義就是中國共產黨的領導下的社會主義國家，但縱觀各行各業的腐敗官員中，依然是共產黨員居多。

十八大以來，以總書記為代表的領導深刻認識到腐敗對國家、社會和人民利益的極大傷害。腐敗行為不被制止和遏制，一定程度上對我國實現第一個一百年的奮斗目標和“偉大復興的中國夢”造成某些干擾和影響。全面深入推進反腐敗斗爭，必須堅持做到無禁區、全覆蓋、零容忍的態度的思想思路指導反腐工作，目的是要讓黨內自己人做到不能腐、不敢腐、不想腐，國家公職人員都是全身心的投入為人民服務工作中去，才能實現黨的偉大的事業的實現。在反腐高壓態勢的背景下，原黨的紀律監察委員會僅對黨員領導干部進行監督及對腐敗偵查權的限制，已不足以滿足21世紀的反腐敗斗爭需要。2016年11月，在三省市率先開展國家監察體制改革試點工作，并取得了很好的成效。經過1年的試點之后，2017年11月，全國人大常委會審議通過了《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》，國家監察體制改革在全國范圍內全面推開，國家監察工作進入新時代。

通過全國試點的成功改革，完成了憲法的修改，在憲法中增設了“監察委員會”，同年的3月選舉了國家監察委員會主任，《中華人民共和國監察法》（以下簡稱監察法）應時誕生，從而開啟了我國監察體制改革從摸索走向成熟的標志，實現了加強黨對反腐工作的集中統一領導，形成了以黨紀反腐領導、主攻監察反腐、司法保障反腐的監察制度體系格局。③

3.我國監察對象的認定問題分析

監察對象是監察法的重要內容，是監察法的參與者之一，我國《監察法》明確了監察機關有權對公職人員和有關人員進行監察的。說明了監察不僅是對公職人員進行監察外，而且還對與公職有關的人員進行監察。其中的第一項的監察對象并無當然并無爭議。本文旨在監察實際工作中，如何對監察對象進行界定依然存在的問題進行分析。

3.1管理公共事務的公務人員的界定

管理公共事務的人員，從公共管理學的角度來說，何為公共事務就是公眾的事務，大家的事務。從法律上理解，管理公共事務就是為了滿足全體人員或者是大多數人的共同利益而進行管理的事務，體現的是一種公益性。是與私人利益相互區別的概念。監察法中將法律法規授權或者受國家機關委托管理公共事務的公務人員納入監察范圍。一定程度上來說擴大了監察范圍。但就在管理公共事務中的管理人員是否就是監察對象，或者在管理公共事務過程中僅就以公務人員身份履行公務時才屬于監察的對象，仍然不能得到明確的界定。比如，在公園里依法履行基礎設施管理與維護、衛生管理等行為，其行為系受國家機關委托的從事管理公共事務的人員，在這此類人員中有違紀行為存在也是不可避免的。是否應該屬于監察對象仍然應該進一步的探討和研究。

3.2國有企業管理人員的界定

國有企業在概念上稱全民所有制企業，它是由我國國家出資并由國家指派有關人員經營和管理的企業，所得利潤歸國家所有的企業。在我國的國有企業主要涉及民生領域的經營。在國有企業中有從事企業管理的公務人員，當然也存在著受聘管理國有企業的非國家公職人員的管理人員。在《監察法》第十五條所規定的只是簡單的概念問題，國有企業管理人員究竟應該從廣義上理解還是從狹義上理解需要進一步的明確，因為在國有企業管理人員中從小到車間的組長、班長或者到大到董事長、總經理均屬于管理人員。是否都應當屬于監察對象有待進一步明確，法律概念不應當模糊不清，而是應當具有相對明確性和可預見性，才能讓被監察對象對自己是否可能違反工作紀律而被監察有一定的認知和預見。

3.3公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員的界定

公辦教育、科研、文化、體育中從事管理的人員界定問題，筆者認為是否可以理解為教育機構的管理者和經營者，在我國的公辦教育體系中主要指的是學校領導班子成員，這一方面很好理解。公辦學校的領導履行職務可以直接理解為公務行為。但在實際工作中，某些問題和人員是否是從事管理工作需界定：第一是班主任在學生的獎助學金的評估和發放過程中起到一定的決定性作用，這一行為是否應當認定為從事管理的人員;第二是導師對學生的管理與輔導、評優等過程中的行為是否是從事管理行為也需要進一步界定。

在公辦醫療衛生系統中從事管理的人員的界定上與刑法的公職人員的界定是否一致需要進一步的探討。在職務犯罪或腐敗中，醫療衛生系統的腐敗一直是一個高發人群，在過去的十年中，我國醫療衛生系統大多出了問題，不僅僅是從事管理工作的人員，普通的醫生收受紅包不在少數。若從狹義上理解在公辦醫療衛生中從事管理的人員才屬于監察法監察的對象，那么普通的醫生或醫院合同制聘請的醫生的腐敗問題是否屬于監察對象存在疑問。若從廣義上理解，將管理病人的醫生理解為在醫療系統中從事管理的人員，又是否屬于毫無邊際的擴大解釋。

綜上所述，在監察法第十五條第四項中規定的管理人員，應該從廣義上進行界定，還是從狹義上進行界定問題需要進一步的明確。

3.4基層自治組織中從事管理的人員的界定

基層自治組織就是由村民大會或居民大會選舉產生的村民委員會、居民委員會等基層群眾性的自治組織。基層群眾自治組織其特性具有依法依規自主管理村民委員、居民委員會的事務的權利。在監察法第十五條第五項中規定的基層自治組織中從事管理的人員，具體指的是具有領導職務的管理人員，還是從事管理村中一切公共事務的辦事人員并不明確，比如村小組長在管理本村公共事務過程中存在違法違規侵害村集體經濟組織的利益的問題，是否應當對該項事務進行監察，也有不同的說法，有的學者認為監察應該全覆蓋，屬于監察的對象，但幼兒學者則認為，不符合法律的牽抑性原則，監察法不應該將手伸向農民。因此，對于基層群眾自治組織中的管理人員到底應該如何界定監察對象在監察實踐中需要進一步的界定和解釋。

4.完善我國監察對象范圍的思路

國家監察體制改革已經全面啟動并完成改革，監察法的正式實施，標志著我國監察體系的形成。

4.1明確管理公共事務中公務人員的界定

管理公共事務中的人員有著不同的身份，在其中的作用不同，在管理過程中發揮的能力也不盡相同。在理解管理公共事務中的公務人員時，存在著不同的理解。有的人認為僅就公務員或參公管理的人員。在此，筆者認為，我們應當明確這類人員的“公務”性質。這里的公務性質不是指公務員或參公管理的人員，而是應當將重心放在其從事的是公務活動，而該活動必須獲得授權的活動。沒有授權的活動不能稱之為公務活動，其中的授權就包括法律法規的授權、國家機關的授權或者國家機關的委托。只有經過授權或委托，管理公共事務的人員的履職行為才應當認定為公務行為，在這類組織中從事公務行為的人才能界定為公務人員。因此，我們應當從公務行為的合法性入手，先明確管理公共事務過程中的公務行為進行界定，再明確界定監察對象中的公務行為。

4.2明確國有企業管理人員的范圍

監察法第十五條關于監察對象的簡單規定，將國有企業管理人員納入監察范圍，首先筆者認為，這本身就是法律應當性的規定，原因在于，國有企業管理人員中的高層管理人員大多是具有國家工作人員的身份，其受國資委的委派。但簡單的規定不加以界定，就會無形中擴大了監察對象的范圍。從管理學的角度上講，企業管理人員不僅包括企業的董事、監事和經理，還包括以下的小到領隊或班長及車間主任等人員。因此，筆者認為應當明確監察法中有關對國有企業管理人員的范圍進行界定，從擴大監察范圍考慮，應當限定在中層黨員管理人員及高層管理人員較為恰當。

4.3完善公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員的法律界定

在我國公辦科教文衛體的管理人員大多是參公管理的事業單位人員，其屬于監察對象并不陌生。本文的問題主要集中在于管理人員的下限范圍應當到什么界限。比如在公辦教育機構中，學校領導對學校的管理行為屬于管理，學校領導理所當然是，班主任對學生的管理是管理，學校保衛部門對學校秩序的管理同樣也是管理，宿舍管理人員同樣是管理，如果不加以區分和作出明確的界定，監察工作是不是管得太過于寬泛，一定程度上浪費了監察資源。因此，本文認為，應當完善公辦科教文衛體等單位中從事管理人員的范圍界定，劃分這些機構中的管理人員的下限問題，有利于正確區分監察對象，節省監察資源。

4.4完善基層自治組織中管理人員的界定

基層自治組織與國家機關、企事業單位和社會團體的不同在于其是由村民或居民選舉產生的，自主管理本集體經濟組織的事務。在基層自治組織中的管理人員中有村集體領導及大學生村官等，其中的村委會成員基本屬于本村村民，監察法將這類人員列入監察對象的范圍其實也是一種擴大監察范圍的表現。但本文認為，該類人員范圍不應該太過于擴大，否則可能影響法律的牽抑性問題，應該對這類人員的行為范圍進行明確界定，也就是說以公務性質確定監察對象。如果這類人不是執行政府交辦的工作，其不具有公務性，就不應當對其進行監察。因此，應當明確基層自治組織中的管理人員為監察對象的同時，明確這類人員所履行的職務系公務行為。

5.結語

本文通過研究監察法第十五條有關監察對象的規定，在該條中發現上文的幾個問題，筆者認為監察法中的監察對象概念過于模糊，希望通過相關的監察解釋進行完善和界定，有利于明確監察工作的開展，同時節約了監察成本。有利于監察工作的順利進行。

注釋

①摘自《中華人民共和國行政監察法》第二條、第十八條.

②摘自《中華人民共和國行政監察法》第二條.

③吳健雄，王友武著.監察與司法銜接的價值基礎、核心要素與規則構建[J].國家行政學院學報2018（4）：27-34.

參考文獻

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