抗擊新冠疫情對大型企事業單位應急管理體系和能力現代化建設的啟示

何松濤 蒲 俊

中國工程物理研究院 四川 綿陽621900

“前事不忘后事之師”，在取得疫情防控阻擊戰階段性勝利的同時，我們有必要總結經驗、吸取教訓。為此，本文根據某大型企事業單位疫情防控工作，分析疫情應對中暴露出的短板和不足，提出一些思考和建議。希望這些思考能夠引起更多的討論，進一步提升我國大型企事業單位的應急管理水平和能力。

一、大型企事業單位在新冠肺炎疫情防控工作短板

(一)物資保障不足。應急物資管理體系亟待完善。新冠疫情暴發正值春節長假期間，針對各類應急物資儲備的種類，數量、結構、布局等缺乏系統、全面、定期的精準評估。應急物資采購途徑欠暢、物流能力不足，調配運輸指揮機制不健全，缺乏統一的運輸指揮調度機制。應急物資的儲備生產能力孱弱，突發疫情時，無法即刻反應。上述問題，反映出整個應急物資管理體系建設尚不完善，各條線工作仍欠暢通，急需在總結經驗的基礎上進行大幅度改進和完善。

應急物資儲備不足，難以滿足需求。隨著疫情的進展，對防控物資的需求迅速增加，防護物資消耗量激增。而在日常狀態下，由于物流配送企業的服務可以滿足各單位的常規工作，因此，各單位防控物資的庫存普遍較少，無法滿足應急時的大量需求。疫情暴發時，防控物資的供需矛盾，給疫情防控工作帶來很大困難。

應急防疫物資儲備與調配管理有待優化。防疫物資儲備與調配問題在疫情發展初期，由于對疫情認識有限，疫情發展非常迅猛，沒有有針對性地未制定嚴格的防疫物資發放標準，防疫物資發放與調配過程缺乏嚴格的審核與管理，存在過度請領，囤積物資，而重點保障部門卻物資匱乏，整體供需失衡，出現物資缺口，增加物資供應風險。在疫情期間會有大量物資的持續到貨與發放，可能存在多部門協助共同承擔物資發放任務，導致人員在接收、發放、盤點等流程操作中權責不清，影響工作效率，加大防疫物資錯發和丟失的風險。

(二)專家使用機制不健全。專家使用程序滯后。由于缺少系統性的程序性規定，單位制定的專家咨詢制度沒有統一的參考標準，缺乏規范性的專家使用途徑，專家使用機制無規可依，導致不同部門、層級單位之間的無法使用或使用不一致，致使專家使用機制的實行力度和有效性大大降低，大大弱化了疫情防控工作的專業化、權威性。同時，對于專家使用機制的重要主角——專家，比如如何遴選專家、專家的權利義務、專家的解聘等以及專家咨詢如何進行幾乎沒有規定，很難使專家使用得以有效地貫徹實施，只不過讓各部門知悉，有專家咨詢這項制度罷了。

專家權利義務不明確，缺失激勵規定。權利義務應該是相對應的，專家參與決策咨詢中，只履行義務而沒享受權利，只靠著專家的那些社會責任感和法律規定的義務，會減弱他們參與的積極性。而且，專家權利沒有得到保障，比如專家參與咨詢時決策相關信息的知情權沒有落實到位，也會導致出現專家不能很好履行職責的狀況。對于專家參與也沒有良好的激勵措施，良好的激勵可以激發專家的參與熱情，如果沒有積極意愿的參與，也只是勉強的例行公事，發揮的作用也會受到限制。

專家責任機制缺失。缺少責任的制約，很多專家只是為了迎合邀請單位，或是為了一些所謂名譽，違背專業素養曲意逢迎，做出不合理的論證意見。

(三)信息化水平低。缺乏統一的疫情防控信息管理系統。以往，面對同一場常規工作中，各部門都建立了自己自成體系的信息收集途徑，但是面對復雜的新冠肺炎疫情防控工作，經常出現各部門統計數字差異較大、重復統計的問題，給應急決策帶來很大的障礙與困難。防控信息決定著防控力量與資源的調配范圍與速度，是避免防控響應不足或防控響應過度的重要依據。多個日常情況下不具備聯系的部門、二級單位與社會組織，臨時搭建溝通渠道與摸索協作方式的時間成本過高。

缺乏統一的信息收集管理使用標準。因大型企事業下屬各類單位較多，在疫情發展初期為根據情形進行準確分類，清晰明確明確各決策環節(比如疑似、密接、確診人員信息、防護物資調配、隔離名單等)所需要的數據種類需求，并制定數據獲取預案，相關部門單位對所需數據不清楚，因而導致問題發生才想到去問，同時對相關數據的采集主體不確定，造成了較長時間的數據缺失與整個管理鏈條的混亂。

信息報告不及時、不準確和不全面。因缺乏統一的疫情防控信息管理系統及信息收集管理使用標準，在一定時期、一定單位出現遲報、漏報和瞞報的問題，給上級單位和主管部門及時掌握情況，部署開展相關處置工作造成不利影響，而各單位、各部門信息報告情況的通報和責任追究制度執行滯后，導致信息滯后，為疫情防控埋下隱患。

(四)基層單位主動性差。基層單位管理人員和各類治理主體的應急管理能力不足。新冠重大疫情防控對于各單位管理者而言是前所未有的挑戰，在危機面前，有的部門面對具有極大不確定性的疫情表現出了明顯的不適應。他們不僅要承受來自社會各方面的壓力，而且也面臨著業務工作重任所需要的綜合素質要求不斷提高的挑戰。這既是各部門管理者的現狀也會是未來要努力改善的問題，可以發現應急人崗匹配度低的問題，其背后則反映員工人事組織、管理等工作制度存在的問題。如，對崗位職責的描述不細致和不規范、應急人員身份不夠準確、應急系統人才流失、工資收入偏低等，都值得關注。

缺乏突發疫情防控的應急演練經驗。在新冠肺炎疫情應對工作中，各基層單位的疫情防控應急工作經驗不足，應對突發公共衛生事件的醫療防護物資供應沒有儲備方案，缺少實戰演練，對整個疫情防控工作的工作認識不足，由于很多預案對職責界定不清，更缺乏實戰演練，也是基層單位主動性差的原因之一。

基層單位疫情防控資源保障不足。疫情發生之初，基層單位作為疫情防控的一線，因為直接面對員工、組織員工、管理員工。由于單位防控能的制約以及較易出現家庭聚集性感染現象，使得基層疫情防控的壓力不斷加大，但針對基層單位的支持力度卻明顯不足，缺乏人力和資源保障。如基層人員肩負著卡點值守、人員調查、返回人員隔離、困難難人員幫扶等任務，工作量大，但基層人手、物質配備明顯不足，醫療防護設備多是基層工作人員自備，防護工具反復使用，工作條件比較艱苦等，導致工作人員被感染的風險不斷加大，影響了部分工作人員的主動性、積極性。

(五)各部門協同配合存在不流暢。應急部門職能有限。由于應急辦的“職守應急、信息匯總、綜合協調”的職責定位決定了應急辦主要發揮協調作用，不具備承擔應急管理中的風險隱患識別、應急準備、監測預警等常態管理工作，具體的應急管理事務還是分散在各職能部門。職能的分散造成被動應急的困境。一方面多部門低水平重復開展信息收集、物資發放等造成資源浪費，另一方面無法有效整合有效資源全方位系統化應對疫情防控整體工作。

二、健全應急管理體系和提升應急管理能力的建議

根據黨的十九屆四中全會關于推進國家治理體系和治理能力現代化的部署要求，按照《中央企業應急管理暫行辦法》等法律法規規定，結合大型企事業單位應急工作實際，通過系統梳理總結本次新冠肺炎疫情防控中相關應急工作的經驗教訓、典型做法、突出特點，我們認為大型企事業單位健全應急管理體系和提升應急管理能力，應當形成“五大支撐、三全覆蓋”應急管理體系(“五大支撐”：一是強化黨的領導，二是層層壓實責任，三是推進信息整合，四是筑牢合規基礎，五完善輿情管理；“三全覆蓋”：組織全覆蓋、內容全覆蓋、路徑全覆蓋)，切實健全大型企事業單位應急管理體系建設，穩步推進大型企事業單位下屬各單位、各部門應急管理能力提升。如附圖1所示：

附圖1

(一)構建環環相扣“五大支撐”格局

1.強化黨的領導，發揮組織作用。總結加強黨對疫情防控的領導和發揮基層黨組織戰斗堡壘作用的應急管理經驗，強化黨對健全應急管理體系和提升應急管理能力的領導。

(1)強化大型企事業單位黨委(黨組)對健全應急管理體系和提升應急管理能力的全面領導機制，著力完善大型企事業單位黨委(黨組)—二級單位黨委—三級單位黨組織—基層黨組織的應急管理垂直領導機制；推進應急部門整合各類資源、統籌各方聯動的橫向協調機制。從大型企事業單位黨委(黨組)層面加大對關鍵環節的研究和重大事項的統籌，完善黨組織領導、應急部門負責、專業部門協同的領導指揮體系。突出專業力量、硬件設施、物資儲備、科技支撐等各方面的保障力度，把推進應急管理體系建設情況納入年度業績考核指標，推進應急各項工作高質高效完成。

(2)研究增強基層單位健全應急管理體系和提升應急管理能力的路徑方法，建立健全基層單位應急部門對同級其他各類部門的協調調度機制，尤其要通過整合職能職責，健全基層單位應急機構設置及職能分配的有效覆蓋機制。

(3)研究提升各級單位負責人應急管理能力的機制，健全應急管理干部發揮職守應急、信息匯總、綜合協調的制度機制。

(4)研究健全黨組織領導下的應急物資儲備體系。按照集中管理、統一調撥、平時服務、災時應急、采儲結合、節約高效的原則，完善大型企事業單位各層級應急物資保障儲備機制，適當保留、健全完善應急物資統一儲備發放鏈條，引導基層常態化儲備適量應急物資，最大限度降低應急物資短缺造成的風險。

2.層層壓實責任，共同履行職能。梳理總結疫情防控落實應急管理職能職責的經驗，明確不同層級、不同類型單位主體的各自責任和協同互動，打造應急管理體系和提升應急管理能力的“責任共同體”。

(1)研究強化“對象全覆蓋、方式多樣化、內容全方位”的應急管理體系。健全應急管理縱向統籌和橫向協同，積極運用“兩代表一委員”以及基層志愿者等力量，完善思想動員、人力動員、資源動員等具體機制，健全增強基層單位和員工領導動員能力的機制。

(2)研究將健全應急管理體系和提升應急管理能力納入落實全面從嚴治黨主體責任機制，把牢政治方向，強化政治紀律，提高各級黨的組織履職盡責本領，為各單位健全應急管理體系和提升應急管理能力提供堅強政治保證。

3.推進信息整合，實現動態共享。梳理總結疫情期間收集積累的大量基礎數據，將現有信息溝通方法和渠道進一步固化為長效機制，系統構建信息大腦。

(1)研究健全應急管理信息數據規范的機制，明確數據類型、構建數據標準、區分數據層級等；依托科技手段，完善數據收集、動態更新，規范管理的機制。

(2)研究健全應急管理信息數據資源的整合機制，系統整合各方相關信息數據平臺，完善數據儲存、數據分析、數據管理、融通共享、綜合應用的機制。

(3)研究健全應急管理信息“大型企事業單位總部—二級單位—三級單位”的分級運用機制，完善培養和儲備大數據專業人才的機制。

(4)加大宣傳引導。倡導衛生健康習慣，促進養成文明健康生活方式。充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范帶頭作用，廣泛動員群眾、組織群眾、凝聚群眾，營造全單位共同參與的良好氛圍。

4.筑牢合規基礎，健全制度機制。梳理總結疫情期間依法依規防控的經驗做法，實現應急管理體系職能科學、權責明細、公開透明、準確有效。

(1)研究健全應急管理機制。嚴格應急管理相關制度規范；完善應急管理機制，形成因時、因勢、因地制宜的管理規則；健全規范落實專家使用的具體機制。

(2)研究提升干部和群眾法治意識的機制，完善黨員干部群眾常態化法治培訓機制，健全法制宣傳教育機制，完善法治文化建設的機制。

5.完善輿情管理，快速精準施治。梳理總結疫情期間的信息發布和輿情處置經驗教訓，強化大型企事業單位的各部門、各層級單位的輿情管理。

(1)研究健全權威平臺和主流媒體主動發聲機制，完善應急管理等信息主動公開機制；健全主流媒體回應社會關切，及時精準發布權威信息的機制。

(2)探索構建全單位7x24全時段，事前、事中、事后全環節，大型企事業單位總部-二級單位-三級單位全覆蓋的輿情管理體系和機制。

(3)研究健全輿情一體化聯動處置工作機制，完善監測預警、信息聯動、會商研判、風險評估和應對處置等具體機制，重點健全突發事件、重大輿情、負面輿情的處置機制。

(4)研究健全輿情應對保障機制，探索建立健全輿情應對的專家智庫研究支撐機制，完善提升各級領導員工管理輿情、處理輿情能力素質的機制，探索網略輿情支持隊伍體系化建設的機制。

(二)實現“三全覆蓋”應急管理目標

1.組織全覆蓋。應急管理組織的全覆蓋不是單一應急部門的覆蓋，而應是在大型企事業單位黨委(黨組)統一領導下，自上而寫下包含各級單位黨組織、行政部門、專業部門、后勤部門、物資儲備部門、科技攻關部門等多主體的全覆蓋，必須使各個主體都充分活躍起來，讓大型企事業單位的每一個單位、部門、個人量都在相關應急機構構建和應急管理機制的主導下發揮各自的優勢和資源優勢，形成合力。各級單位、員工如果沒有充分活動起來，應急工作就沒有切入點，應急部門就會陷于空轉狀態，即使實現了某種程度的“全覆蓋”，也只能是一種形式上的“偽覆蓋”。應急管理組織的全覆蓋既是防范化解各類風險的硬性要求，也是需要融入每個單位、每位員工的的日常需要。應急管理體系和機制的建設是一種共建、共治型的。應急管理資源的全覆蓋不是均等的覆蓋，而是有重點的覆蓋。對各個領域的應急突發事件內，因危害不同，防控目標也不盡相同。同時，相關資源也是相對有限的，應急管理工作應是有所選擇、突出重點地配置資源，而不是平均著力，不能以“一刀切”、均等化的態度解決，而應有所側重，這樣，應急管理工作會更有效率。

2.內容全覆蓋。應急工作的內容是各類突發事件，不同的事件具有不同的物理的或社會的致因及不同的特點，應急管理的前置性工作就是研究各類突發事件的特征，識別出可能引發突發事件的危險源，并對危險源及突發事件進行分類、分級，并將可預測的所有事件進行全預測、全防控、全處理。因此應急管理工作的內容，也應當全部覆蓋各類風險與事件。“五大支撐”體系的最終目的，就是推進應急工作的精細化的管理、精準的預警、精確的處置，切實做到全覆蓋、全方位、全領域、全天候，解決應急工作的跨界性、彌散性、不確定性，與大型企事業單位各項工作業務發展全方位、全過程相伴。當突發事件發生后，各大體系依次配合、發揮作用，每項都必不可少。

3.路徑全覆蓋。“五大支撐”體系各自有各自的著重點，每個點都是對應應急工作的需要，進一步拓展相關工作水平的空間和具體路徑，打通應急預案、風險的評估和排查、盡早發現隱患并處置、加強全方位的應急演練、提高應急事故的處置能力等應急工作的全流程，在應急事件發生后，能夠快速處置，把損失降到最低。通過強化黨的領導進一步研究強化應急機構執行力、領導力、號召力，切實提高應急隊伍能力。通過利用信息化手段做好應急工作，提高應急信息技術保障。充分發揮員工力量和專家智庫的作用，廣泛宣傳提高全員防范能力，切實增強應急應對措施的專業化、實效性。通過完善各部門間的應急相關機制，為各主體落實應急工作提供合規路徑，切實做到應急工作有規可依、有規必依。最后，通過層層抓好責任落實，嚴格落實應急管理責任追究制度。