競合視閾下京津冀綠色協同發展策略研究

李治宇　陳海濤　洪帥

摘要：綠色發展是我國新時期一個具有緊迫性和戰略性的重大命題。京津冀地區是實施綠色發展戰略的前沿陣地，推進該區域綠色協同發展是實現經濟轉型升級和高質量發展的必然要求。近年來，京津冀地區綠色發展取得積極進展，區域合作正從功能性合作向制度性合作轉變，但區域競合關系仍對綠色協同發展有重要影響。文章從京津冀三地競合視角分析綠色協同發展空間差異特征和發展現狀，以環境和經濟動態均衡發展理論為依據，分析區域綠色協同發展影響因素，明確競合態勢下區域綠色發展需求，提出推進區域綠色協同發展的針對性政策建議。

關鍵詞：競合;京津冀;綠色;發展;政策

一、 引言

1. 問題的提出。綠色發展是當今全球面對生態環境挑戰做出的發展方式上的探索。實現綠色可持續增長是當代全球治理的最大價值共識。堅定不移推進生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計。改革開放以來，中國經濟取得了輝煌的成就，但是以往主要依靠資源要素投入的粗放發展方式對生態環境造成了不利影響，綠色發展形勢緊迫。雖然環保部門采取了積極措施開展環境治理，取得了一定成效，但從長期看，我國資源環境約束壓力日益增大，環境治理形勢依然十分嚴峻。區域環境治理一直是經濟研究的重點問題，也是推進綠色發展過程中必須面對和解決的現實問題。京津冀區域是踐行綠色發展戰略的關鍵地區，面臨較大的環境治理壓力，環境問題的根源在于產業結構問題，實現產業結構升級是綠色協同發展的關鍵。在推動轉型發展過程中，區域間競合關系對綠色協同發展有重要影響。分析在競合背景下提升京津冀綠色協同發展效率的有效措施，有利于形成區域綠色協同發展長效機制，將綠水青山變成金山銀山。

2. 文獻綜述。國內外學者對區域綠色發展已經開展了較多的研究。主要包括三個方面，一是關于區域綠色增長研究。Reilly（2012）認為綠色GDP是一個良好的衡量指標，然而自然資源折耗價值與環境價值不易衡量，限制了其應用性。由于指標系統具有審視現狀、預警未來及政策回饋等功能，因此，經濟合作與發展組織OECD（2011）提出一套“綠色增長檢測指標系統”，用來衡量綠色增長績效。依據OECD定義，綠色增長是指促進經濟增長與發展的同時，能夠兼顧自然資源的質與量，要實現綠色增長，經濟體系必須促進投資與創新，具備持續增長能力。二是關于區域競合關系研究?！暗胤秸偁帯敝傅氖窃趨^域內部運用行政手段吸引資本、人才和其他要素以提升本區域經濟增長水平的行為。在地方政府競爭存在的情況下，環境因素常常成為重要的博弈手段，主要體現在跨行政區之間的資本競爭以及污染治理等方面。在以往主要以經濟增長為主導的發展模式下，“逐底競爭”確實存在于地方政府的環境規制競爭中。京津冀地區的綠色協同發展存在部分地區被動下降的趨勢，而不是出于地方政府的主動行為。三是關于區域綠色發展政策研究和實踐。“協同共生”理論強調區域內各共生單元的相互協調，協同發展和共同進化，著眼協同發展視角有助于理順京津冀三地多元治理主體的關系，改善京津冀環境質量，解決人民對美好環境需要和環境治理不平衡不充分之間的矛盾，推進京津冀區域綠色可持續發展。京津冀的產業協同政策源于政府推動和市場需求兩種力量，其政策的適用性和貢獻度取決于兩者的契合度，與新區域主義的治理觀一致。2012年，世界銀行發布《包容性綠色增長報告》，提出了關于綠色增長的理論框架，以指導各國綠色發展的政策和實踐。報告中的模型是在內生經濟增長模型基礎上逐步添加綠色增長的關鍵要素而構成，將環境作為一種資本納入生產函數。推進京津冀協同發展過程中，一方面由于區域分治，影響產業協同政策的制定和執行效果;另一方面缺少政策實施效果評價和監測機制，產業協同政策的執行效果較難評價。區域產業政策會對區域發展方向產生關鍵影響，特別是對于“以城市間產業緊密聯系為顯著特征的”城市群區域而言，能否制定合理有效的區域管治與產業協同政策，是提升區域綠色競爭力與可持續發展水平的重要保障。

綜上所述，國內外學者對于跨區域發展有較多研究，但對于競合因素與區域綠色發展關系研究較少，結合新時代發展形勢，在競合視閾下分析京津冀區域從分工競合到綠色協同發展形勢與需求，探索提升綠色協同發展效率的有效措施，對于推進京津冀區域高質量發展具有重要現實意義。

二、 京津冀綠色發展現狀與空間差異分析

1. 綠色發展現狀。從經濟發展水平看，近年來北京市人均GDP增長率處于區域內較高水平，2018年北京市人均GDP14.02萬元，天津市為12.07萬元，河北省人均GDP為4.78萬元，三地經濟發展水平存在較大差異，河北省經濟發展水平與京、津兩市差距較大。從單位GDP能耗看，近年來天津市和河北省降幅較為明顯，天然氣、水電、核電、風電等清潔能源消費量占能源消費總量的比重不斷提高。京津冀三地持續加大綠色財政投資，開展生態環境建設，區域綠色發展水平不斷提升。

自2015年京津冀協同發展規劃實施以來，通過大力推進治理大氣污染，開展京津冀區域水域全流域治理，區域綠色發展取得積極進展。根據國家生態環境狀況公報顯示，2018年京津冀及周邊地區城市優良天數平均為 50.5%，比2017年上升1.2個百分點。2018年，京津冀地區PM2.5平均濃度比2013年下降約40%。雖然區域空氣質量有所改善，但是霧霾治理日趨復雜，空氣質量大幅改善難度增大。同時，京津冀區域水資源匱乏，水質污染嚴重，資源性缺水和水質性缺水同時存在。京津冀地區平均水資源總量僅相當于全國人均水資源量的5%～13%，水資源缺乏已經成為制約地區發展的瓶頸。京津冀地區河流地表水系與全國其他地區相比水質相對較差，劣質類水占比高于全國平均水平，水質污染較為嚴重，特別是天津、河北省部分河流水質存在不達標問題，農村地區飲用水質量低于城市水平。京津冀地區地下水污染源點多面廣，區域內分布的地下水污染源，面臨的地下水污染風險和防控壓力較大。京津冀區域土壤污染總體形勢也不容樂觀，在農村地區單位耕地面積化肥及農藥使用量較高，大量化肥和農藥通過土壤滲透等方式造成地下水污染，部分地區長期利用污水灌溉，對農田及地下水環境構成危害，農業區地下水氨氮、硝酸鹽氮、亞硝酸鹽氮超標和有機污染日益嚴重。農村地區生活垃圾集中處理率偏低，生活垃圾對農村生活環境和生態環境造成了一定程度的污染，與綠色鄉村發展目標仍存在差距。

2. 空間差異分析。從綠色發展水平和發展階段看，京津冀三地綠色發展水平還存在較大差異。根據2016年生態文明統計公報數據顯示，北京市綠色發展指數為83.71，明顯高于天津市76.54和河北省78.69的綠色發展水平。北京市在環境治理、綠色增長、綠色生活等方面具有較大優勢，在資源利用、環境質量、生態保護等方面與天津和河北省水平大致相當。天津市資源利用指數處于區域內較高水平，綠色增長指數和綠色生活指數略低于北京市發展水平，但高于河北省發展水平。河北省生態環保建設方面具有一定優勢，在綠色增長、環境治理以及綠色生活等方面發展水平較低。同時，河北省產業結構主要以鋼鐵、煤炭、化工、醫藥等產業為主，企業污染排放等問題仍然比較嚴重，綠色轉型升級任務艱巨。

從第三產業比重看，當前北京市第三產業比重超過80%，服務業已成為促進經濟增長的主導力量，天津和河北省第三產業比重偏低，其中河北省第三產業比重低于50%，成為影響綠色發展水平的重要因素。按照西蒙·庫茲涅茨以產業結構劃分工業化發展階段理論，北京市處于后工業化發展階段，天津市處于工業化中期向后期過度階段，而河北省仍處于工業化中期階段。長期以來，由于京津冀在資源稟賦、要素投入和經濟發展水平存在差異，三地環境污染的區域性、疊加性、外部性與行政分割化的治理之間存在矛盾。該區域在資源要素配置上的不平衡性，必然會引起資源要素在區域之間的空間聯系，由此對區域綠色協同發展會產生較大程度的影響。

三、 競合關系對京津冀綠色協同發展影響分析

1. 綠色資源利用效率差異。京津冀地區政府間在綠色發展方面既存在合作關系也存在競爭關系。各地在推進經濟發展同時，勢必對綠色發展資源產生較大需求。傳統基于行政主導的協作模式，在實際運行過程中存在“理性經濟人”思想，制約了京津冀環境治理目標的實現。從資源利用角度看，京津冀三地存在較大差異，北京市在技術、人才、創新資源等方面具有較大優勢，但土地空間資源承載壓力較大，特別是水資源嚴重匱乏，交通擁堵等問題造成較大的環境壓力。天津市高端裝備制造業發達，具有臨海區位優勢，但也存在高污染企業治理問題以及空間環境承載壓力問題。河北省綠色發展空間較大，是京津冀生態建設的支撐區，但是綠色產業發展相對薄弱，高污染企業占比重較大，亟需實現綠色發展方式轉型升級。

2. 區域產業鏈布局。產業布局和產業結構對綠色協同發展有重要影響，京津冀三地產業布局不合理，尚未形成分工合理，上下游企業緊密聯系的產業體系，影響到區域綠色協同發展質量。北京市優勢產業是高新技術產業、技術研發服務、互聯網相關技術密集型產業;天津市優勢產業是高端裝備制造業、國際貿易等相關產業;河北省優勢產業是鋼鐵、醫藥等傳統產業。從溢出效應看，京、津兩市對河北省產業發展溢出效應不顯著，兩地在河北投資設立新企業較少。由于產業缺乏緊密聯系，北京市高技術專利向天津和河北轉移的比例較低，三地科技成果轉化落地的項目較少。由于人才、技術等高端資源要素相對不足，特別是河北省技術創新資源欠缺，高端資源的引入受京、津兩市“吸虹效應”影響較大，產業創新和產業鏈重構受到一定程度制約。

3. 區域綠色投資差異。在綠色發展過程中京津冀三地在跨區域治理霧霾、水域等方面取得積極進展，但在綠色投資、環保治理等方面主要以當地財政投入主，部分綠色投資基金強調了屬地投資比例原則，這些政策也影響了綠色協同政策效果。北京市綠色投資水平相對較高，河北省由于地理區位和發展階段等因素，綠色投資水平較低。同時，綠色投資城鄉差異較大，農村地區綠色投資相對欠缺，農村地區環境治理仍任重道遠。從綠色投資需求看，污染企業環境治理、大氣環境治理、污水治理以及土壤環境改善需要的資金仍很欠缺，在推進產業綠色轉型過程中，仍需要大量的資金用于技術研發和產業升級。從綠色投資差異看，河北省綠色投資需求較大，投資效率仍有待提升，而且農村地區環境治理薄弱，需要整合資源和政策，著重加以改善。

4. 區域綠色發展效率。目前推進綠色發展的政策主要以投資政策為主，配套措施不完善，使環境協同治理增加了難度，影響了政策實施效果。對大氣、河流區域治理涉及的外部性問題，難以通過市場機制解決，特別是跨區域環境治理，亟需完善相關政策措施。同時，由于綠色資金支持政策一般分年度重點支持某一個領域，但由于大部分環境問題需要長期持續的資金支持，短期內資金使用效果不明顯，需要形成長期治理的有效機制。推動綠色發展的力量仍以行政手段為主導力量，需要圍繞產業升級，形成有利于綠色協同發展的市場化推進機制。

四、 研究結論和政策建議

1. 研究結論。總體上京津綠色協同發展取得了一定進展，但區域綠色發展水平還存在較大差異，京津冀三地綠色協同發展效率仍有待提高。京津冀三地綠色發展階段也不盡相同，競合關系在綠色投資、推進綠色鄉村建設、產業鏈構建等方面對區域綠色發展有較大影響。同時，在推進區域綠色發展轉型過程中，行政手段仍起到較大的作用，有利于綠色發展的市場化發展機制還不完善。產業結構是制約京津冀區域綠色協同發展的重要因素，三地產業聯系不緊密，要素流通不通暢等問題，影響到京津冀協同共生系統功能的發揮，推進該區域產業協同發展和轉型升級，需要從構建多元治理機制、加強“要素流”共享制度建設等方面，提高京津冀綠色協同發展整體效能。

2. 京津冀綠色協同發展政策建議。

（1）優化綠色產業發展布局。綠色發展核心問題是如何協調好經濟發展與環境保護的關系，環境問題的根源在于經濟發展模式問題。推動區域產業政策整合，構建產業聯系緊密的京津冀城市群。北京和天津圍繞符合高質量發展要求的產業核心領域，著力開展技術創新和研發，向周邊城市疏解相關制造和加工業，重構區域產業鏈，促進區域內產城融合發展，變“虹吸”效應為“外溢”效應。在治理污染的同時，大力發展綠色產業，增加綠色產業對傳統產業的替代性。同時，京津冀地區應加快深化行政體制改革，進一步打破行政壁壘，促進資源要素自由流通，加強互聯互通，推動區域內產業合理布局，實現經濟和環境均衡發展。

（2）推進綠色鄉村建設。持續加大對農村地區環境污染治理，推動綠色發展資源更多流入農村地區，通過引入技術、人才等方式，實現產融結合，實現城鄉互動，提高農村地區綠色全要素生產效率。重點投資于農村公共產品和準公共產品供給，以及農村廢棄物資源化利用。同時，持續精準開展農村地區環境治理，提高生活垃圾分類集中處理率。加強農村地區河流污染防治，提高飲用水安全水平。推進農業和其他產業的融合發展，將農村地區的文化、旅游、生態等資源轉變成綠色收益。

（3）引導社會資本參與綠色發展。解決綠色發展問題僅僅依靠國家有限的財政支撐是遠遠不夠的，因此需要引導社會資本加大對綠色發展的資金投入。通過建立京津冀三地綠色投資平臺，整合綠色發展資源，引導社會資本更多參與綠色投資項目。引導財政資金優先投向能夠有效降低環境污染風險的關鍵領域。通過推進綠色融資機制創新，將環境因素納入投資決策過程，利用稅收、補貼、信息披露、綠色指標評級等措施解決外部性問題，減少投資風險，提升綠色投資效率。

（4）形成綠色發展政策組合管理機制。實現京津冀區域綠色協同發展，必須發揮市場和政府作用，引導資源要素合理配置。形成有利于綠色發展的資金、技術、產業相關配套扶持政策體系，使綠色創新資源更多地投入到綠色產業。發揮財政資金的引導和激勵作用，同時，發揮監管和市場的積極作用，統籌利用行政、財稅、金融等多種政策手段，加強推廣綠色發展理念、培育綠色投資意識，形成長效綠色發展機制，促進區域綠色協同發展水平不斷提升。

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作者簡介：李治宇（1977-），男，滿族，河北省淶水縣人，河北經貿大學經濟研究所助理研究員，博士，研究方向：綠色投資、產業經濟;陳海濤（1974-），男，漢族，河北省香河縣人，中央財經大學經濟學院國民經濟學專業博士生，研究方向：經濟制度與經濟發展;洪帥（1981—）男，漢族，黑龍江省佳木斯市人，河北經貿大學京津冀一體化發展協同創新中心助理研究員，博士，碩士生導師，研究方向：管理創新與可持續發展。

收稿日期：2019-11-11。