創新農村基礎設施建設融資模式思考

摘要：農村基礎設施建設既是實現鄉村振興的重要內容，也是拉動經濟增長的重要領域。為貫徹習近平總書記關于“補齊農村基礎設施這個短板”的重要指示，本報告聚焦融資問題，在深入中部某省4市、2縣調研的基礎上，結合當前金融創新的趨勢，總結梳理了當前農村基礎設施建設在融資渠道、方式、風險等方面問題，分析提出財政事權和支出責任劃分不科學、風險收益不匹配、集體經濟發展緩慢、使用者付費機制不健全、農村資產利用不充分等原因，提出了通過推廣運用PPP模式、基礎設施投資基金、資產證券化、政府專項債券、利用融資平臺以及盤活農村資源資產等方式進行融資創新，以及在稅收政策、政府間分擔機制及運維機制等三個方面進行配套。

關鍵詞：農村;基礎設施;融資;創新

一、 引言

農村基礎設施是為農村事業發展及農民生活改善提供公共產品和公共服務的各種設施，是農村經濟社會發展的重要支撐。習近平總書記在2019年參加十三屆全國人大二次會議時明確提出，要補齊農村基礎設施這個短板。近年來，特別是黨的十八大以來，我國農村基礎設施建設取得了巨大的成就，為國民經濟的發展和農村生活水平的提高作出了突出貢獻，但隨著農業生產方式的轉變和農民生活條件的改善，農村基礎設施短板愈加明顯，特別是建設資金投入不足的問題更加突出，建立適應新時代高質量發展的農村基礎設施建設融資模式刻不容緩。

二、 我國農村基礎設施建設融資現狀

1. 財政資金為主，投入渠道單一。目前，農村基礎設施建設基本上完全依靠政府財政資金，社會資本等其他資金來源極少。調研發現，該省2013年～2018年，全省農村基礎設施建設投入中，財政資金占比約在85%左右，社會資本投入占比不足9%，其他資金來源占比不足6%。在該省M縣的調研中，幾乎均為財政投資，實地調研的5個村莊中，僅有一個村莊的道路建設由村集體出資23萬元，其他各村的道路、飲水、污水處理等基礎設施建設幾乎全部為財政投資，導致該縣基礎設施建設和維護水平明顯低較差。在當前財政收入增速下滑、落實減稅降費政策、市縣財力普遍薄弱的大背景下，農村基礎設施建設投入的可持續性面臨嚴峻挑戰。

2. 區域差距巨大，不均衡問題突出。突出表現在：一是城鄉差距大。城市基礎設施投資遠大于農村基礎設施投資，國家絕大部分資源流向城市基礎設施建設。據不完全統計，全省農村基礎設施投資占全省的比重2013年～2018年僅在6%左右，與當期農村人口占全省48%～56%左右，農村建成區面積遠大于城市建成區的實際情況極不相稱;二是區域差距大。受經濟發展水平、財力狀況影響，各地在農村基礎設施投入水平和投入方式上差距明顯。實地調研中甲縣1 051平方米，農村人口40萬人，2018年僅財政就投入4.5億元進行農村基礎設施建設，還有鄉鎮政府投入及其他資金投入也較多;而乙縣農村人口58.07萬人、面積1 222平方公里，但2018年僅投入了2億元左右用于農村基礎設施建設;三是村際差距大。受地理位置、政策導向和經濟發展水平等因素影響，在相近的條件下，行政村與自然村之間、行政村與相鄰行政村之間、貧困村與非貧困村之間，基礎設施投資差距明顯。如甲縣的A村作為貧困村，近年來，先后獲得了近800萬元資金投資興建了路燈、村室及附屬設施、綠化、污水處理、硬化道路、安全飲水等設施，基礎設施整體水平大幅提升，C村、D村等貧困村也獲得了數百萬的投資，但非貧困村B村多年來基礎設施建設未得到任何財政資金或其他資金投入，基礎設施水平明顯遠低于貧困村，人居環境也較差。

3. 投入方式落實，債務風險增加。調研中發現，在部分地方，農村公共基礎設施采用的是后補助方式，但建設期間需要投資人墊資，在集體財力薄弱的情況下，村集體采用向銀行貸款、民間集資或向企業借款的方式籌集建設資金，待獲取財政補助資金以后再還款，據了解，目前財政資金尚不能實現全覆蓋，有些項目并不能得到財政獎補，或者財政獎補不足以彌補建設資金投入。就形成了村級的債務，在目前村級組織財力薄弱的情況下，及時還清銀行貸款或其他渠道借款，存在引發村級債務風險的問題。

三、 農村基礎設施建設融資難存在問題的原因分析

1. 事權和支出責任劃分滯后，體制性制約明顯。目前，對交通、污水處理、飲水等領域的事權和支出責任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規范等問題，各級政府職能定位不科學，一些可以通過市場提供的公共設施建設，如飲水、電力、物流等，不少地方卻由政府負責，擠占了財政資金，同樣，該由政府承擔的公共設施建設，如農村道路等，財政又承擔不夠;政府間事權劃分不清楚，該由省級政府承擔的建設任務交由市縣政府承擔，該由市縣政府承擔的任務卻由省級政府承擔，造成市縣沒有擔負起相應的支出責任，如對道路建設，既有省級責任，又有市縣鄉的責任，甚至村集體也有責任;同時，各級政府間提供公共基礎設施建設的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多等問題突出，不利于充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，也不利于政府有效提供基本公共服務。

2. 風險收益不對等，影響金融資本投入。農村基礎設施的建設既有公共城市基礎設施建設的投資大、期限長、收益低（或無收益）等共性特征，又有融資主體實力小、政府財力弱帶來的風險大等特點，再加上國家政策對收益性的限制（如對銀行貸款設定利率限制）等，導致風險收益不對等，對金融資本的吸引力不強，金融資本的積極性不高。調研中，金融機構普遍反映，農村基礎設施建設回款慢、政府違約率高、主體信用差，收益率低于城市，除非政策強制性要求，否則對農村基礎設施一般不考慮投入。

3. 付費機制不健全，制約可持續發展。“受益者付費”機制缺失，不同于城市的供水、垃圾處理等公共設施具有成熟的定價、聽證、調價等全流程機制，農村生產生活垃圾和污水處理等定價還沒有法律法規支持，不少地方的探索缺乏法規支持，效果較差，政府、村集體、村民和社會共擔成本的長效機制尚未建立，導致基礎設施建設管護資金缺乏穩定來源。在調研中發現，大部分縣鄉沒有建立使用者付費機制。

4. 集體經濟實力較弱，難以支持基礎設施建設。現階段城鄉差距大，最直觀的是基礎設施和公共服務差距大。制約農村公共服務和公益事業的最大問題就是村集體無錢辦事、有心無力。解決這些問題，僅靠轉移支付資金是遠遠不夠的，解決公共財政投入不足問題最現實最有效的途徑就是發展壯大村級集體經濟，增強基層組織自身造血功能，激活農村發展內生動力，讓集體經濟成為民心所向，民利之基。調研中發現，村級集體經濟強的村莊，基礎設施就相對較完善，反之，就較差。該省某縣除貧困村外幾乎沒有集體經濟，大部分是沒有任何收入的空殼村，基礎設施建設和維護嚴重依賴上級財政投入，就存在較多困難。

5. 集體資產盤活不夠，未能提供資金支持。農村集體資產是發展農村經濟和實現農民共同富裕的重要物質基礎。盤活農村集體資產，可為農村基礎設施建設和維護提供資金支持。但在調研中發現，受到國家宅基地、農村集體經營性建設用地入市的法律法規制約，大部分縣尚未開展宅基地改革，村級集體資產主要是林地、坑塘、村委會等非經營性資產，大部分是不能變成資本、資金的資產，僅能依靠租賃耕地獲取部分利益，導致各縣均不能有效的盤活農村土地，土地資源的利用效益低下，不能為農村基礎設施建設提供有效幫助。

四、 創新農村基礎設施建設融資模式的建議

世界各國都面臨基礎設施建設融資難問題，都在不斷發揮金融創新的力量，創新融資工具和豐富融資渠道，結合中國的實際和調研情況，建議通過以下渠道創新農村基礎設施建設融資模式。

1. 規范推廣應用PPP模式。發揮政府和社會資本雙方積極性，大力推廣應用政府和社會資本合作（PPP）模式。一是加強項目儲備。按照項目庫建設的標準和條件，會同主管部門篩選一批污水處理、垃圾發電等領域的PPP項目，并建立打包捆綁的機制，由上級政府統籌協調將財力薄弱縣市項目一并納入統籌，促進各區域協調發展;二是發揮PPP發展基金作用。發揮財政資金的引導作用，在地方政府承擔有限損失的前提下，與社會資本合作設立PPP發展基金，并通過引入結構化設計加大對社會資本的吸引力，向農村基礎設施建設領域傾斜，重點投資于PPP項目或PPP項目公司，支持PPP項目融資;三是加強項目推介。嚴格按照政府和社會資本合作（PPP）模式推廣應用的有關要求，由省級政府搭臺建立對接平臺，積極向國內外推介一批具有一定質量的建設項目，與民營資本、金融機構等對接，在垃圾發電、污水處理等領域，吸引更多社會資本投資;四是嚴控PPP項目風險。在促進PPP項目規范發展的同時，嚴查將不適合項目包裝成PPP項目上馬、政府方或政府方出資代表向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的、簽訂陰陽合同或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等問題，避免可能存在的政府隱性債務問題。

2. 設立政府投資基金。借鑒歐盟長期投資基金（ELTIFs）在解決長期投資瓶頸、刺激就業與經濟增長的經驗做法，開展我國農村基礎設施領域建設。一是鼓勵設立農村基礎設施建設領域的長期投資基金。鼓勵由中央政府或省級政府牽頭，引導證券公司、基金管理機構與各地各級政府合作，盤活存量資源，設立主要投資于農村基礎設施建設領域的長期性投資基金，以共同發起設立母基金，同時鼓勵基金與我國的絲路基金等基礎設施建設領域基金和世行、亞投行等國際金融機構合作，以特定地區、特定領域項目為切入點設立子基金，實現資金效能最大化;二是設定合理的投資運作模式。綜合考慮社會資本的收益性、安全性和流動性，參照歐盟做法并借鑒我國實際，在長期投資基金運作中做到以下幾點：在投資于農村基礎設施的比例上要有所降低，基于城鄉基礎設施一體化建設、基金收益性等方面，以增強對社會資本的吸引力;在資金募集方式上，既可以采取公募方式，在資本市場上公開發行，也可以采取私募方式引入大型金融資本;在基金贖回或退出時，要區別于一般的產業或其他基金，明確限制條款，避免資本上短期行為影響基金的長期穩定性;三是制定合理的基金績效評價。要結合長期投資基金長期性、政策性、投資公共性等特點，制定實施合理的監管或績效評價指標，弱化對投資收益的考核，重點是考察基金的投資領域、引導撬動性、資金安全性，特別是杠桿率的要求等方面，體現長期投資基金的長期性。

3. 加快推進資產證券化。根據農村公共基礎設施的特點，將缺乏流動性、但具有可預期收入的資產，通過在資本市場上發行證券的方式予以出售，以獲取融資，以最大化提高資產的流動性。對非經營性基礎設施，如農村公路、水利設施等，參考影子收費模式，由政府通過公共設施的使用情況給予財政補助，再由SPV公司以財政補助資金為來源，在資本市場上融資再投入到相關基礎設施的建設和管護中。對經營性基礎設施等，如電力、物流、供水、燃氣等具有收費機制的設施，以經營方、所有方或設立專門的SPV公司為主體，以穩定的現金流為依托，對現金流合理預測和測算，統計現金流歷史記錄和分布，對項目資產償還能力進行合理預計，增信后由評級機構開展信用評級， 隨后承銷商再面向投資人發行，融到資金繼續用于農村基礎設施的建設和管護。同時，加強推進信貸資產證券化，鼓勵證券公司、基金公司選擇重要建設項目的專項貸款、戰略性新興產業貸款等多元化信貸資產作為基礎資產發行信貸資產證券化產品。

4. 積極借助債券融資。繼續發揮債券融資的期限長、成本低的優勢，加大金融產品創新，利用多種債券品種進行融資，支持農村基礎設施建設。一是大力發行一般債券。在嚴控風險的前提下，積極爭取債券額度，繼續發行地方政府一般債券，探索在銀行柜臺、證券交易所及海外等渠道發行，并積極發行期限在10年以上的長期債券，為非經營性基礎設施項目建設籌集資金;二是發行項目收益債券。探索發行項目收益債，以政府專項債券或企業為發行主體，重點用于經營性基礎設施項目的融資，如農村飲水、農村電網、燃氣等能夠產生現金流的設施。鑒于農村基礎設施項目一般規模較小、投入需求不高的特點，可考慮將一定區域內項目進行打包的形式，集中發行債券，提高發行成功率，降低發行成本;三是探索發行社會效益債券。借鑒英國、美國在社會效益債券的做法，在農村道路維護等具有可比較、可量化考核的領域，鼓勵市場主體積極承接相關設施的建設和維護，引導其探索發行社會效益債券進行融資，以到期后考核結果是否達標，結合一定的利潤率，由政府進行財政補助。

5. 借助投融資平臺公司進行融資。加快縣級投融資平臺市場化轉型，發揮地方融資平臺在配置資源的重要作用，引導各類資金投向農村基礎設施領域和項目等。一是加快平臺公司資產重組。鼓勵省市級平臺工作對縣級平臺公司進行注資，并通過財政增資、特許經營、委托代理、資產劃撥等形式，充實母公司資本金，壯大縣級平臺公司;二是完善平臺公司法人治理結構。按照建立現代化企業制度的要求，深入推進國有資本授權經營體制改革，加快設立國有資本組建投資運營公司，以管資本為主開展國有資本管理，按照“政府引導、社會參與、市場運作”的機制，將現有平臺轉型為符合現代企業制度要求的發展平臺;三是提升縣級平臺公司信用評級。按照市場化方式，以注入有效資產、降低負債率、做實做大現金流為手段，改善縣級平臺公司財務質量，全面提升平臺公司信用評級，增強其融資能力;四是提升縣級平臺公司市場化融資能力。鼓勵縣級平臺公司加強資本運作，通過發行債券、統貸統還等方式，按照市場化規則進行融資，并建立有效的償債機制，加強債務監控，有效防范投融資風險。

6. 盤活資產資源發展集體經濟。農村集體資產是發展農村經濟和實現農民共同富裕的重要物質基礎。通過盤活農村集體資產，發展壯大村級集體經濟，可為農村基礎設施建設和維護提供資金支持。重點是盤活農村宅基地，要鼓勵市縣改革完善農村宅基地權益保障和取得方式，探索宅基地有償使用制度、自愿有償退出機制，完善宅基地管理制度，全域推進宅基地制度改革。盤活農村特色資源，對景區、旅游區等附近的農村地區，將村集體擁有的房產等資源，由集體經濟合作社統一承租、規劃、招租，以建設民宿、農家樂、文創小院等形式，發展鄉村旅游等特色經濟，為農村基礎設施建設提供穩定資金來源。

五、 完善配套措施

1. 注重運用稅收政策。稅式支出是財政支持農村基礎設施建設的一種重要手段，也是發達國家值得我們學習借鑒的財政支出方式。應根據基礎設施的種類和產品屬性制定不同的政策，靈活運用稅收減免、加速折舊、稅前扣除和先征后退等多種方式，探索對財產稅、所得稅等不同稅種、多個環節的稅收政策，支持農村基礎設施建設。

2. 建立政府間投入分擔機制。農村基礎設施建設，涉及到各級政府財政事權和支出責任，需要中央和地方各級政府通力合作，特別是縣級政府在編制規劃、資金統籌、項目安排等方面具有突出優勢，要借鑒國外政府間有關農村基礎設施建設投入的做法，發揮縣級主體責任，建立各級財政共同支持農村基礎設施建設的長效機制，明晰各級政府財政的事權和責任，構建新型、合理的政府間分擔機制，充分調動各級政府的積極性。

3. 建立運維長效機制。長期以來，各地農村基礎設施建設重建輕管現象普遍存在，其中投入不足、缺乏經費保障是其重要原因。可借鑒美國、日本等國家使用者付費方式，建立合理的定價機制，由農民根據使用情況繳納一定的費用，并由農民承擔一定的維護責任，政府對農民進行一定的補助，共同籌集運行維護費用，既可以為農村基礎設施運行與維護籌集了一定的資金來源，也強化了農民作為使用者的責任意識。

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作者簡介：王紅衛（1983-），男，漢族，河南省民權縣人，中國人民大學財政金融學院金融學博士生，中級經濟師，研究方向：資本市場投資。

收稿日期：2019-11-14。