改革開放以來的流動人口研究回溯

摘要：文章基于學者們對流動人口管理與治理研究的基礎，厘清并梳理其中的研究脈絡，對改革開放以來流動人口的政策、管理模式、社區治理變遷作了一個簡要的研究回溯，分析在管理與治理中存在的問題與對策，發現社會權利逐漸成為考察流動人口管理的重要視角。以上，為轉型期治理現代化研究的推進提供一定的線索和理論基礎。

關鍵詞：流動人口;社區治理;管理模式

自20世紀80年代以來，中國出現了農村人口的社會流動潮，其在深度和廣度上前所未有，其方向表現為從農村流向城市，其流動規模則呈現出逐年增加的趨勢。隨著市場化、城市化程度的不斷加深，人口流動已經越來越常態化、普遍化和理性化。

1982年，中國流動人口規模為660萬人，這一數據于2015年達到24 700萬人的峰值。其中，2017年農民工總量達到28 652萬人。學界對流動人口的研究中，早期有鄭桂珍（1985）調查當時上海市區流動人口總量、構成和活動概況，認為需要因勢利導，對流動人口加強管理;考慮流動人口的需要，加強城市建設。羅茂初（1986）根據北京市政府1985年對北京市政府流動人口組織的大規模調查情況，將城市地位的改變和農村勞動力就業機會多樣化歸結為促進流動的因素，人口的流動有利于城市發展，各個管理部門需要調節其管理手段，以應對流動人口的發展形勢。此后，流動人口問題越來越受到學界重視，從流動人口管理到治理的研究的議題不斷豐富和擴展。

一、 流動人口政策變遷

中國的人口大流動始于改革開放，但是在改革開放初期（1978-1983年），戶籍控制在一定程度上卻是異常嚴格的。國發[1981]181號文，對農村人口進入城市務工持嚴格控制的管理態度，認為非農人口的增加使城市的負擔能力非常不適應，要求采取一系列有效措施，對農村招工和企事業單位的農村勞力加以控制，并對戶口和糧食加以管理。

1984年～1988年，流動人口政策調整呈現出逐漸放開的趨勢。1984年10月，《國務院關于關于農民進入集鎮落戶問題的通知》中，對農民進入集鎮務工、經商、開辦服務業持積極態度，認為對促進集鎮發展、繁榮城鄉經濟有重要作用，并規定滿足一定條件的即可落常住戶口。1985年7月，公安部發布《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，進一步完善了城市暫住人口的管理制度，要求十六周歲以上的人贊助時間超過三個月須申領《暫住證》;暫住時間較長的人，需申領《寄住證》。在這一階段，農民選擇從農村流向城市， 既可以“離土但不離鄉”，又可以“離土且離鄉”， 甚至在一定條件下能夠成為城鎮戶口。與此同時，暫住證制度又給流動人口設置了一定的門檻（尹德挺，2008）。

較為寬松的政策環境，加快了城鎮化進程和人口的盲目流動，導致城市公共和交通資源短缺。一系列應對農民盲目外流問題的政策應運而生，1989年1月，《關于嚴格控制民工外出的緊急通知》發布，要求加強對外出農民工的管控。1994年11月《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》發布，對農村勞動力跨地區流動就業進行了一定程度的限制。1997年5月，《國務院關于小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》規定辦理城鎮常住戶口的人員，應有城鎮住所和固定工作，并滿足居住的時間限制。此次，選擇部分小城鎮進行為期兩年的戶籍管理制度改革試點，為我國進一步開展流動人口政策的改革奠定了基礎。

進入21世紀，流動人口政策伴隨著平等和社會融合理念發生了一系列重要的變化。這一階段管理政策議題考慮的更多是社會融合的問題，尊重并保護流動人口的平等權利，通過推進更好的公共服務供給來滿足流動人口的生活需要。2006年1月，《關于解決農民工問題的若干意見》中提出“公平對待、一視同仁”的基本原則。國發〔2012〕29號文件為保障了流動人口享受均等化的基本公共服務提供了較為有力的政策支撐。國發〔2014〕25號文中，進一步放寬并落實戶口遷移政策制度規定，落戶限制從特大城市、大城市、中等城市、小城鎮逐級放寬。

總之，我國流動人口管理政策不僅是外部經濟社會發展大環境變化過程中的必然選擇，也是政府的執政理念由“管理型”向“服務型”轉變、政策內容與行政資源狀況、政治經濟體制相適應的必然結果（尹德挺，2009）。而導致我國流動人口問題存在的根本原因是在于戶籍為基礎的公共政策體系，這就導致流動人口在城市生存的空間受到擠壓，被排斥于制度保障之外，因此解決流動人口問題的關鍵在于減少甚至消除戶口制度對流動人口的嚴重限制。（關信平，2014）。

二、 流動人口管理模式的變遷

流動人口的管理模式是伴隨著國家與社會關系的重構而相應調整的。中國流動人口管理模式總體上大致經歷了，從自由寬松型到嚴格限制型，到防范控制型，再到多元目標整合型四個過程（徐偉明，2009）。

地方管理模式在總體上保持國家趨勢之外，還體現出了自己地域性的模式特色。傅崇輝（2008）將深圳市的流動人口管理模式發展劃分為三個階段：（1）以治安防范為政策目標的防范性管理模式（1984年～1999年），以公安部門牽頭，其他有關部門進行協助，以控制型和防范型措施為主要管理方式;（2）具有多元政策目標綜合管理模式（2000年～2005年），管理以流入政府為主體，由相關政府部門組成。管理的實施內涵從公共安全擴展到醫療、教育、生育、工作等多個不同領域;（3）具有廣泛社會整合力的福利型管理模式（2006年至今），進一步強調流動人口應逐步享受從前戶籍人口才能享有的一系列政府管理和公共服務，并努力“削弱戶籍人口意識，增強居民的意識”。

郭秀云（2009）從五個方面總結上海流動人口管理模式的變遷：（1）伴隨流動人口規模的擴大，管理模式從較為被動的靜態管理轉向積極的綜合管理;（2）對涉及流動人口權益的內容積極推進立法，法規建設不斷增強，外來人口管理模式的規范化程度不斷提高;（3）加強組織建設，推進工作專項化，設立流動人口的專職管理機構;（4）將流動人口逐步納入上海市城市發展的綜合規劃中;（5）為流動人口提供獲得上海市民權益的通道，并在制度框架之外盡力保障流動人口的公平權益與福利。

通過對各地實踐經驗的梳理和對比，可以發現流動人口管理模式的地域特征，流動人口集中在不同規模的城市，也意味著其受到的管理模式的差異性，北京、上海等特大城市面對的人群管理規模較為龐大，在職能部門的管理實踐中，對于流動人口的管理逐漸趨向于建立和完善管理體制（宋健、何蕾，2008）。與此同時，在作為非理想流入地的基層小城鎮，較為突出的管理手段是傳統的“盯人”工作（劉謙、趙華鑫，2010）。

三、 流動人口社區治理

十八屆三中全會第一次提出社會治理命題，用“社會治理”代替“社會管理”，這標志著國家管理理念的轉變。從運行意義上，所謂“社會治理”，是特定的治理主體對于社會實施的管理（王浦劬，2014）。社區是中國城市社會中最基礎的治理單元，在單位制消解之后，社區空間不僅是居民生活的主要物理空間，也是國家與居民之間重要的互動平臺，國家通過社區對居民進行社會化管理，特別是在治理現代化進程中，治理重心進一步下沉，社區在國家治理中的社會穩定器的角色也越來越明晰（劉成良，2016）。社區作為流動人口流入的終點，應不斷重視和加強社區治理在流動人口治理中的作用。因此，無論在流動人口聚居地區還是其他社會問題中，社區都是解決問題，促進發展的一個重要支撐。（項飚、宋秀卿，1997）。

1. 流動人口聚居社區的治理。項飚（1998）以北京“浙江村”等流動人口聚居區的調查為基礎，強調聚居區的聚合和開放是統一的。個體社區不再是整個社會的“具體和微觀”，而是人們在“大社會”背景下進行實踐的舞臺。不能把流動人口聚居區本身視為問題，而是需要調整原有的城市社會管理制度，從系統論的視角出發，讓不同的社區能夠根據其原有的情況更好地融入城市社會體系。20世紀90年代，在北京像浙江村一樣的流動人口聚居區四五個，“安徽村”“河北村”“新疆村”“四川村”和“福建村”。他們體現的是社會結構變遷的的不協調性和不同步性，亟待通過城市體制改革，調整管理體制、為流動人口提供信息指導和服務等方式解決這一問題（王春光，1995）。

在職業和住房機會方面，流動人口處于社會的邊緣地位。在中國，農村移民被稱為“流動人口”，這表明他們在城市的居住只是暫時的，他們不太可能發展牢固的地方關系。但是在聚居區內的流動人口更有可能與鄰居進行社交和交流幫助，因此，他們的鄰居有助于增強他們對他們居住的社區的感情。農村流動人口的邊緣地位使他們更加依賴當地的社會網絡。（Fulong Wu、John Logan，2016）

劉夢琴（2000）對石牌村進行個案研究，認為不同于北京的“浙江村”這種以地緣、親緣這種具有高度同質性的流動人口聚居區，廣州的“石牌村”屬于典型的異質性較強的流動人口聚居區。同時因在住流動人口工作不穩定，導致該聚居區流動性遠遠大于北京的“浙江村”。從流動人口的發展態勢來看，城市始終面臨外來人口的壓力。城市的發展離不開流動人口的貢獻，城市應逐步吸納一部分流動人口;更多的行業和市場要放開，保證市場力量的靈活性;要建立一種主要用職業、工作和收入來過濾、篩選外來人口進入主流社會的機制，保障流動人口的公平的權益。

2. “城中村”的治理。“城中村”中國城市化進程中的一種特殊現象。從廣義上講，他是游離于現代城市管理體系之外，生活環境較為惡劣，生活水平較為低下的流動人口居住區;從狹義上講，是指在城市地區仍保留并實施農村集體所有制和農村管理制度的農村社區。本文所提到的“城中村”，是一個狹義的概念，即規劃城市范圍中的行政村，它們大多位于城鄉結合部，其基本特征是流動人口高度集中，公共設施嚴重短缺等（馮小英，2010）。

在城市化進程中，“城中村”具有雙重功能，它不僅是城市異質性的邊緣，還是取代貧民窟將農民工融入城市、轉變為新公民的搖籃和橋板（李培林，2004）。以深圳為例，深圳的“城中村”滿足了外來低收入人口的需求，基本實現了“打工者有其屋”，意義十分重大。

在城中村改造中，地方政府逐步重視保障外來暫住人群的生活權益，并采取各種相應措施。1、在城市規劃和城中村改造專項規劃中，要注意保護臨時居民的居住空間，并著力進行更新與改造工作。2、如果在此過程中需要全面改造具體的城中村項目，那么在同一地域范圍內適當地配置一定比例的外來務工人員公寓（賈生華，2011）。

“城中村”改造周邊地區可能面臨更深的發展困境，流動人口集聚區的治理路徑不是某一個主體或具體部門的獨立責任，卓爾有效的治理模式應該具有合作性質。在政府為主導，社區居民、農村組織、社會團體、社會單位（企業）、專業非政府組織為助推器的合作治理框架下，以生活設施改造和社會管理體制創新為突破口，統籌兼顧尚待城市化地區的協調發展（馮小英，2010）。

四、 流動人口管理、社區治理存在的問題與對策

近年來，中國在流動人口管理和治理問題上取得了一定的成效，并獲得了豐富的治理經驗，但以發展的視角上看仍存在一些問題。在理念把控上，對長期以來形成的流動人口的認識沒有發生根本性改變。流動人口管理對社會穩定的考慮比對社會發展的考慮更多（傅崇輝，2008）。控制流動人口的規模問題也是困擾大城市流動人口管理的重要議題之一。（劉謙、趙華鑫，2010）。

在法規層面，流動人口管理的行政法規建設滯后，影響流動人口管理與服務的效果（周學馨，2009）。其中，法規規范性與系統性不強，流動人口管理條塊間缺乏協調和聯系;法律法規的針對性不強，現有的一些法律和政策體系不能突出對流動人口管理的重點，不利于依法行政;部門之間的法律法規不具有較強的約束力。目前，中國尚未形成對公安、勞動、工商等職能部門具有共同法律約束的流動人口政策法規（陸杰華，2007）。

在管理效率方面，實際工作中存在多部門之間有效配置資源與相互合作的問題，由于機構設置條與快劃分的問題，各相關部門在流動人口管理工作中配合較少，造成了政府有效資源的浪費。人口信息資源利用率低、共享性不強，公安、民政、勞動等部門都有自己的流動人口管理的數據庫，但由于行政管理體制和權限方面的問題，它們之間缺乏溝通與協調（郭秀云，2009）。

針對流動人口管理和治理中存在的問題，需要不斷理順機制，確保政策落實必要的投入;在執行層面，利用現有政策，在當地進行有效的政策開發和倡導，將宏觀政策落實到位（劉謙，2010）。在管理層面，需要對各部門的職能劃分進行清晰的界定，并強化各個職能部門之間的合作治理機制。

五、 小結

流動人口問題是人口和勞動力自由流動的必然產物。改革開放以來流動人口管理和治理模式的不斷演變，正是國家和社會良性互動的充分實踐。學者們對中國國內流動人口的研究議題主要集中在流動，而不是停滯。

從研究方法上看，既有學者從歷史研究出發，回顧流動人口管理政策的變遷，并通過不同的維度對其階段進行劃分。也有學者通過個案研究，分析流動人口管理和治理的模式、存在的問題，并提出相關政策建議。還有一些量化研究，分析和預測流動人口現狀和發展趨勢，并予以分析和總結。從流動人口研究的學科上看，無論是管理學、社會學、經濟學或是人口學的研究，都對認識和分析流動人口管理問題大有助益。

從現有流動人口管理與治理的研究文獻中可以看出，社會權利的平等逐漸成為考察流動人口管理與治理的重要視角。學者們的對策和建議多數切實考慮并爭取流動人口的平等權益問題。在這樣的平權視角的趨勢之下，流動人口如何融入城市、如何參與社區治理、他們在社區治理中扮演何種角色、如何享有社會治理共建共享的成果，都是亟待進一步的討論與分析。

參考文獻：

[1] 鄭桂珍，郭申陽，張運藩，王菊芬.上海市區流動人口問題初探[J].人口研究，1985，（3）：2-7.

[2] 羅茂初，張堅，高慶旭，劉洪義，劉鴻斌.全面認識人口流動現象[J].審慎選擇對策——北京市流動人口調查.人口研究，1986，（3）：2-7，19.

[3] 尹德挺，蘇楊.建國六十年流動人口演進軌跡與若干政策建議[J].改革，2009，（9）：24-36.

[4] 王美艷，蔡昉.戶籍制度改革的歷程與展望[J].廣東社會科學，2008，（6）：19-26.

[5] 陸益龍.1949年后的中國戶籍制度：結構與變遷[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2002，（2）：123-130.

[6] 尹德挺，黃匡時.改革開放30年我國流動人口政策變遷與展望[J].新疆社會科學，2008，（5）：106-110.

[7] 關信平.中國流動人口問題的實質及相關政策分析[J].國家行政學院學報，2014，（5）：70-76.

[8] 傅崇輝.流動人口管理模式的回顧與思考——以深圳市為例[J].中國人口科學，2008，（5）：81-86，96.

[9] 周學馨.從流動人口管理走向流動人口治理——我國政府流動人口管理中行政范式轉型的制度設計[J].探索，2009，（4）：121-125.

[10] 陸杰華.新時期流動人口管理和服務面臨的突出問題及政策建議[J].理論視野，2007，（9）：11-13.

[11] 郭秀云.大城市外來流動人口管理模式探析——以上海為例[J].人口學刊，2009，（5）：44-49.

[12] 徐偉明.我國城市流動人口管理模式的演變與展望[J].南京人口管理干部學院學報2009，25（3）：34-38，61.

[13] 劉謙，趙華鑫.目前我國流動人口服務管理實踐的基本模式和特征[J].北京聯合大學學報（人文社會科學版）2010，8（2）：91-95.

[14] 宋健，何蕾.中國城市流動人口管理的困境與探索——基于北京市管理實踐的討論[J].人口研究，2008，（5）：41-42.

[15] 王浦劬.國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關系辨析[J].社會學評論2014，2（3）：12-20.

[16] 劉成良.行政動員與社會動員：基層社會治理的雙層動員結構——基于南京市社區治理創新的實證研究[J].南京農業大學學報（社會科學版），2016，（3）： 137-145，160.

[17] 項飚，宋秀卿.社區建設和我國城市社會的重構[J].戰略與管理，1997，（6）：11-19.

[18] 項飚.社區何為——對北京流動人口聚居區的研究[J].社會學研究，1998，（6）：56-64.

作者簡介：劉藝（1991-），女，漢族，湖南省醴陵市人，中國社會科學院研究生院博士生，研究方向：社會政策、農村社會學。

收稿日期：2019-11-14。