公共服務的“智能化”建設：發展現狀、實踐困境與優化路徑

摘要：基于海量數據資源和數據治理思維的進步，數據共享已成為生態優化與社會治理創新的技術驅動力，數據開發已成為政府職能轉變的新動力和推進公共治理智能化的重要抓手，這對推進行政體制改革、建設人民滿意的服務型政府具有重要價值。但就現實發展而言，公共服務智能化仍面臨利益責任難劃分、共享標準不統一、政策約束難執行、人才短缺與安全保障不完善等多重困境。基于社會治理的實踐發展，以數據治理“智能化”整合模式，通過推進公共治理體系的轉型，運用數字化共享技術，精準著力點的定位，建構新的公共治理體系，重塑集體組織公共服務精神，是今后一段時期公共服務治理智能化的重要路徑，也是公共服務智能化的內在要求。

關鍵詞：數據共享;公共治理;公共服務;國家政務服務平臺

大數據應用為政府治理現代化提供了重要的技術支持，開辟了“數字革命”新路徑。大數據應用是信息智能化的新階段，新興科學的創新和疉加，為政府精細化管理和精準化服務提供了重要抓手;中國現行的城市公共服務體系，“促成和延續了城市群發展過程中的不協調現象，應將新公共服務治理模式引入城市群發展中”，對社會治理和人民生活產生了重大影響。

大數據開發使用越來越受到國家層面的重視。“中共中央政治局”于2017年12月，進行了第二次集體學習，習近平總書記強調，我國應該深入大數據發展現況與趨勢，推動國家大數據數字戰略，“加快數字基礎設施的改進，推進數據資源的整合，開放數據的共享，保障數據的安全”。目前，各國政府已將其升級到戰略高度層面。為政府精細化管理提供重要支持，成為政府集體共識，切實可行的實施路徑。

一、 公共服務智能化的發展現狀

“大數據”時代的到來，“為政府公共治理的智能化，帶來了一個千載難逢的機會，但也帶來了挑戰”。同時，大數據是公共治理智能化的一種技術層級路徑，借助大數據技術創新公共服務體系、公共治理智能化指引，破解政府治理難題，全面提升公共治理的智能化、優化政務服務，以及結構性供給面的改革調整。

當前，國家實施大數據治理戰略，逐漸認識到社會治理的重要性，中國正處于推進全面深化改革，實現經濟社會發展的重要戰略機遇期。各地方各部門對大數據工作重視程度不斷加強，大數據應用在各行業領域發展不斷深入，帶來治理思維和治理方式的改變，目前的發展有如下幾個表征，對公共服務體系建設，提出了更高標準和要求。

首先，政策法規環境不斷優化。

大數據應用成為“政府治理創新的重要驅動力，不斷推動政府治理理念、治理模式、治理內容和治理手段的轉變”，把大數據開展上升至國家戰略層面，通過中央部委與各地區、各部門之間的互聯互通與信息共享機制，提升公共服務的整體效率，實現跨部門數據流的整合，數據共治共享已經成為國家戰略目標也是社會治理發展基礎條件之一。

其次，國家數據共享交換平臺積極推進，部門間數據互聯初具雛形。

落實“放管服”改革，政府積極推動國家數據共享交換平臺等各大應用服務平臺的建設。目前，政府高度重視大數據應用層面，并將大數據共享平臺為代表的新一代信息產業發展，涵蓋了9大公共資源交易業務領域資源，截至2018年6月底，在全國政務外網范圍已實現全覆蓋的“省市覆蓋率均為100%，區縣級覆蓋率達到95.9%，區縣級政務外網整體覆蓋率達到96.1%”，區縣級政務外網共享服務仍在持續推進。各地相繼開展數據共享建設，積極推動數據戰略布局，實現資源數據集中，為當地人民群眾與企業服務。

再次，審批服務和集中辦理環節優化，落實"一網"通辦全覆蓋。

一是依法設立行政審批局，具有行政許可等其他法律效力執行單位，優化審批服務機構和職責的整合，全面推行標準化審批服務流程，接受社會監督，實行“一枚印章管審批”，杜絕重復蓋章。

二是優化公共服務的整體有效性，統一國家數據共享平臺的對接，讓企業和人民群眾少跑腿，改善各級政務服務大廳的“一站式”功能，通過政府信息平臺共享數據，將部門辦公室窗口整合成一個綜合窗口，實現“一號”申請、“一窗”受理、“一網”通辦。按照數據共享要求，防止“重復建設”和“信息孤島”，嚴格審批新的信息系統，減少不必要的資源浪費和損失。

二、 公共服務智能化的實踐困境

當前，面對“數據共享”帶來的挑戰，往往受到傳統觀念和部門利益的掣肘，部門障礙仍然存在，政務服務難以實現業務協調，阻礙了公共服務智能化進程，成為公共服務治理實踐困境的突出表現。

1. 治理主體利益責任難劃分。

一是隨著中國互聯網的全覆蓋滲透，在現有的行政治理架構下，隱含著一個權責問題，所形成的傳統管理模式在應對大數據應用發展新態勢、新特點、新趨勢有些力不從心，無法有效推動智能化與經濟社會發展深度融合，顯露示出一定的局限性。

二是中國大數據應用運用公共治理難度大，沒有依據中國的發展狀況，將大數據應用治理分為大數據設施（物）、大數據用戶（人）、大數據信息（內容）三類進行有效分類，沒有考慮到不同個體、情況和事務的具體區分對待，沒有理清各領域的治理對象。即，各級政府沒有接入“國家數據共享交換平臺”和“政務服務平臺體系”，無法展現統籌協調各領域全面發展進步的科學謀劃。

2. 數據共享標準不統一。

一是政府數據逐步開放確實是一重大利民利好的舉措，當前，國家電子政務內網尚未完全建成，社會管理和公共服務業務系統在現有電子政務外網，承擔各級政務部門較少，“在各級政府部門手里都掌握中國信息數據資源80%以上”，政務部門傳統條塊式的組織架構導致了“信息孤島”“煙囪林立”“條塊分割”和“各自為政”現象嚴重。

二是在80多個政務特定的中央部委網絡中，由于歷史原因，各部門信息化已經下放，但缺乏統籌和統一規范，橫向數據交互的復雜度高，大量業務專網廣泛存在且互相隔離，網絡難互聯、系統難互通、數據難匯聚，當不同部門的業務系統進行數據交互時，開發的系統方案和程序沒有業務通用性，導致水平交互率覆蓋較差，無法適應大數據發展的要求。

3. 數據共享安全保障不完善。

一是數據中心、移動智能終端攜帶大量重要商業數據和用戶個人信息，安全地位日益凸顯，但適應大數據發展的各類信息保護、數據資產保護等制度體系還不完善。

二是新型網絡威脅的技術復雜性和隱蔽性越來越高，帶來的網絡安全和數據安全的高度風險，惡意傳播信息病毒也日益增多，尤其在通過平臺進行數據共享時，會導致大量數據的集中，容易成為黑客攻擊的主要目標。

4. 數據管理人才短缺的牽制。

一是目前中國勞動市場上數據人才缺口的差距，正在快速的增長，根據《制造業人才發展規劃指南》（教職成〔2016〕9號），指出2025年，新一代信息技術產業人才缺口將達950萬人，這其中是以數據科學和數據分析為主，由于大數據領域是一個新興行業，很難找到適合的專家和學者，相關崗位供需不平衡現象逐漸顯現。

二是大數據發展不斷深入，高端復合型技術人才的不足變得越來越突出。國內大數據專業人才主要來自高校、工程師群體和海歸專業人才，在勞動市場“供不應求”情況下，中國勞動市場存在大數據專業人才斷層的“兩頭斷”現象，一是大量的基礎型人才缺失，二是缺少最頂尖的學科帶頭專業人才。

三是行業求職者學歷與招聘需求也出現錯位，還沒有形成完善科學的體系，造成低學歷未技術智能化、高學歷卻無法滿足企業實際應用需要，引發“高學低就”現象，制約了大數據應用的發展。

5. 公共服務政策約束難執行。

一是信息化建設與國家改革要求存在較大差距，實現大數據應用所需的軟件和硬件的集合基礎設施存在嚴重的重復建設現象，缺乏整合，容易各自發展自成體系不利于行業的有效健康發展，網格基礎建設框架與應用相互脫節，數據共享行業缺乏監管，信息化水平參差不齊，形成許多“僵尸系統”。

二是很多企業和人民群眾反映協同程度和一網通辦情況有待改革，業務流程不夠優化，不少業務事項反復、重復提交材料，辦事流程時間、跑動次數，并未減少，對于企業和人民群眾辦事的體現體驗度和便利度，無法助于提升“一網通辦”品牌服務的重要性。

三、 公共服務智能化的優化路徑

有效統一匯聚和依法有序向企業和人民群眾開放數據共享，全局的改革上取得重大突破，推動公共數據資源共享，積累了寶貴經驗，但離人民群眾的期望和國家的政策要求還有一定的距離，需要在以下幾個方面繼續突破，積極破除發展的瓶頸。

1. 公共治理智能化的優化路徑。

第一，建立一站式全國數據共享交換體系，完善信息系統改造和對接過程。

一是與國家政務服務平臺全面對接流程。按照全國一體化的要求完善網上政務服務體系，升級改造對接網上辦事服務大廳，借助大數據技術創新公共服務體系、公共治理智能化指引，破解政府治理難題，以及結構性供給面的改革調整，全面提升公共治理的智能化、優化政務服務。

二是與省垂直業務系統對接。通過統一的服務總線，拓展政務服務管道，實現與省垂直業務系統對接，解決前端與后臺系統、省級與地市級系統脫節的問題，促進審批環節提速提效，力爭實現到現場辦理事項“最多跑一次”“只進一扇門”，加強政府服務的在線供給能力。

三是與地市政務服務平臺對接。地市的政務服務全面進駐全省統一的政務服務網，積極推動跨部門、跨區域、跨層級和跨行業應用為代表的重大政務信息化工程，將便捷服務應用向各種服務渠道對接，提升服務效率，努力做到只需一張網，辦好所有事。

四是與應用支撐平臺對接。利用基礎數據共享模式加強政府公共服務治理的“供給側”改革，在推進“簡政放權、放管結合、優化服務”改革過程中，推動線上線下服務深度融合，推進部門間信息共享和公共服務銜接，實現公共服務基礎數據整合。

五是建立“數據大腦”平臺，促進公共服務智能化 。通過建設數據可視化平臺，推進基礎數據規范化管理、運營和管理等各方面的信息，實現全面掌握、高度整合和實時動態跟蹤政府治理的發展軌跡，促進公共服務智能化提供科學依據。

第二，以事項目錄標準化為基礎，構建統一業務支撐體系。

一是建立政務服務事項目錄庫、政府統一信息資源庫、事項服務檔案庫等重要應用的技術支撐，匯聚關聯全省各部門政務服務運行的全過程基礎數據庫，搭建政務服務事項管理和運行管理的基礎，對于跨部門跨區域發揮著重要作用。

二是相關部門按照各自公共軟硬件和支撐數據權限，聚焦各地部門各地區域各地層級核心業務職能，加強政務服務管理問題的聯合管理和應用，不斷推進業務創新和改革，實現政務服務事項基礎數據的統一、多方信息的使用，打造分級制度管理、責任主體明確、保障有力的服務流程管理體系。

第三，加強數據共享共治安全保障，建立監管信息預警機制。

一是完善基礎數據采集機制，推動省直各部門基礎數據和各地市數據共建共享，明確主體與層級責任，規范具體知識要求，防止數據分析發生大范圍的系統性誤差，做好數據采集整合全過程的服務質量管理。

二是提高國家電子政務對外網絡覆蓋面，國家數據共享交換平臺和國家政務服務平臺。推進政務信息資源共享風險評估指引和安全審查，使用基于數據的手段，整合與監管相關數據資源，促進線上線下監管的整合。

三是依托國家企業信用信息披露制度，提供信用信息查詢，和數據共享服務，如嚴重違法失信人名單機制、監督檢查機制等服務機制。積極推進跨部門跨層面“雙隨機、一公開”監管信息機制，建立風險主動發現、執法跨界跨區聯動的多方共享共治監管體系。

四是從技術創新的視角出發，使用區塊鏈新技術，實現數據共享全生命周期管理和控制，區塊鏈可追溯，不可篡改，不管在哪個數據環節，所有狀態都是可信可管可控的，實現基于區塊鏈技術的分層。

第四，加快法律法規的完善，確保決策治理的應用。

一是以技術革新推動出臺或完善“數字政府”“智能治理”“智能服務”“數據治理”等建設相適應的法律法規;另一方面以政策法規為新技術推廣應用保駕護航，為公共服務智能化的可持續發展提供法規制度支撐。

二是推動“信用體系建設”，統一社會信用代碼條例，公共信用信息管理條例等法律法規的研究起草，對于不合時宜的法規各部門要抓緊梳理立改廢，與開展“一號”申請、“一窗”受理、“一網”通辦三個關鍵節點，加快實現數據互聯互通。

三是建立相關基礎數據的資源建設，共享，開放，流通和交易系統，深化數據資源的應用，加強政府與企業的合作，加快公共服務領域的數據集中和共享，提高社會治理的智能水平。

第五，完善大數據專業人才培養機制。近年來，隨著大數據應用的重視，人工智能專業人才培養體系已逐步形成。2018年12月，“教育部”明確指出，有必要加快新興產業戰略性布局。因此，最關鍵的問題是要通過基礎教育優勢的創新，實施大數據專業人才協同培養機制，建立“校企聯合”方式，以解決大數據專業人才培養的數量和質量問題。

在大數據研究領域，目前中國處于領先地位。自2017年以來，中國研究機構加強了對人工智能和大數據應用的專業學科建設，“截至2017年12月，全國共有71所高校，重點關注人工智能等技術領域，建立86個二級學科或交叉學科科目”，積極倡議國內高等教育與領先企業推動大數據人才的培養和開發。

四、 結論

在運用大數據助推政務服務中國社會經濟發展的過程中，數據共建共享將使日常生活的透明度加大，信息安全問題也逐漸顯現，包含國家安全層面、社會發展戰略和公民個人隱私等。要有意識地構筑起數據安全的防線，切實維護數字信息安全，為數據更大范圍開放、共享和促進大數據應用等工作提供堅實法治保障。

與此同時，公共服務智能化是公共治理體系的基礎，是社會治理的保障和重要支撐，要運用數字化技術，建構新的公共治理體系，加快構建大數據安全應用保障技術支撐體系，并將其作為中國構建政府治理體系的試驗場與突破口，以實現社會善治的戰略目的。

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基金項目：國家社會科學基金重大項目（項目號：15ZDB173）;國家自然科學基金重大項目（項目號：71561137003）;教育部哲學社會科學重大招標項目（項目號：18JZD047）。

作者簡介：詹佳昌（1985-），男，漢族，中國臺灣省新北市人，致理科技大學訊息管理系助理教授，南開大學周恩來政府管理學院行政管理專業博士生，研究方向：公共政策、公共服務、社會養老。

收稿日期：2019-11-16。