論環(huán)境公益訴訟中公民的原告資格問題

林瑞

摘要：黨的十九大報告將堅持人與自然和諧共生作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。而環(huán)境公益訴訟就是解決我國突出的環(huán)境污染問題的關(guān)鍵措施，其中賦予公民在環(huán)境公益訴訟中的原告資格地位則是環(huán)境公益訴訟能否發(fā)揮重要作用的核心問題，本論文將簡單描述我國有關(guān)環(huán)境公益訴訟現(xiàn)狀，從公民作為環(huán)境公益訴訟原告主體的必要性、現(xiàn)實困境、制度安排三個方面進行論述，以期證明公民在環(huán)境公益訴訟中的重要作用。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟;公民;原告資格

一、環(huán)境公益訴訟及其原告資格概述

（一）環(huán)境公益訴訟的概念

環(huán)境公益訴訟是指為保護人類生存之必須環(huán)境的良好，出于社會公益目的，由個人、其他組織或有關(guān)機關(guān)向法院提起的要求停止損害環(huán)境的訴訟。環(huán)境公益訴訟在很長的一段時期內(nèi)為我國所忽略，在2012年我國對《民事訴訟法》進行修改之前，沒有任何法律規(guī)范對環(huán)境公益訴訟作出具體的規(guī)定，更無從談起對環(huán)境公益訴訟原告資格的確定。回首過去幾十年我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，我們在取得了“金山銀山”的同時也在漸漸失去“綠水青山”，大量惡性環(huán)境污染事件的頻發(fā)促使了我國對環(huán)境公益訴訟態(tài)度的轉(zhuǎn)變，由此開啟了我國環(huán)境公益訴訟的新進程。

（二）我國環(huán)境公益訴訟的原告資格

2012年修改的《民事訴訟法》規(guī)定，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為可以向人民法院提起訴訟。《環(huán)境保護法》于2015年出臺之后，環(huán)境公益訴訟原告資格進一步確定，滿足依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄條件的社會組織對環(huán)境污染、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為可以向人民法院提起訴訟。2017年我國對《民事訴訟法》和《行政訴訟法》作出修改后，環(huán)境公益訴訟主體范圍還加入了人民檢察院。

二、公民作為環(huán)境公益訴訟原告主體的必要性

蔡長海訴清鎮(zhèn)市房屋防水膠廠作為我國環(huán)境公益訴訟的第一案，對我國的環(huán)境公益訴訟的發(fā)展進程產(chǎn)生了重大影響，它支持了公民在環(huán)境公益訴訟中的原告主體地位，在記者隨后的調(diào)查與采訪中發(fā)現(xiàn)，通過對30萬環(huán)境污染損害賠償費的使用，在當(dāng)?shù)孛癖姟h(huán)保組織的一致努力下東門河、貓?zhí)拥人虻乃w生態(tài)環(huán)境有了明顯好轉(zhuǎn)。此案中合議庭的判決結(jié)果（特別是對公民原告資格的認(rèn)定）對生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理、環(huán)保組織的公益信心、群眾抱怨的安撫都起到了很好的示范效果。此案件充分的說明了在環(huán)境公益訴訟中公民有無原告資格的必要性，為此，接下來我將簡要分析一下其必要性。

（一）保護生態(tài)環(huán)境之必須結(jié)果

隨著科技的發(fā)展，人們對物質(zhì)的需求越來越高。在人們享受物質(zhì)生活的同時，卻往往忽略了周圍的自然生態(tài)環(huán)境已逐漸被破壞的事實，生態(tài)環(huán)境的保護已是當(dāng)下刻不容緩的事情。關(guān)于環(huán)境治理的措施和方法，一切都離不開法律的規(guī)制，也必須借助于法律的權(quán)威對人民污染破壞生態(tài)環(huán)境的惡劣行為進行有力的教育、懲戒、警告和約束，這是西方發(fā)達國家經(jīng)過歷史事件證明的真理。賦予公民在環(huán)境公益訴訟中的原告資格，無疑增加了環(huán)境公益訴訟的受案范圍，使法院能夠?qū)怖娴谋Ｗo提供更大的司法救濟，還能借此機會提高公民保護生態(tài)環(huán)境的意識，乃一舉兩得之事。

（二）彌補訴訟主體之不足，威懾不法分子

檢察機關(guān)和有關(guān)組織作為原告主體資格的限定存在著一些不足之處。對檢察機關(guān)而言，由于人力物力有限，檢察院不可能全力投入對破壞環(huán)境的違法行為的全面監(jiān)督，監(jiān)督力度不足;其次，由于我國尚不能實現(xiàn)完全的司法獨立，檢察機關(guān)的行為受到各方面的限制，尤其是受到其他國家機關(guān)的限制，而一些環(huán)境污染大案無論其始作俑者是企業(yè)、公司還是個人，這些單位各個人一但攤上官司就會不惜手段，通過任何途徑向檢察機關(guān)施壓。對于有關(guān)組織而言，環(huán)境保護法第58條的規(guī)定，極大的限制了有關(guān)組織的范圍，這就讓能夠提起環(huán)境公益訴訟的“有關(guān)組織”的數(shù)量極大地減少;其次公益訴訟需要大量的人力物力和雄厚資金的支持，而有關(guān)組織大多是公益性質(zhì)的非營利的社團，處于心有余而力不足的尷尬境地。因此環(huán)境公益訴訟需要公民的參與，尤其是作為“原告”的公民，這樣不僅有利于及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染現(xiàn)象，及時阻止，因為作為公民是實實在在生活在環(huán)境中的，作為個體的公民是環(huán)境變化的直接感受者和直接利害關(guān)系人;其次，也能為環(huán)境公益訴訟提供大量的人力物力支持，打破環(huán)保組織甚至是檢察機關(guān)心有余而力不足的困境。

（三）有助于維護社會的和諧與穩(wěn)定

上文提到，公民是環(huán)境變化的直接感受著和直接利害關(guān)系人，當(dāng)生態(tài)環(huán)境受到破壞而惡化時，最直接的受害主體就是公民，如果沒有恰當(dāng)?shù)男沟姆删葷緩絹肀Ｗo公民自身的利益，群體性事件就會揭竿而起，層出不窮。這就是為什么我國群體性事件逐年增長的原因之一，一些群體性事件如果解決的不恰當(dāng)就往往會演變成暴力事件，造成難以控制的局面，從而不利于社會的和諧與穩(wěn)定。

三、我國環(huán)境公益訴訟中公民作為原告主體的現(xiàn)實困境

公民享有環(huán)境公益訴訟原告資格的否定性理論也一直存在，但這些否定性理論無論是理論自身還是實踐方面都存在著不足，下面我將就最具影響力的兩個否定性理論進行評述，借以此再一次證明賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格的正當(dāng)性。

（一）公民濫訴論

公民濫訴說認(rèn)為我國公民雖然法律意識在逐漸提高，但整體法律水平不高，如果賦予公民在環(huán)境公益訴訟中的原告資格，本來就不免會讓一些公民濫用環(huán)境公益訴訟;濫訴自古以來就為立法者所避免，為此立法者也絞盡腦汁。尤其是在中國更要避免濫訴行為的發(fā)生，因為司法系統(tǒng)與行政機關(guān)相比本來就人力物力就十分緊張，而且司法隊伍質(zhì)量參差不齊，如果不能有效制止濫訴現(xiàn)象，將對本來就稀缺的司法資源造成嚴(yán)重的浪費，還會使法院造成越來越多的訴訟負累，最終會嚴(yán)重損害司法的公信力和權(quán)威性，不利于我國法治的發(fā)展。

但環(huán)境訴訟濫訴現(xiàn)象的出現(xiàn)不是不能避免的，不能因此就否定公民在環(huán)境公益訴訟中的原告資格，我們可以通過合理的制度安排、專業(yè)的實施技巧來對其進行必要的限制，既然濫訴行為是可以避免的，公民濫訴說理論也就不破而滅。

（二）訴訟主體狹義論

訴訟主體狹義說認(rèn)為環(huán)境公益訴訟的目的是維護社會公共利益，因此只能由代表社會公共利益的機關(guān)和團體行使，所以我國賦予了檢察機關(guān)和有關(guān)組織的原告資格。從民事訴訟原告資格理論可以推出，在民事訴訟中，原告必須是與案件有著直接利害關(guān)系的當(dāng)事人，即只有原告自身的利益受到被告的實際侵害時才能向人民法院提起訴訟，然而，環(huán)境公益訴訟維護的是公共利益，一般情況下公民與被侵害的環(huán)境公益是沒有直接的利害關(guān)系的，根據(jù)利害關(guān)系說，公民當(dāng)然不享有環(huán)境公益訴訟的原告資格。

無論是行政訴訟意義上的原告主體適格還是民事訴訟意義上的原告主體適格運用到環(huán)境公益訴訟層面都要求原告必須與被侵害的環(huán)境公益有利害關(guān)系。公民作為實實在在生活在環(huán)境中的人，當(dāng)某一特定區(qū)域的環(huán)境遭到破壞時，該特定環(huán)境區(qū)域外的人可能在短時間內(nèi)不會受到環(huán)境破壞的影響，但環(huán)境污染是有潛伏時間的，其范圍也是不固定的，可能特定區(qū)域外的人最終也會成為或環(huán)境污染的受害者。所以借以此來排除公民在環(huán)境公益訴訟中的原告主體地位是站不住腳的。

（三）實踐技術(shù)困擾

除了上述理論困境的干擾外，還存在一些實踐上的困境，例如專業(yè)技術(shù)方面的限制，由于環(huán)境公益訴訟較其他訴訟更為復(fù)雜一些，環(huán)境公益訴訟案件需要較強的專業(yè)人員來進行，因此更要求起訴主體具有一定的專業(yè)技術(shù)能力，這對于公民行使環(huán)境公益訴訟的權(quán)利來說是較大的障礙，特別是在取證舉證等環(huán)節(jié)，公民必須了解案件相關(guān)的環(huán)境知識，以在進行證據(jù)收集及調(diào)查取證時能夠獲得有用的證據(jù)，在這一點上，公民與國家機關(guān)及社會組織相比確實出于劣勢。其次環(huán)境公益訴訟需要消耗大量的人力物力財力，訴訟成本成為問題，我國對公益訴訟費用承擔(dān)的規(guī)定沒有專門的規(guī)定，一般采取普通民事訴訟的規(guī)定，而案件的受理費往往較高，不能為普通公民所承擔(dān)，這就大大打擊了公民提起環(huán)境公益訴訟的積極性。最后我國沒有規(guī)定環(huán)境公益訴訟方面的獎勵機制，根據(jù)前面提到的公民在提起環(huán)境公益訴訟時的天然的消極屬性，公民并不能在環(huán)境公益訴訟中得到任何收益，在這種高付出低回報的情況下，很少有公民能夠發(fā)揮“大公無私”的精神，一定要為公共利益討回個公道。

四、公民享有環(huán)境公益訴訟原告資格的制度安排

賦予公民在環(huán)境公益訴訟中的原告資格既然存在如上所論述的現(xiàn)實困境那我們就必須用較為完善的制度、切實可行的操作、成熟的技巧來規(guī)避這些困境，以期公民在環(huán)境公益訴訟中的積極作用發(fā)揮到最大化。

（一）立法上明確公民所享有的原告資格

一項制度要想長期穩(wěn)定的運轉(zhuǎn)，必定要得到法律的支持，如果不能在立法上明確規(guī)定公民在環(huán)境公益訴訟中的原告主體地位，就無公民提起環(huán)境公益訴訟可談，此研究課題在實踐上也就沒有任何意義。因此必須讓公民的原告資格法定化。

首先應(yīng)在《憲法》中將環(huán)境權(quán)明確納入公民的基本權(quán)利，《憲法》作為我國的根本法，具有最高的法律地位和法律權(quán)威，其地位和效力高于其他一切法律，是其他法律的立法依據(jù)和基礎(chǔ)。在《憲法》中明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)不僅能夠使公民對環(huán)境權(quán)多加重視，而且可以為其他法律規(guī)定具體的環(huán)境權(quán)利提供立法依據(jù)。其次從立法上我們可以得知：我國并未賦予公民在環(huán)境公益訴訟中的原告主體資格，《民事訴訟法》規(guī)定了有關(guān)機關(guān)、社會組織、檢察機關(guān)的原告主體地位;《行政訴訟法》規(guī)定了檢察機關(guān)的原告主體地位;《環(huán)境保護法》規(guī)定了社會組織的原告主體地位，上述三法都將公民排除在外。立法上的缺失阻礙了公民因為環(huán)境公益訴訟而進入司法程序，很大一部分案件中，人民法院以原告主體不適格為由拒絕立案或駁回起訴，因此即使公民存有保護環(huán)境的積極性，在法律訴訟方面也難以發(fā)揮。所以有必要在立法上確認(rèn)公民的原告主體地位，使公民參與到環(huán)境公益訴訟中來。

（二）實施舉證責(zé)任倒置

案件成敗的關(guān)鍵因素取決于證據(jù)，在一起案件中，當(dāng)事人掌握的證據(jù)越多越充分，其勝訴的希望就越大，反之亦然，因此舉證責(zé)任的分配便被視為訴訟中的關(guān)鍵。在一般民事訴訟案件中，我國采用“誰主張，誰舉證”的原則，但在環(huán)境公益訴訟中，由于案件本身具有高度的復(fù)雜性，對證據(jù)的調(diào)查和取證需要較高的專業(yè)技術(shù)水平，與被告相比，原告對這些證據(jù)的獲得會消耗大量的人力物力和財力，甚至付出也得不到證據(jù)。依舊采取“誰主張，誰舉證”的原則則明顯不利于原告一方，尤其在公民作為原告一方時更為明顯，這使得在環(huán)境公益訴訟中原告一方幾乎無法與被告一方抗衡。因此，我們應(yīng)當(dāng)借鑒行政訴訟中的“舉證責(zé)任倒置”原則，其可以簡單表述為：將原告主要承擔(dān)的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移給被告，以緩和被告與原告地位不平等的程度。在環(huán)境公益訴訟中就是作為原告的公民僅需證明環(huán)境公共利益收到了損害，至于最主要證明責(zé)任則交由被告承擔(dān)，被告必須證明其行為合法并沒有損害環(huán)境公共利益，如果不能證明，則原告無需證明被告的行為違法，被告就應(yīng)該承擔(dān)敗訴的法律后果。

（三）建立訴訟激勵機制

放寬環(huán)境公益訴訟原告主體范圍的初衷是讓更多的主體參與到保護環(huán)境的進程中來，以實現(xiàn)對環(huán)境權(quán)益的最大化保護，然而公民每人心中都存在著私欲，有著“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)，他們的作為或者不作為更多的取決于是否能讓自己獲得實實在在的看得見的經(jīng)濟利益，這就使得公民在行使環(huán)境權(quán)時，在提起環(huán)境公益訴訟時有著天然的消極性，這與賦予公民公益訴訟中的原告資格是相違背的，為此我們應(yīng)建立一系列的訴訟激勵機制。首先，一般訴訟費用的承擔(dān)主張“誰敗訴，誰承擔(dān)”的原則，即由敗訴方承擔(dān)訴訟費用，環(huán)境公益訴訟也不應(yīng)例外，但是為了鼓勵公民提起環(huán)境公益訴訟，在立法上應(yīng)當(dāng)規(guī)定公民作為公益訴訟的原告在敗訴時可以減繳或免繳訴訟費用，以此來減輕公民的訴訟負擔(dān)。其次應(yīng)當(dāng)建立物質(zhì)或榮譽獎勵，在公民作為環(huán)境公益訴訟的原告在勝訴之后，應(yīng)當(dāng)給予公民一定的資金或精神獎勵，以此激勵公民的環(huán)保意識。

（四）建立防止公民濫訴的制度

公民對豐厚獎勵的渴求會不可避免的導(dǎo)致了濫訴現(xiàn)象的增多。為此我們必須通過一些措施防止公民濫訴。第一，設(shè)置訴前通知程序即公民在提起環(huán)境公益訴訟之前，應(yīng)提前告知被告，要求被告停止其破壞環(huán)境的違法行為或者要求被告履行恢復(fù)環(huán)境的職責(zé)，只有當(dāng)被告不停止其違法行為或者不履行其職責(zé)時才能向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。第二，規(guī)定團體訴訟即對于被告相同，原告為不同公民就同一訴訟請求提起的環(huán)境公益訴訟，應(yīng)當(dāng)列為團體訴訟，以此來節(jié)約司法資源，提高司法效率。

（五）建立保護原告的制度

在環(huán)境公益訴訟中原告、被告的地位往往是不平等的，原告多為公民個人或一些公益性的環(huán)保組織，而被告多為一些擁有雄厚實力的公司或行政機關(guān)，所以原告大部分處于比較弱勢的不利地位。公民在提起環(huán)境公益訴訟的過程中、在調(diào)查取證的過程中可能會遭到被告一方的阻撓，甚至是恐嚇和威脅，在案件結(jié)束后也可能會得到被告的打擊報復(fù)。在我國環(huán)境公益訴訟中并未規(guī)定對原告的保護制度，這就使得原告在提起環(huán)境公益訴訟時不得不考慮上述因素而心生退意。所以環(huán)境公益訴訟應(yīng)借鑒刑事訴訟中的證人保護制度，在訴訟過程中，應(yīng)為原告及其家人提供人身及財產(chǎn)保護，排除被告對原告的不當(dāng)侵害，以此免除原告的擔(dān)憂。