建立設施農業用地保障機制促進現代農業健康發展

編者按：近年來，隨著農業現代化水平的不斷提升，新的農業生產經營方式不斷涌現，規模經營水平和生態環境要求不斷提高，用地出現新情況、新需求，面臨新形勢、新要求。為適應農業現代化發展趨勢，建立設施農業用地保障長效機制，促進現代農業健康發展，2019年年底，國家自然資源部會同國家農業農村部印發了《關于設施農業用地管理有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），同年12月19日，就《通知》出臺的有關情況，國家自然資源部耕地保護監督司司長劉明松和農業農村部種植業管理司司長潘文博回答了記者的提問。現摘要刊登，以饗讀者。

記者：《通知》的出臺是基于怎樣的背景和考量？

劉明松：為適應現代農業發展需要，近年來，原國土資源部會同原農業部先后兩次制定下發設施農業用地文件，在用地地類劃分、用地規模、用地管理方式、服務監管等方面明確支持政策，有力促進了設施農業發展。設施生產中栽培的作物種類和種植方式日益多樣化，生產的組織化、規模化程度不斷提高，對生產前端的農資農具存放、生產過程中的先進技術應用和智能化管理、生產后端的產品晾曬烘干和分揀包裝等設施用地提出了新的需求。隨著家庭農場、養殖小區等農業生產模式的興起和推廣，畜禽養殖的規模化比例不斷提高，對養殖生產、環保及糞污處置等設施用地提出了新的需求，有的養殖企業建設多層建筑進行生豬生產，而原有政策對此沒有涉及。四川、云南等山區省份丘陵多、土地零散、耕地插花現象突出，規模化養殖設施選址完全避讓永久基本農田確有困難。這些問題反映出原有設施農業用地政策需要與時俱進，不斷改進完善。

此外，從前一時期“大棚房”問題專項清理整治情況看，也有不少地方存在以設施農業為名實質改變土地性質、違法違規占用耕地、建設與農業生產無關設施的問題，一定程度上反映出政策有漏洞、監管有欠缺，有的政策規定需要體現差別化要求。為防止“大棚房”問題反彈，認真貫徹習近平總書記重要指示精神，落實李克強總理等中央領導同志的批示要求，需要研究改進設施農業用地政策，建立長效機制，促進現代農業健康發展。同時，原有的政策管理文件也要過有效期了，需要出臺新的用地文件繼續支撐設施農業發展。

在這樣的背景下，國家自然資源部會同農業農村部研究出臺了《通知》。同時，在起草《通知》時還特別注意了措施簡明、符合實際，讓地方好操作。

一是設施農業用地情形復雜，國家把住總體規定，地方細化管理要求。由于我國區域差異大、設施農業種類繁多、用地形態各異——從大的分類上，有作物種植類、畜禽養殖類和水產養殖類，每一類由于生產方式與自然地理條件不同，在設施興建與用地需求上都存在很大的差異。如在作物種植上，有日光溫室、智能溫室及相關分揀包裝、存儲保鮮等設施，也有規模化大田種植配建的晾曬烘干、農機具存放等設施;在畜禽養殖上，不僅有養殖圈舍，還有檢驗檢疫、糞污處置、洗消轉運等設施。因此，國家層面難以對各地用地情況列舉式地逐一作出規定，主要是從宏觀層面把握大的原則，進行宏觀管控，具體要求由地方根據本地實際進行細化。

二是概念明晰，把握政策著力點。為避免概念過多、含義不清，《通知》不再對作物種植和畜禽與水產養殖中，哪些是生產設施，哪些是附屬設施和配套設施進行細分，而是以設施建設是否破壞耕地耕作層為問題實質和衡量標準，明確哪些設施可以使用耕地和永久基本農田，哪些不能。考慮種植類和養殖類的生產功能與用地情形不同，在允許使用永久基本農田的基礎上，差別化地作出規定。

三是把握各級行權能力，合理劃分各項事權。根據行政層級，明確各級職責。縣（市、區）自然資源主管部門會同農業農村主管部門主要負責設施農業用地日常管理，包括檢查執法。國家、省級自然資源主管部門和農業農村主管部門除了制定政策規定外，還要通過各種技術手段加強設施農業用地監管。合理劃分各級事權，壓實管理責任。

記者：在原有設施農業用地政策基礎上，《通知》在哪些方面作了改進和突破？

劉明松：改進后的政策規定，歸納起來，主要有五個突出的方面：

一是設施農業用地納入農業內部結構調整范圍。考慮到設施農業是從事農產品生產的特點，有別于公路、鐵路等基礎設施用地，因此《通知》明確，設施農業包括作物種植設施（含規模化大田種植配建的設施）和畜禽水產養殖設施，可以使用一般耕地，不需辦理建設用地審批手續，不需落實耕地占補平衡。

二是對一些設施使用永久基本農田作出了規定。考慮到興建設施有利于提高農業生產力，因此，對于作物種植中一些設施建設破壞耕地耕作層又難以避讓永久基本農田的，養殖設施中涉及少量永久基本農田確實難以避讓的，在補劃同等數量、質量永久基本農田的前提下，允許使用永久基本農田，同時也確保永久基本農田不減少。

三是用地規模實行差別化政策。如前所述，全國各地、各類設施農業用地差異較大，國家層面不再對各類設施農業用地規模作出統一規定，而是由各省（區、市）自然資源主管部門會同農業農村主管部門根據生產規模和建設標準合理地確定設施用地規模，體現各地差別化政策，調研中一些地方也提出了這方面的意愿。需要強調的是，為了鞏固近兩年開展的“大棚房”問題專項清理整治成果，保持政策銜接，《通知》明確“看護房”繼續執行“大棚房”整治整改標準，即南方地區控制在“單層、15平方米以內”，北方地區控制在“單層、22.5平方米以內”，其中嚴寒地區控制在“單層、30平方米以內”（占地面積超過2畝的農業大棚，其看護房控制在“單層、40平方米以內”）。此外，《通知》還強調各地在制定具體實施辦法時，要嚴守政策界限，不能突破兩條底線。第一是必須是直接用于或直接服務于設施農業生產的設施。第二是不得改變設施的性質和用途，特別是不能用于改建住宅、私家莊園、別墅，不能用于餐飲、娛樂、康養等經營性用途。

四是允許養殖設施建設多層建筑。隨著技術的進步與規模化經營的發展，近年來一些地方出現建設多層建筑從事養殖生產的情況，從節約資源、集約經營出發，《通知》明確養殖設施允許建設多層建筑。但各地在實施中，建多層養殖設施一定要注意符合相關規劃、建設安全和生物防疫等方面要求。