包容審慎視角下校外在線教育平臺的法律監(jiān)管

張挺

關(guān)鍵詞：包容審慎;在線教育平臺;監(jiān)管方式;信息公開

一、問題的提出：校外在線教育平臺如何監(jiān)管

李克強(qiáng)總理在2019年政府工作報告中提出“發(fā)展‘互聯(lián)網(wǎng)+教育，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源共享”，再次確認(rèn)了“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息技術(shù)手段在教育領(lǐng)域的作用，明確了在線教育在實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享、推進(jìn)教育現(xiàn)代化中的獨(dú)特優(yōu)勢。在中國，在線教育伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)而嶄露頭角，不過二十余年歷史[1]，2013年是“中國在線教育平臺元年”。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心發(fā)布的第44次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報告》，截止到2019年6月，我國在線教育用戶人數(shù)達(dá)到2.32億，網(wǎng)民使用率達(dá)27.2% [2]。按照某智庫的推算，2018年中國在線教育市場規(guī)模約為3134億元，同比2017年的2161億元增加了45.02%，在線教育領(lǐng)域投融資也迎來新高潮[3]。

隨之而來，校外在線教育平臺不斷被爆出虛假宣傳、霸王條款、任意停課、退款難等問題[4]，嚴(yán)重侵害了教育服務(wù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，極大破壞了健康有序的教育教學(xué)秩序。互聯(lián)網(wǎng)非法外之地，校外在線教育平臺同樣不能沒有法律監(jiān)管。為此，2019年7月12日，教育部等六部委印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范校外線上培訓(xùn)的實(shí)施意見》（教基函[2019]8號，以下簡稱“教育部等六部委文件”），對校外線上培訓(xùn)的監(jiān)管作出了體系性規(guī)定，是在線教育領(lǐng)域最重要的政策文件之一。2019年8月8日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2019]38號），則是對新時代建立健全適應(yīng)平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)的新型監(jiān)管機(jī)制提出了新的要求。

另一方面，在法律層面，對校外線教育平臺的關(guān)注和規(guī)范依然不夠，甚至嚴(yán)重落后于在線教育發(fā)展的。在依法治國、依法治教大背景下，對于在線教育平臺的監(jiān)管必然是要走法治化道路的。那么，對校外在線教育平臺進(jìn)行監(jiān)管的法律性質(zhì)到底如何定位？校外在線教育平臺和線下教育監(jiān)管存在哪些異同，是否采取相同的監(jiān)管方式？校外在線教育平臺的法律監(jiān)管可以采取哪些手段？結(jié)合我國現(xiàn)有法律體系，本文試圖回答這些問題。

二、校外在線教育平臺存在的法律問題

校外在線教育平臺并無一個法律或文件上的明確定義，教育部等六部委文件將文件中校外在線教育限定為“利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)施的學(xué)科類校外線上培訓(xùn)活動”，相對來說范圍較為狹窄。本文中校外在線教育平臺指的依托互聯(lián)網(wǎng)從事營利性教育活動的學(xué)校以外的平臺，并不包括各級各類學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)等開發(fā)的具有公益性質(zhì)的在線教育平臺（比如慕課），其主要包括三種類型：第一種是平臺本身具備線下教育資源和經(jīng)驗(yàn)，并通過互聯(lián)網(wǎng)平臺擴(kuò)大教學(xué)服務(wù)范圍，比如新東方在線、學(xué)而思網(wǎng)校等。第二種是平臺本身不具有教育資源，而是通過聘請教師或者購買教育資源的方式，向受教育者提供服務(wù)，比如網(wǎng)易課堂。第三種是平臺本身并無線下教育資源，而是在搭建平臺后，憑借平臺建設(shè)主體龐大的用戶群體，機(jī)構(gòu)與用戶之間，或者教學(xué)者與用戶之間通過平臺建立在線教育服務(wù)關(guān)系，此時平臺本身并不生產(chǎn)教育產(chǎn)品或提供教育服務(wù)，它作為第三方為用戶提供技術(shù)平臺，比如VIPKID青少年英語等[5]。三者的共同點(diǎn)在于以營利性為目的，其區(qū)別在于第一種模式由平臺建設(shè)主體直接提供教育服務(wù)，不過是采用在線方式提供罷了;第二種模式則是平臺建設(shè)主體購買教育資源后再向更大的群體提供教育服務(wù);而第三種模式的平臺建設(shè)主體本身并無任何資源，而是在教育資源提供者和教育資源需求者之間建立關(guān)聯(lián)，是一種法律上的經(jīng)紀(jì)行為。從法律上來說，前兩者的情況下，平臺屬于直接的交易主體，第三種類型的情況下，平臺屬于交易組織者，法律上的這種區(qū)分將對認(rèn)定平臺是否構(gòu)成侵權(quán)，承擔(dān)何種責(zé)任等發(fā)生影響[6]。

在承認(rèn)校外在線教育平臺對于教育均等、擴(kuò)大內(nèi)需等方面的貢獻(xiàn)的同時，我們也應(yīng)當(dāng)看到目前校外在線教育平臺尚處于野蠻生長時期，在叢林法則的狀態(tài)下，出現(xiàn)了許多問題。對于校外在線教育平臺的法律監(jiān)管目前是相對比較空白的，除了上述教育部等六部委文件之外，近些年國務(wù)院、教育部在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)整頓之際也制定了一些文件，比如《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》《關(guān)于嚴(yán)禁有害APP進(jìn)入中小學(xué)校園的通知》等等。但是，上述文件除了教育部等六部委文件，都不是針對在線教育平臺的專門文件。另一方面，在法律法規(guī)層面，我國尚缺乏校外在線教育平臺監(jiān)管的專門法律依據(jù)。由此，校外在線教育平臺的發(fā)展過程中出現(xiàn)了許多亟待解決的問題。

首先，校外在線教育平臺普遍存在違反市場秩序的問題。由于校外在線教育平臺都是以營利為目的的市場主體所創(chuàng)建，而市場主體追求利潤最大化，自然也就容易產(chǎn)生違反市場秩序法律的行為。比較典型的違反市場秩序行為有以下幾種：第一類是虛假宣傳問題，即平臺的廣告或宣傳的教育服務(wù)信息含有夸大事實(shí)、空洞承諾的成分，與事實(shí)明顯不符或者不夠全面。根據(jù)《廣告法》第二十八條、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第八條，經(jīng)營者向消費(fèi)者提供有關(guān)教育服務(wù)的信息，應(yīng)當(dāng)真實(shí)、全面，不得作虛假或者引人誤解的宣傳。第二類是霸王條款問題，即校外在線教育平臺提供的格式條款明顯存在免除平臺責(zé)任、加重被教育者責(zé)任的問題。在各類投訴中，無論是基礎(chǔ)教育培訓(xùn)，還是職業(yè)教育、語言培訓(xùn)，霸王條款的投訴都是比較高的[7]。根據(jù)《合同法》第四十條，合同中格式條款的霸王條款是無效的，但是現(xiàn)實(shí)中平臺都以合同有約為由回避責(zé)任承擔(dān)。第三類是收費(fèi)、退費(fèi)等費(fèi)用相關(guān)問題。對于收費(fèi)，有些平臺預(yù)付費(fèi)過高，大部分平臺一次性收費(fèi)3個月以上（甚至達(dá)到三年）。平臺普遍存在合理退費(fèi)困難的問題，這一方面是格式條款的問題，平臺會在退費(fèi)條款及程序上設(shè)置障礙。還有一種現(xiàn)象也較為普遍，即平臺大肆宣傳充值越多優(yōu)惠越多的營銷，收取長期學(xué)費(fèi)后平臺難以為繼“跑路”的問題。

其次，校外在線教育平臺還存在資格許可方面的問題，這類問題可以分為人和機(jī)構(gòu)兩方面的資質(zhì)問題。首先是關(guān)于人的資質(zhì)，目前大部分校外在線教育平臺未在其網(wǎng)站公示授課教師的資質(zhì)情況，而多以若干名所謂名師替代對所有授課教師資質(zhì)的全面介紹。問題尤其突出的是教師資格問題，按照教育部等六部委文件的要求，語文、數(shù)學(xué)、物理、化學(xué)等學(xué)科知識培訓(xùn)的人員應(yīng)當(dāng)具有國家規(guī)定的相應(yīng)教師資格。還比如，目前我國對外籍教師通過平臺跨境實(shí)施的在線教育服務(wù)如何規(guī)范，尚處于探索階段，但是現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)存在類似VIPKID之類的跨境提供服務(wù)的平臺，由外籍人士提供教育服務(wù)，而我國法律對于境外教師提供在線教育服務(wù)缺乏相應(yīng)規(guī)定。不過，教育部等六部委文件已經(jīng)注意到了這一問題并邁出了第一步，要求校外在線教育平臺必須提供學(xué)歷證明及相關(guān)的教學(xué)能力證明。其次，關(guān)于機(jī)構(gòu)的資質(zhì)問題，現(xiàn)實(shí)排查及日常監(jiān)管過程中可以發(fā)現(xiàn)，大量的校外在線教育平臺的建設(shè)主體并不持有互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證（ICP）、網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營許可證等互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營許可證。另外，對于在線教育平臺的建設(shè)主體是否需要辦學(xué)許可的問題，目前各地做法不一，教育部等六部委文件也沒有做出相應(yīng)的要求，這也亟需法律作出界定。

第三，校外在線教育平臺對教育內(nèi)容缺乏規(guī)制。目前校外在線教育平臺屬于野蠻生的階段，基本上除了網(wǎng)信部門的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，對校外在線教育平臺的教育監(jiān)管比較薄弱，由此導(dǎo)致了一系列的問題。首先，校外在線教育平臺中存在不符合我國主流意識形態(tài)和社會公序良俗的問題，這方面在外國教育資源的引進(jìn)方面尤其突出，法律上并沒有明確平臺的內(nèi)容審查義務(wù)，這與這幾年直播平臺出現(xiàn)的社會亂象存在相似之處。這些現(xiàn)象也違反了《教育法》第六條、第八條規(guī)定的教育活動應(yīng)當(dāng)符合主流價值觀和社會公共利益的基本要求。一方面，我們在學(xué)歷教育上加強(qiáng)了對青少年思政教育、法治教育，另一方面校外在線教育的監(jiān)管卻存在缺口，顯然難以達(dá)到立德樹人的教育目標(biāo)。其次，校外在線教育平臺對低俗、暴力、色情、恐怖等青少年有害信息缺乏必要的過濾，有的平臺存在與學(xué)習(xí)無關(guān)的網(wǎng)絡(luò)游戲等內(nèi)容，影響青少年學(xué)生成長。再次，校外在線教育平臺還出現(xiàn)了超綱教學(xué)、提前教學(xué)等現(xiàn)象，這不符合中小學(xué)教育規(guī)律，也反過來嚴(yán)重干擾了學(xué)校的教學(xué)秩序，破壞了正常的教育生態(tài)。

第四，正如教育部等六部委文件所指出的，校外在線教育平臺還存在教學(xué)時間沒有限制的問題。由于在線教育的靈活性，現(xiàn)實(shí)中平臺幾乎沒有任何時間限制，既沒有每個課時的時間限制，也沒有課程時間的限制，甚至可以在深夜上課，這對于義務(wù)教育階段的青少年影響尤其顯著。教育部等六部委文件對此作了明確，要求每節(jié)課持續(xù)時間不得超過40分鐘，面向境內(nèi)義務(wù)教育階段學(xué)生的直播類培訓(xùn)活動結(jié)束時間不得晚于21：00。

三、包容審慎的校外在線教育平臺監(jiān)管

（一）何為“包容審慎監(jiān)管”

校外在線教育平臺是一個全新的事物，其發(fā)展還處于經(jīng)驗(yàn)不足、認(rèn)識不清、方法不多的階段。但是，對校外在線教育平臺的法律監(jiān)管應(yīng)當(dāng)符合我國近年來不斷涌現(xiàn)的新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式的監(jiān)管特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)按照對新業(yè)態(tài)包容審慎的原則進(jìn)行監(jiān)管。對新業(yè)態(tài)實(shí)施“包容審慎”監(jiān)管是李克強(qiáng)總理在2018年9月考察市場監(jiān)管總局的座談會上提出的。所謂“包容”，就是對那些未知大于已知的新業(yè)態(tài)采取包容態(tài)度，只要它不觸碰安全底線。所謂“審慎”有兩層含義：一是當(dāng)新業(yè)態(tài)剛出現(xiàn)還看不準(zhǔn)的時候，不要一上來就“管死”，而要給它一個“觀察期”;二是嚴(yán)守安全底線，對謀財(cái)害命、坑蒙拐騙、假冒偽劣、侵犯知識產(chǎn)權(quán)等行為，不管是傳統(tǒng)業(yè)態(tài)還是新業(yè)態(tài)都要采取嚴(yán)厲監(jiān)管措施，堅(jiān)決依法打擊[8]。2019年7月召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，專題研究了支持平臺經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的措施，再次提出了包容審慎的監(jiān)管要求[9]。

包容審慎監(jiān)管原則符合法律上對于平臺監(jiān)管實(shí)行的“避風(fēng)港原則”，即第三方網(wǎng)絡(luò)平臺只要根據(jù)平臺上權(quán)利人的通知，采取必要措施制止侵權(quán)行為，就不用承擔(dān)責(zé)任的原則。避風(fēng)港原則的出現(xiàn)，反映的是互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生時期的“輕度規(guī)制”理念，以鼓勵創(chuàng)新與發(fā)展[10]。雖然校外在線教育平臺存在多種模式，需要細(xì)化各種類型下各方不同責(zé)任，但是包容審慎原則與避風(fēng)港原則一脈相承，是我們理解和推動平臺責(zé)任的基本出發(fā)點(diǎn)。

（二）校外在線教育平臺監(jiān)管的法律性質(zhì)：教育監(jiān)管還是市場監(jiān)管

作為有效監(jiān)管的前提，我們首先需要明確，對校外在線教育平臺進(jìn)行監(jiān)管的法律性質(zhì)上到底是什么。明確這個問題事關(guān)是否適用包容審慎監(jiān)管原則，因?yàn)閷ヂ?lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)的包容審慎監(jiān)管的前提是存在經(jīng)營性的市場行為。同時，這個問題的回答決定了監(jiān)管所依據(jù)的法律以及監(jiān)管方式。當(dāng)然，由于平臺行為的復(fù)合性，在法律適用上，對其監(jiān)管可能涉及到多領(lǐng)域的法律。首先，作為教育服務(wù)的一種形式，校外在線教育平臺可能需要適用教育法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，比如《教育法》《義務(wù)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等，即對平臺提供教育服務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)管。其次，在線教育作為一種網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，還需要適用有關(guān)網(wǎng)絡(luò)管理法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，比如《網(wǎng)絡(luò)安全法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》，即需要對平臺提供互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)管。再次，作為一種經(jīng)營性行為，校外在線教育平臺提供服務(wù)顯然也是一種市場行為，需要適用市場管理方面法律法規(guī)，比如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《廣告法》《反不正當(dāng)競爭法》《反壟斷法》等。最后，校外在線教育平臺的經(jīng)營者和消費(fèi)者之間也是一種民事關(guān)系，作為民事主體兩者自然也受到民商事法律的調(diào)整，比如《民法總則》《合同法》等等。以上幾類監(jiān)管可以進(jìn)一步分為以教育行為為代表的非營利行為的監(jiān)管（以下簡稱教育監(jiān)管）和以對互聯(lián)網(wǎng)和市場行為為代表的營利行為的監(jiān)管（以下簡稱市場監(jiān)管）。

那么，校外在線教育平臺的法律監(jiān)管的本質(zhì)到底是教育監(jiān)管還是市場監(jiān)管？筆者認(rèn)為，校外在線教育平臺的法律監(jiān)管主要是針對營利行為的市場監(jiān)管，理由如下：

首先，目前校外在線教育平臺建設(shè)者雖然也存在學(xué)校與社會機(jī)構(gòu)合作的情形，但是絕大多數(shù)是以營利為目的的企業(yè)法人。實(shí)際上，校外在線教育平臺的建設(shè)者基本由營利性公司提供且為公司創(chuàng)造利潤，且目前絕大多數(shù)的大規(guī)模校外在線教育平臺成為資本市場上的寵兒，這與學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)的法律屬性是不同的。在法律允許在線教育平臺存在并發(fā)展的前提下，對營利行為的監(jiān)管顯然是市場監(jiān)管的主要對象。與此相對，教育事業(yè)是公益事業(yè)，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)（即便是民辦性質(zhì)機(jī)構(gòu)）都不是以營利為目的的。其次，校外在線教育平臺基本不涉及學(xué)歷教育和辦學(xué)行為，與教育行政部門對于教育行為的監(jiān)管存在明顯差異。目前校外在線教育平臺基本不提供學(xué)歷教育的相關(guān)服務(wù)，更多的是課外培訓(xùn)相關(guān)內(nèi)容，而且興辦校外在線教育平臺并非《民辦教育促進(jìn)法》中所調(diào)整的“舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動”。此外，對于超標(biāo)超前培訓(xùn)、干擾正常教學(xué)、不符合教育規(guī)律的問題，這確實(shí)是我國當(dāng)前教育的一個大問題，但同時這也是一個相當(dāng)復(fù)雜的問題，涉及課堂教育與課外培訓(xùn)的定位，在全社會（至少是教育界）對相關(guān)問題取得廣泛共識之前，并不是在線教育平臺監(jiān)管所肩負(fù)的主要任務(wù)。第三，從平臺出現(xiàn)的一系列問題來看，這些問題的監(jiān)管部門也不是以教育行政部門為主。如上文所述，破壞市場秩序行為的監(jiān)管主要是市場監(jiān)管部門;關(guān)于資格許可方面的現(xiàn)行法律，互聯(lián)網(wǎng)方面的資格許可主要由網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)，至于校外在線教育平臺的教師是否需要教師資格的問題是一個值得探討的問題。因?yàn)榘凑铡督處熧Y格條例》第二條，教師資格的適用范圍主要是在各級各類學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)中專門從事教育教學(xué)工作的教師，而在線教育平臺是否屬于該法中的“其他教育機(jī)構(gòu)”，其中的培訓(xùn)教師是否屬于《教師法》《教師資格條例》中規(guī)定的“教師”還是一個值得商榷的問題。此外，對校外在線教育平臺的內(nèi)容方面的監(jiān)管，主要還是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門的監(jiān)管為主。

（三）校外在線教育平臺教育監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變

上文明確了校外在線教育平臺監(jiān)管主要是對營利行為的市場監(jiān)管為主，教育、網(wǎng)絡(luò)、宣傳等多部門配合和協(xié)調(diào)的監(jiān)管模式。但是，這也并不意味著教育行政部門的監(jiān)管是可有可無的，教育部等六部委文件中也提出了不得聘用中小學(xué)在職教師、課程設(shè)置、培訓(xùn)時間限制等方面的監(jiān)管要求。從包容審慎監(jiān)管的角度來看，校外在線教育平臺存在數(shù)量巨大、服務(wù)隱蔽、沖擊學(xué)校教育系統(tǒng)等特點(diǎn)，對教育行政部門的監(jiān)管帶來了巨大的治理壓力，挑戰(zhàn)了現(xiàn)有行政監(jiān)管模式，暴露了行政監(jiān)管能力的缺乏。因此，在包容審慎的監(jiān)管原則下，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式[11]。

首先，校外在線教育平臺的教育監(jiān)管不應(yīng)再采取簡單粗暴的審批監(jiān)管，而應(yīng)采取更加包容的監(jiān)管。過去教育系統(tǒng)對舉辦學(xué)校需要申請辦學(xué)許可證，這種行政管制的方式并不適用于校外在線教育平臺的監(jiān)管。一方面，在線教育設(shè)置行政許可缺乏行政許可法、教育法等相關(guān)法律上的明確依據(jù)，依據(jù)《行政許可法》第十二條，在線教育不屬于必須要設(shè)置行政許可的事項(xiàng)，缺乏設(shè)置的必要性。另一方面，校外在線教育平臺設(shè)置新的行政許可不符合國家將“互聯(lián)網(wǎng)+教育”作為促進(jìn)就業(yè)、支持社會資本進(jìn)入教育服務(wù)領(lǐng)域的大方向，且校外在線教育平臺數(shù)量之巨也不可能采取行政許可的方式進(jìn)行監(jiān)管。綜上，對校外在線教育平臺的監(jiān)管不能再用過去僅僅依靠審批備案等老辦法對應(yīng)，而應(yīng)當(dāng)以事中事后監(jiān)管為主的監(jiān)管方式，加強(qiáng)政府跨部門協(xié)同和社會力量的參與，通過線上線下融合的方式進(jìn)行監(jiān)管。

其次，校外在線教育平臺的特點(diǎn)要求采用全新的監(jiān)管方式。校外在線教育平臺數(shù)量及規(guī)模之巨，超乎想象。如上文所述，校外在線教育平臺的監(jiān)管難度都遠(yuǎn)超過去對各類學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。這就決定了對平臺的監(jiān)管不能僅僅通過教育行政部門的力量，其力量在海量的平臺及其用戶面前顯然是杯水車薪，對其監(jiān)管的方式也不得不進(jìn)行變更。此外，與一般的教育相關(guān)行為相比，校外在線教育平臺還有一個顯著特點(diǎn)是，平臺和教育服務(wù)的消費(fèi)者之間往往是你情我愿的高度配合關(guān)系，加之在線教育服務(wù)較為隱蔽，教育部門單方面控制乃至打壓平臺而又無更好的替代服務(wù)的情況下，只能產(chǎn)生更多的地下平臺，校外在線教育平臺的情況將更加難以掌控，如此更加不利于其規(guī)范發(fā)展。

最后，校外在線教育平臺的監(jiān)管存在可能性和可行性。在強(qiáng)調(diào)包容監(jiān)管的同時，我們也應(yīng)當(dāng)看到校外在線教育平臺作為一方全新陣地，應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)及時的監(jiān)管，實(shí)施更加謹(jǐn)慎的監(jiān)管。這方面我們在網(wǎng)約車、互聯(lián)網(wǎng)金融、微信等領(lǐng)域的監(jiān)管中已經(jīng)積累不少經(jīng)驗(yàn)，這些領(lǐng)域也逐漸由亂到治，說明對這些復(fù)雜新業(yè)態(tài)的監(jiān)管是可能的。從可行性上來說，包容審慎監(jiān)管原則為我們治理校外在線教育平臺提供了方向，其他互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的治理經(jīng)驗(yàn)為我們提供了借鑒的方案，具體來說包括：從監(jiān)管主體上強(qiáng)調(diào)多部門協(xié)同監(jiān)管，融入社會力量，加強(qiáng)行業(yè)自律;從監(jiān)管方式上強(qiáng)調(diào)線上線下融合，運(yùn)營新監(jiān)管技術(shù);從監(jiān)管環(huán)節(jié)上，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，謹(jǐn)慎適用行政審批[12]。

四、我國校外在線教育平臺法律監(jiān)管的立法選擇

教育部等六部委文件以及國辦最新文件為我國校外在線教育平臺的治理開了一個好頭，但是文件本身對于法律監(jiān)管所能提供的手段是比較有限的。下一步，我們應(yīng)當(dāng)在總結(jié)校外在線教育平臺監(jiān)管規(guī)律和地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定一部相對完備的部門規(guī)章或者行政法規(guī)。在立法中除了應(yīng)當(dāng)明確政府各部門對于校外在線教育平臺各自監(jiān)管職責(zé)以及如何系統(tǒng)協(xié)調(diào)的體制機(jī)制問題之外，還應(yīng)當(dāng)至少解決好以下監(jiān)管法律問題。

首先，作為前提，法律上首先需要明確的是，監(jiān)管對象到底是機(jī)構(gòu)監(jiān)管還是行為監(jiān)管。如上文所分析，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照包容審慎監(jiān)管的原則，將校外在線教育平臺的監(jiān)管定性為市場監(jiān)管，只不過其涉及到教育服務(wù)而已，也就是說在線教育服務(wù)本質(zhì)上是一種市場化的服務(wù)，應(yīng)當(dāng)遵循市場經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管方式，主要通過無形之手加以調(diào)節(jié)。因此，校外在線教育平臺的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是將重點(diǎn)放在平臺的相關(guān)市場行為的監(jiān)管，而非直接干預(yù)平臺機(jī)構(gòu)本身。因此，對校外在線教育平臺的監(jiān)管并不是打擊在線教育平臺，不能通過設(shè)置過高準(zhǔn)入門檻、排他性行政許可等方式打壓其發(fā)展，有些地方對于校外在線教育機(jī)構(gòu)辦理辦學(xué)許可的做法確實(shí)是值得商榷的。

具體來說，需要監(jiān)管的校外在線教育平臺的行為至少應(yīng)當(dāng)包含上文中所言違反市場秩序行為、內(nèi)容不良行為、侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為等，也就是包容審慎監(jiān)管中所要求的守住底限。一方面，針對校外在線教育平臺應(yīng)當(dāng)設(shè)置“負(fù)面問題清單”，負(fù)面清單包括但不限于淫穢、暴力、恐怖、賭博、與學(xué)習(xí)無關(guān)的網(wǎng)絡(luò)游戲以及侵犯知識產(chǎn)權(quán)的相關(guān)內(nèi)容。設(shè)置負(fù)面清單有利于市場充分競爭，形成健康的在線教育市場。另一方面，應(yīng)當(dāng)專注于市場中比較突出的問題的監(jiān)管。比如，對于亂收費(fèi)、退費(fèi)難甚至收費(fèi)后跑路等突出問題，除了要求在線教育平臺及時、準(zhǔn)確、全面公開收費(fèi)相關(guān)信息以及格式合同相關(guān)信息之外，對于過長課時收費(fèi)等情況，可以考慮建立第三方賬戶監(jiān)管機(jī)制，保護(hù)用戶權(quán)益。目前教育部等六部委明確要求校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)收費(fèi)不得超過三個月，但是實(shí)踐中還是普遍存在超長收費(fèi)并“跑路”的現(xiàn)象，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在立法上明確校外在線教育平臺不得一次性收取超過三個月的費(fèi)用，不得通過打折、返現(xiàn)等方式誘導(dǎo)超期繳費(fèi)等。

其次，考慮到校外在線教育平臺提供的教育服務(wù)的相對特殊性，應(yīng)當(dāng)警惕校外在線教育平臺無序干擾學(xué)校的教育，對于超綱超前等問題必須予以規(guī)制，對義務(wù)教育階段學(xué)生造成過重負(fù)擔(dān)必須予以調(diào)整，將重點(diǎn)放在提供個性化、多樣化、高質(zhì)量服務(wù)上，特別是滿足中小學(xué)生選擇性學(xué)習(xí)需求上。但是，對校外在線教育平臺涉及義務(wù)教育的相關(guān)行為的規(guī)制應(yīng)當(dāng)采用法治化途徑和方法，其路徑大致可以分為標(biāo)準(zhǔn)化和行業(yè)自律兩條。一條是標(biāo)準(zhǔn)化路徑，即按照“質(zhì)量為王，標(biāo)準(zhǔn)先行”的原則，結(jié)合線下培訓(xùn)整頓的經(jīng)驗(yàn)，從內(nèi)容質(zhì)量、信息安全等方面研究制定校外在線教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。通過在線教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定，厘清存在的問題，加強(qiáng)校外在線教育平臺的引導(dǎo)，為監(jiān)管提供依據(jù)。同時，通過制定在線教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，可以有效避免相關(guān)部門隨意設(shè)置行政審批的行為，提高監(jiān)管的有效性。當(dāng)務(wù)之急，尤其需要重視義務(wù)教育階段的學(xué)科知識以及涉及德育相關(guān)內(nèi)容在線培訓(xùn)的標(biāo)準(zhǔn)制定，這是因?yàn)橐环矫嫘Ｍ庠诰€教育平臺的監(jiān)管重點(diǎn)本來就在中小學(xué)課外培訓(xùn)的監(jiān)管，另一方面義務(wù)教育階段學(xué)科知識涉及教材，相對比較容易制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。制定并完善在線教育標(biāo)準(zhǔn)之后，應(yīng)利用教育專業(yè)機(jī)構(gòu)以及市場力量，建立和培育專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，對校外在線教育平臺提供的服務(wù)是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估，并將評估結(jié)果向社會公開。另一條是行業(yè)自律路徑，即建立和完善行業(yè)自律組織，加強(qiáng)在線教育行業(yè)的自我約束機(jī)制建設(shè)。由于行業(yè)組織對本行較為熟悉，又有相對維護(hù)本行業(yè)秩序的愿望，因此加強(qiáng)校外在線教育平臺的行業(yè)自律有利于監(jiān)管的多元參與，有利于社會組織與政府部門共同承擔(dān)公共責(zé)任 [13]。

最后，作為市場監(jiān)管和教育監(jiān)管的混合體，校外在線教育平臺的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用好“教育公開”的手段。這是因?yàn)榻逃_既符合市場監(jiān)管的要求，又是促進(jìn)教育監(jiān)管取得效果的有力手段，同時信息公開工作應(yīng)當(dāng)與當(dāng)前線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的備案工作結(jié)合起來，明確公開依據(jù)、內(nèi)容以及相關(guān)法律責(zé)任。一方面，按照《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律法規(guī)的規(guī)定，消費(fèi)者對于經(jīng)營者提供的商品或者服務(wù)有知情權(quán)，經(jīng)營者有義務(wù)公開商品或者服務(wù)的相關(guān)信息[14]。因此，平臺在提供服務(wù)時應(yīng)當(dāng)提供服務(wù)的相關(guān)信息，而平臺提供的最重要的教育信息包括師資、課程內(nèi)容、教學(xué)大綱、計(jì)價方式等內(nèi)容。今后在制定平臺規(guī)范發(fā)展的法律法規(guī)時，應(yīng)當(dāng)明確校外在線教育平臺有義務(wù)公開相關(guān)信息的具體內(nèi)容，并明確規(guī)定違反該規(guī)定的法律責(zé)任。另一方面，在線教育平臺作為經(jīng)營者提供的服務(wù)畢竟不是一種純粹商業(yè)服務(wù)，而是一種帶有教育性質(zhì)的服務(wù)，這種服務(wù)涉及到人的培養(yǎng)，影響到國民的意識形態(tài)。特別是在課外培訓(xùn)影響面較廣的當(dāng)下，校外在線教育平臺的信息公開應(yīng)該比一般向消費(fèi)者服務(wù)的信息公開更加深入和廣泛。故此，除了要求校外在線教育平臺提供數(shù)量、價格等基本服務(wù)信息之外，還應(yīng)該提供服務(wù)內(nèi)容的具體信息，這些信息包括但不限于師資（包括學(xué)歷、資質(zhì)、經(jīng)歷）、課程（包括目標(biāo)、大綱、課時安排）、教材或教學(xué)工具、教學(xué)方式等等。基于此，比照商品房買賣合同的監(jiān)管模式，將來立法可以要求校外在線教育平臺向教育行政部門備案格式合同的具體內(nèi)容。

五、結(jié)語：促進(jìn)與規(guī)范并重的校外在線教育平臺監(jiān)管立法

作為一種新業(yè)態(tài)，校外在線教育平臺體量大、涉及面廣、影響深，對其監(jiān)管存在較大難度。對此，教育部等六部委文件可以說是具有開創(chuàng)性意義的文件。另一方面，校外在線教育平臺并不是什么洪水猛獸，不應(yīng)過分?jǐn)骋曅Ｍ庠诰€教育平臺的發(fā)展，而應(yīng)看到其對于促進(jìn)就業(yè)消費(fèi)、促進(jìn)教育公平、加強(qiáng)素質(zhì)教育乃至立德樹人的重大貢獻(xiàn)。因此，校外在線教育平臺的監(jiān)管立法不僅僅是規(guī)制法，而應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持促進(jìn)與規(guī)范相結(jié)合，在包容審慎原則指導(dǎo)下，厘清校外在線教育平臺監(jiān)管的法律性質(zhì)，促進(jìn)在線教育事業(yè)的發(fā)展。只有如此，方能提高監(jiān)管有效性、避免監(jiān)管的運(yùn)動式執(zhí)法等問題，從而最終走向法治化。