關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場體系的幾點(diǎn)思考

林運(yùn)雄 劉震宇

摘要 以全國農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)市瀏陽市為例，從分析構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的背景及意義著手，提煉出瀏陽市在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場方面的經(jīng)驗，總結(jié)存在的問題并分析原因，然后提出構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的對策建議。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場;問題;對策;瀏陽市

中圖分類號 F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2020）03-0244-03

Abstract Taking Liuyang which was a pilot city for the reform of rural land system in China as an example， starting from the analysis of the background and significance of establishing urbanrural unified construction land market， we extracted Liuyangs experience in building urbanrural unified construction land market， summarized the existing problems and analyzed the reasons， and then put forward countermeasures and suggestions for building urbanrural unified construction land market.

Key words Urbanrural unified construction land market;Problems;Countermeasures;Liuyang

為貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署，十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，該決定明確提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。筆者以瀏陽市為例，分析了構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場遇到的問題及原因，提出了構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的對策建議。

1 構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的背景及意義

1.1 構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的背景

長期以來，農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)地位不對等，城鄉(xiāng)土地市場呈現(xiàn)明顯的二元特征，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)能不完整、實(shí)現(xiàn)方式單一、權(quán)益保障不充分等問題已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一個嚴(yán)重障礙。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”[1]，明確了深化農(nóng)村土地制度改革的方向、重點(diǎn)和要求，賦予了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地平等的地位和相同的權(quán)能[2]，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供了保障。

1.2 構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的實(shí)質(zhì)

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地市場建設(shè)從無到有、從小到大、從無序到規(guī)范，取得了明顯成效，但農(nóng)村集體建設(shè)用地市場發(fā)展不平衡、不規(guī)范的問題十分突出，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場呈現(xiàn)明顯的二元特點(diǎn)。所以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場其實(shí)質(zhì)是要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地，統(tǒng)籌增量建設(shè)用地與存量建設(shè)用地，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，遵循統(tǒng)一規(guī)則，建設(shè)統(tǒng)一平臺，強(qiáng)化統(tǒng)一管理，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的建設(shè)用地市場體系[3-4]。

1.3 構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的意義

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，將在如下3個方面產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響：其一，全面建立土地有償使用制度，構(gòu)建現(xiàn)代市場體系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用;其二，緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地格局，提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用水平，促進(jìn)政府職能和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變;其三，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，保持社會和諧穩(wěn)定[5]。

2 瀏陽市在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場方面的探索

根據(jù)2015年2月全國人大常務(wù)委員會通過的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》[6]，瀏陽市被確定為農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)之一，改革內(nèi)容涉及3個方面，包括農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)、土地征收制度改革試點(diǎn)和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。自試點(diǎn)工作推進(jìn)以來，瀏陽市緊緊圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的核心要求，堅持以農(nóng)村土地制度改革作為深化農(nóng)村改革的有效載體，統(tǒng)籌謀劃，積極探索，穩(wěn)妥推進(jìn)，完成了一些試點(diǎn)成果，取得了一定的改革成效，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場奠定了基礎(chǔ)。具體推進(jìn)了如下幾個方面的工作[7]。

2.1 建立了一整套完善的農(nóng)村土地配套制度

針對3項改革，運(yùn)用系統(tǒng)的、整體的改革思維，統(tǒng)籌兼顧國家、集體、個人利益，探索出臺系列配套制度，推動改革試點(diǎn)制度化、規(guī)范化。宅基地制度改革方面，采取試點(diǎn)先行，大膽創(chuàng)新、反復(fù)嘗試，建立了《瀏陽市農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》等6項制度。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革方面，在學(xué)習(xí)其他改革試點(diǎn)地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合瀏陽實(shí)際，研究制定了《瀏陽市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市管理辦法（試行）》等8項制度。土地征收制度改革方面，通過經(jīng)驗總結(jié)、社會調(diào)查、專家論證、群眾聽證和公開公示等方式，研究制定《瀏陽市土地征收試點(diǎn)目錄（試行）》等3項制度，進(jìn)一步規(guī)范了征地程序，健全了多元保障機(jī)制，暢通了群眾維權(quán)渠道。

2.2 統(tǒng)一編制了村莊規(guī)劃

《決定》強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要以嚴(yán)格用途管制、符合用地規(guī)劃為前提。建設(shè)用地具有較強(qiáng)的不可逆性，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，既要發(fā)揮看不見的手的作用，也要發(fā)揮看得見的手的作用[8]。所以要堅持規(guī)劃先行，實(shí)行嚴(yán)格的用途管制制度。為此，瀏陽市以美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃提質(zhì)行動和土地利用總體規(guī)劃中期修改完善為契機(jī)，分批啟動了全市多個村莊規(guī)劃的修編工作，以此引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)選址建房、合理布局工業(yè)及商服用地，確保節(jié)約集約用地。

2.3 統(tǒng)一對宅基地進(jìn)行確權(quán)

《決定》提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，這個決定進(jìn)一步擴(kuò)大了集體土地的權(quán)能，賦予了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地平等的地位和相同的權(quán)能。而集體經(jīng)營性建設(shè)用地要入市經(jīng)營，就必須符合“產(chǎn)權(quán)清晰”這一基本前提。為此，瀏陽市依據(jù)《瀏陽市農(nóng)村宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)確權(quán)登記暫行辦法》，按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的新規(guī)范、新要求，對全市農(nóng)村宅基地使用情況進(jìn)行了摸底，并對多宗宅基地進(jìn)行測量，辦理了宅基地確權(quán)手續(xù)。

2.4 建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地價體系

為充分發(fā)揮基準(zhǔn)地價在土地資產(chǎn)管理和政府調(diào)控土地市場中的指導(dǎo)作用，充分顯化土地資產(chǎn)價值，瀏陽市于2016年啟動了城鄉(xiāng)地價一體化基準(zhǔn)地價編制工作，通過制定科學(xué)的工作計劃，統(tǒng)籌安排、合理調(diào)度，并嚴(yán)格依據(jù)技術(shù)規(guī)程和工作流程，先后經(jīng)過外業(yè)調(diào)查、技術(shù)成果的編制、征求局內(nèi)意見、召開聽證會、征求市直部門意見以及市長辦公會審查多個環(huán)節(jié)，歷時近1年，于2017年初完成了全部的技術(shù)工作，通過省國土資源廳組織的專家審查?！稙g陽市城鄉(xiāng)一體化基準(zhǔn)地價更新成果》實(shí)現(xiàn)了4個一體化——城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價更新范圍一體化、城鄉(xiāng)土地綜合定級一體化、城鄉(xiāng)地價內(nèi)涵和水平一體化和城鄉(xiāng)宗地修正體系一體化，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供了科學(xué)準(zhǔn)確的地價體系和地價標(biāo)準(zhǔn)。

2.5 建設(shè)統(tǒng)一的交易平臺和管理體制

根據(jù)《瀏陽市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市管理辦法（試行）》第十一條和十二條規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體委托市不動產(chǎn)交易中心發(fā)布交易信息，組織公開交易。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)原則上以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式公開入市交易（試點(diǎn)期間均以網(wǎng)上掛牌方式入市）。特殊情況需以協(xié)議方式入市交易的，入市主體應(yīng)按相關(guān)民主決策程序表決同意并形成正式表決材料。目前瀏陽市以不動產(chǎn)交易中心為管理主體，建立了線上線下的交易平臺，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易系統(tǒng)單獨(dú)作為窗口接入國有建設(shè)用地交易平臺，并在統(tǒng)一的交易大廳辦理交易事項。

3 構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場遇到的問題及原因分析

瀏陽市為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，在推進(jìn)3項制度改革以來，取得了一些成果，但也不可避免地遇到了一些短期內(nèi)難以破解的問題，既有觀念上、體制上、制度上，也有市場培育方面的原因，但究其根源，主要是我國農(nóng)村土地市場的產(chǎn)生、形成和發(fā)展還沒有從法律和制度層面加以明確和規(guī)范，尚處于自發(fā)和隱性的狀態(tài)。

3.1 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)管理主體缺失及權(quán)能不完整

中國農(nóng)村集體建設(shè)用地入市制度障礙主要表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)障礙，集中體現(xiàn)為所有權(quán)歸屬不清和使用權(quán)限制過多。所有權(quán)歸屬不清主要體現(xiàn)在農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體模糊，法律界定不明確?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l就出現(xiàn)村集體、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等多個土地所有權(quán)主體，可見所有權(quán)主體規(guī)定繁雜，加之農(nóng)村集體、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織等本身范圍寬泛，以及誰是農(nóng)村集體土地合法代表法律上沒有明確界定，必然導(dǎo)致農(nóng)村集體所有土地主體虛位，產(chǎn)權(quán)運(yùn)行中也必然會出現(xiàn)混亂。使用權(quán)限制過多，主要指《土地管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》和多項土地管理條例，嚴(yán)格限定了農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、出租以及用途，使得農(nóng)村集體建設(shè)用地效率和價值發(fā)揮受到極大束縛[9]。

3.2 農(nóng)民對土地制度與法規(guī)的認(rèn)知與了解程度普遍不高

目前大部分村民對于我國現(xiàn)行的土地制度以及法律法規(guī)了解程度、了解的途徑都還很有限，所以對集體建設(shè)用地涉及的權(quán)利范圍、權(quán)利類型、權(quán)利行使方式等方面也無法準(zhǔn)確把握，這也不利于農(nóng)村集體建設(shè)用地市場的形成，因為這會導(dǎo)致交易雙方在掌握交易信息、交易制度和政策方面不對等，所形成的市場必然會是一個半開放市場。這一方面與農(nóng)民知識水平、法律意識有關(guān)系，更與政府和土地管理部門在普法宣傳方面的力度有關(guān)。

3.3 傳統(tǒng)利益格局難以打破，農(nóng)民土地收益難以得到有效保障

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市目前還是以政府為主導(dǎo)進(jìn)行開展，集體建設(shè)用地入市后增值收益分配個人所得與征拆中失地農(nóng)民補(bǔ)償保障如何更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)依然是一個棘手的問題。另外，對集體土地上的拆遷，在集體經(jīng)濟(jì)組織投入大量資金后，由于個別拆遷戶不理解、不支持、不配合，甚至故意漫天要價，因沒有法律作后盾，導(dǎo)致項目用地?zé)o法交地，影響土地入市經(jīng)營。

3.4 對社會保障的擔(dān)憂，導(dǎo)致村民在觀念上難以接受土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)民存在根深蒂固的土地保障情結(jié)。在我國城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)民長期游離于社會保障制度之外。盡管近年來農(nóng)民醫(yī)療、教育等社會保障得到巨大改善，但是農(nóng)民仍舊享受不到與城鎮(zhèn)居民在住房、醫(yī)療、社會保障等同等權(quán)利，農(nóng)民一貫視土地為生存安全的基本保障，加之農(nóng)民普遍文化基礎(chǔ)不高，安身立命技能比較匱乏，使得他們把農(nóng)村土地特別是宅基地視為生產(chǎn)生活保障的最后屏障。這種保障情結(jié)，必然會造成農(nóng)村宅基地退出障礙。另外受傳統(tǒng)文化影響，農(nóng)民對其成長的鄉(xiāng)土有著深厚情誼，有著復(fù)雜而濃烈的難以割舍的情愫。幾種因素并存，亦是農(nóng)村建設(shè)用地入市艱難的根源。

3.5 農(nóng)村集體建設(shè)用地技術(shù)支撐體系滯后

國有建設(shè)用地有償使用已推行多年，各項制度和條例已非常完善和成熟，被社會廣泛接受，其基本前提就是在符合規(guī)劃、用途管制、產(chǎn)權(quán)清晰、節(jié)約集約的前提下運(yùn)行，除此之外，地籍管理系統(tǒng)、地價體系建設(shè)、土地利用動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)等是重要的技術(shù)支撐。集體建設(shè)用地要順利入市經(jīng)營，依然要參照國有建設(shè)用地現(xiàn)行的管理模式，要滿足必備的制度和技術(shù)條件。但目前大部分農(nóng)村地區(qū)，村莊規(guī)劃編制還未完全完成、宅基地尚未確權(quán)、地籍管理系統(tǒng)、土地利用動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)、地價體系建設(shè)也是跟不上集體建設(shè)用地入市的現(xiàn)實(shí)需求。

3.6 集體建設(shè)用地市場培育艱難

集體建設(shè)用地入市交易本質(zhì)上也是一種商品交易，所以必然會受市場供求關(guān)系的制約。就目前農(nóng)村集體建設(shè)用地而言，目前市場供求之間是失衡的，既存在結(jié)構(gòu)失衡，也存在空間失衡，如在農(nóng)村，商業(yè)、住宅、工業(yè)需求的程度完全是不一樣的，另外，集體建設(shè)用地在城鄉(xiāng)接合部和偏遠(yuǎn)山區(qū)也是有巨大反差的。從供求的絕對數(shù)量而言，顯然是供大于求的，這一方面有潛在市場需求有限的原因，比如工業(yè)用地供應(yīng)，如果在農(nóng)村發(fā)展工業(yè)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套落后，通訊、供水、對外交通都會存在障礙，且工業(yè)用地發(fā)展具有集聚效應(yīng)，單獨(dú)發(fā)展工業(yè)，顯然會增加很多成本，企業(yè)投資時肯定會缺少積極性。另外如果供應(yīng)商服用地，在目前城鎮(zhèn)化的過程中，農(nóng)村消費(fèi)群體有限，人流很少，很多二級商業(yè)類型無法在農(nóng)村有效發(fā)展。另一方面投資者對制度存在顧慮的問題，目前而言，集體建設(shè)用地的權(quán)能還受到很多限制，不少土地使用意向者，對產(chǎn)權(quán)的登記、抵押權(quán)是否可實(shí)現(xiàn)、對入市到期后的手續(xù)、費(fèi)用等方面都還存有顧慮，這自然也會影響農(nóng)村土地市場的形成。

4 構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的對策建議

4.1 穩(wěn)步推進(jìn)集體建設(shè)用地法律、制度和政策等頂層設(shè)計，建立規(guī)范的土地入市后利益分配機(jī)制

在堅持社會主義公有制、維護(hù)社會穩(wěn)定和保障農(nóng)民權(quán)益的基本前提下，盡快修訂土地管理法律體系，根據(jù)城市化進(jìn)程和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，對《土地管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等相關(guān)條款進(jìn)行修訂或補(bǔ)充，使之與農(nóng)村集體建設(shè)用地入市相適應(yīng)，同時與國有建設(shè)用地管理制度相接軌，進(jìn)一步強(qiáng)化集體建設(shè)用地使用權(quán)，從而從頂層設(shè)計方面取得制度上的支持，推進(jìn)統(tǒng)一市場的建設(shè)。

另外應(yīng)在明確的制度規(guī)范下，建立具有公信力的可以行使集體土地產(chǎn)權(quán)的法人組織，并建立良好的利益分配機(jī)制。通過地方政府和村集體共同監(jiān)管土地收益，共同決定土地增值收益分配方式，可解除農(nóng)民的心里顧慮，促進(jìn)農(nóng)村土地市場的形成。

4.2 強(qiáng)化土地確權(quán)、規(guī)劃編制、地價體系建立、信息系統(tǒng)建設(shè)等基礎(chǔ)技術(shù)工作

要建立規(guī)范的集體建設(shè)用地市場，就必須借鑒和參照目前國有建設(shè)用地市場運(yùn)行的成功做法。一是全面加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理，全面清查已經(jīng)流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地數(shù)量、用途、位置和目前使用情況，對符合政策要求的農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行確權(quán)登記并發(fā)放土地權(quán)屬證書，對村民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、集體公用設(shè)施用地進(jìn)行系統(tǒng)測量，并按不動產(chǎn)登記管理辦法進(jìn)行確權(quán)登記。二是加強(qiáng)農(nóng)村土地規(guī)劃的編制，做到規(guī)劃先行，請專業(yè)技術(shù)隊伍，嚴(yán)格按技術(shù)規(guī)程編制城鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，不斷加大土地督查力度，確保按照土地利用規(guī)劃利用土地。三是嚴(yán)格依據(jù)《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》和《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》，建立城鄉(xiāng)一體化地價體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價更新范圍一體化、城鄉(xiāng)土地綜合定級一體化、城鄉(xiāng)地價內(nèi)涵和水平一體化和城鄉(xiāng)宗地修正體系一體化，以此確定地價標(biāo)準(zhǔn)，充分顯化土地資產(chǎn)[10]。四是加強(qiáng)地籍和土地利用動態(tài)管理，在行政體制方面，安排專門的管理部門，建立農(nóng)村土地入市管理臺賬，實(shí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地動態(tài)監(jiān)測管理。五加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)隊伍的建設(shè)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，尤其是農(nóng)村建設(shè)用地市場是一個新鮮事物，需要面對新的制度和技術(shù)層面的問題，所以應(yīng)加強(qiáng)工作人員的技術(shù)培訓(xùn)，建立一支經(jīng)驗豐富、專業(yè)能力強(qiáng)、技術(shù)過硬的管理隊伍。

4.3 加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場的培育

集體建設(shè)用地使用權(quán)交易類型包括出讓、租賃、作價出資（入股）、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。要盤活充分農(nóng)村土地市場，應(yīng)實(shí)行差異化的發(fā)展策略[11]。其一，穩(wěn)步發(fā)展集體建設(shè)用地一級市場，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減少城鄉(xiāng)建設(shè)用地的土地利用條件上的差異，實(shí)現(xiàn)各項優(yōu)惠政策，為社會資本參與農(nóng)村土地市場建設(shè)創(chuàng)造條件。其二，通過行政手段，通過增量用地的控制，以供應(yīng)計劃的方式調(diào)控和引導(dǎo)城鄉(xiāng)土地供應(yīng)。具體做法為在積極盤活存量建設(shè)土地、提高土地集約利用水平的基礎(chǔ)上，控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地土地增量，并引導(dǎo)利用農(nóng)村集體建設(shè)用地。其三，采取先近郊后遠(yuǎn)郊逐漸發(fā)展的策略。當(dāng)前，由于城鎮(zhèn)近郊各項基礎(chǔ)配套設(shè)施完善，受城市經(jīng)濟(jì)圈的輻射影響，加上土地價格相對國有建設(shè)用地價格具有比較優(yōu)勢，所以投資者更樂意購買近郊的集體建設(shè)用地，在近郊集體建設(shè)用地慢慢形成市場氛圍的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造遠(yuǎn)郊農(nóng)村集體建設(shè)用地市場條件，提高市場吸引力，讓遠(yuǎn)郊農(nóng)民可以享受到集體建設(shè)用地入市帶來的土地收益。其四，緊密結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色，依據(jù)新業(yè)態(tài)，利用集體建設(shè)用地發(fā)展適合本縣域的產(chǎn)業(yè)。如瀏陽市以煙花爆竹傳統(tǒng)的支柱產(chǎn)業(yè)，花炮產(chǎn)業(yè)由于不受區(qū)位制約，就可以積極利用集體建設(shè)用地發(fā)展壯大;另外，瀏陽市緊鄰省會長沙，且風(fēng)景秀麗，旅游資源豐富，休閑農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，所以就可以因地制宜，積極利用集體建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)家樂、民宿等第三產(chǎn)業(yè)。其五，積極發(fā)展集體建設(shè)用地租賃和抵押業(yè)務(wù)，在城郊結(jié)合部，充分利用存量建設(shè)用地，鼓勵村民利用自建房屋租給城區(qū)務(wù)工者或?qū)⑥r(nóng)村集體組織自建廠房租給企業(yè)，另外在農(nóng)村宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，鼓勵村民將農(nóng)村宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)進(jìn)行抵押，并將抵押資金發(fā)展農(nóng)業(yè)，從而為整個集體建設(shè)用地市場的盤活奠定基礎(chǔ)。

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