氣象部門基層財務監管工作的探析黃文生

柯楓

摘要：黨的十八大以來，氣象部門積極探索符合基層實際的財務核算、管理模式，切實有效提高基層財務管理能力。但是“人員多、單位多、層級多、分布廣、資金渠道多樣”的部門特點也給財務監管工作帶了諸多挑戰，一系列問題亟須解決。通過采用座談調研、統計分析、文獻調查等方法，分析氣象部門財務監管的現狀，總結基層財務集中監管和分級管理的利弊，從明確主體責任、人才培養、內控體系、信息化手段等方面提出進一步加強基層財務監管的策略。

關鍵詞：氣象部門;基層;財務監管模式;優化策略

近年來，全國各級氣象部門深入貫徹黨的十九大和十九屆一中、二中、三中全會精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照中國氣象局黨組統一部署，積極開展基層財務監管研究，探索推行符合基層實際的財務核算、管理模式，切實提高基層財務管理能力，基層氣象部門的財務運行效率和資金使用效益進一步提升，資金使用的安全性和規范性進一步增強。與此同時，“人員多、單位多、層級多、分布廣、資金渠道多樣”的部門特點也給財務監管工作帶了諸多挑戰，一系列問題亟須解決。本文采用座談調研、統計分析、文獻調查等方法，分析氣象部門財務監管的現狀，總結基層財務集中監管和分級管理的利弊，提出進一步加強基層財務監管的策略。

一、氣象部門基層財務監管模式

當前以會計集中核算為基礎的集中監管模式是氣象部門基層財務監管工作的主要方式。廣東等少數省氣象部門先行先試，探索適應國家財稅體制改革，撤銷財務核算中心，建立層次清晰、分工明確的財務分級管理體系，強化預算單位主體責任。

（一）集中監管模式

集中監管主要是指會計集中核算制，以成立會計核算中心為標志，在單位資金所有權、使用權和財務自主權不變的前提下，對各有關單位集中辦理會計核算業務，融會計核算、監督、管理、服務于一體的管理模式[1]。

2000年前后，各省氣象部門根據中國氣象局的有關要求，陸續成立省、市局兩級財務核算中心。省局及直屬單位的賬務由省級財務核算中心集中核算，市局及其直屬單位的賬務由市級財務核算中心集中核算，縣局及其直屬單位的賬務由其所在市的市級財務核算中心代理核算，即“縣賬市管”。各單位取消會計、出納崗位，設置報賬員，報賬員負責各單位財務資料的收集、傳遞和報銷以及備用金管理。

（二）分級管理模式

廣東省氣象部門抓住中國局賦予的全面深化氣象管理體制改革試點工作的機遇，探索適應國家財稅體制改革，進一步強化預算單位主體責任，于2015年撤銷了省、市兩級財務核算中心，各預算單位按《會計法》《預算法》承擔會計主體責任，成立發展改革與財務處（科、股）。廣東省局配套出臺《廣東省氣象部門財務分級管理暫行辦法》（粵氣[2016]60號），實行省、市、縣財務分級管理，明確了各級預算單位的相關職責和任務，建立層次清晰、分工明確的財務管理體系。

二、集中監管模式規范會計核算，但會計主體責任不清

氣象部門各級財務核算中心自成立以來，按照“誠信為本，操守為重，堅持準則，不做假賬”的要求，認真履行“核算、服務、監督”職責，從制度上、程序上確保各項財產資金安全、有效，在加強會計基礎性工作、規范會計核算、強化會計監督、提高會計信息質量、防范單位發生違規違紀行為等方面發揮了重要作用，基層臺站財務管理得到明顯加強，財務運行逐步規范。

一是集中財務專業人才，形成強大的工作合力，有利于做好會計核算服務工作。成立各級財務核算中心，集中財務專業人才，有效整合分散在各單位的財會人才資源，形成較強的工作合力，一定程度減少了財務核算崗位設置，降低會計機構和人員的維持費用。

二是會計人員獨立于其所服務的預算單位，有利于會計人員依法履行監管職責。會計人員的編制、組織、人事、工資關系全部歸屬財務核算中心統一管理，改變了原來會計人員以單位管理為主的體制，保證了會計人員的獨立性，有利于會計人員依法履行監管職責。

但是，會計集中核算后，預算單位的會計主體責任被削弱，財務人員參與管理的職能不強，監督管理不到位，會計人員基本成為記賬人員，沒有把工作重點放在財務管理上，參與決策、分析、過程控制等職能嚴重弱化。隨著國家財稅體制改革的不斷深化，更強調預算單位的主體責任，各種權責清單也在陸續制定，會計集中核算的模式越來越不適應新形勢的要求，近幾年財政、稅務、審計和上級主管部門的財務檢查中已發現一些弊端，制約了財務管理水平的提高。

一是模糊了預算單位的會計主體責任。《會計法》規定，單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責。會計集中核算在一定程度上改變了單位的核算權和會計監督權，也相應地改變了會計責任主體資格，預算單位和財務核算中心之間的責任無法完全劃清。

二是降低了預算單位的財務管理能力。設立財務核算中心以后，取消了各單位的財務會計崗位，預算單位僅設立兼職報賬員，財務核算中心與預算單位之間的溝通聯系大部分是通過兼職報賬員來進行的，預算單位的財務活動不能得到會計人員及時、有效的信息支持，在一定程度上制約和影響了單位財務管理質量。

三是削弱了會計人員的服務、監督功能。會計集中核算工作的現狀是“財務管理”與“會計核算、監督”相分離，會計人員既無法參與單位的經濟活動，又無法全程履行監督職能，只是在事后單位報賬時以票據審核作為監督，而票據是否真實、合理，財務核算中心難以發現，如原始憑證經濟事項內容的真實性問題。

三、分級管理模式強化主體責任，財務人才隊伍是關鍵

自2015年改革形成新的財務管理體系以來，廣東各級氣象部門能夠切實履行預算單位主體責任，做好各項財務工作，逐步形成“本級自管、上級監管”的模式。要進一步落實好各預算單位的財務管理和監督的主體責任，關鍵是加強基層財務隊伍建設，提高各級財務人員職業道德素養和專業技術能力，尤其是培養一批既了解氣象業務又懂財務管理的復合型財務管理人才。

（一）分級管理明確各級預算單位主體責任

廣東省局撤銷財務核算中心后，原核算中心不再代行預算單位會計核算職能，財務會計人員回歸各預算單位。各市局撤銷財務核算中心，結合基層氣象機構綜合改革工作，縣局指定專人負責該單位的會計核算，明確崗位及職責，恢復預算單位的財務管理權和會計核算權。各預算單位會計核算權的恢復，實現了會計核算與會計主體相統一，明確了預算單位主體責任。

（二）廣東各級氣象部門財務“本級自管”組織體系

1.廣東省氣象局直屬單位賬務大部分各單位自管

（1）廣東省局機關服務中心掛牌財務核算中心，設立財務科，負責廣東省局機關、機關服務中心、省防雷減災管理中心三個單位賬務。

（2）內設機構編制較多的直屬單位設立財務科，賬務單位自管，包括熱帶所、氣象臺、探測數據中心、公共服務中心、公共安全中心。

（3）內設機構編制較少的直屬單位在辦公室設立財務專崗，賬務單位自管，包括衛星站、氣候中心、生態中心、省突發預警中心、省防災技術中心。

（4）原廣東省局財務核算中心財會人員通過雙向選擇，回歸各直屬單位。個別財會人員不足的直屬單位，通過原報賬員轉為出納，或者新招錄財會人員方式來補足。

2.廣東各市局本級及其直屬單位賬務在市局財務科管理，接受廣東省局財務處監管

（1）原市局財務核算中心財會人員部分分流到業務部門，大部分仍保留為財務科人員，承擔市局本級、市局直屬單位賬務，并對縣局財務進行監管。

（2）市局直屬單位賬務不自管由市局財務科代管（廣州市局直屬單位除外），其主要原因是市局財會人員身份編制種類較多，無法直接歸入市局各直屬單位。

3.廣東各縣局設立財務股，賬務自管，接受市局監管

（1）縣局財務股通過原報賬員轉為會計/出納、業務人員兼職會計/出納、新招錄財務人員等方式組建。各縣局因編制情況、經濟狀況、地域差異等，財務股人員組建方式不同。

（2）為解決縣局財務專業、專職人員不足的現狀，廣東氣象部門選取梅州大埔、江門新會局作為試點，探索開展會計委派模式，自2019年7月起實施。

（三）廣東各級氣象部門財務“上級監管”責任邊界

1.省局財務處履行“上級監管”職能更注重宏觀層面的統籌調控，致力于發揮中央和地方雙重管理體制優勢，建立更加穩定持續的氣象公共財政保障制度，將所有資金納入預算管理，做到“收入一個籠子，預算一個盤子，支出一個口子”，以廣東氣象事業發展規劃為統領，嚴把出口關，提高資金使用效益和規范性、安全性。

2.市級財務科一方面要做好市本級及直屬單位的財務監管，一方面要做好所轄縣局及其直屬單位的財務監管。2014年以前，地市級核算中心承擔了市縣級賬務會計集中核算的職能，在規范會計行為，加強會計基礎工作，提高會計信息質量和工作效率方面發揮了重要作用。2015年改革后，市局財務科比原市局核算中心減少了縣局賬務處理的職能，但對縣級進行財務管理的職責依然存在并進一步加強，市局財務科相比原市局財務核算中心，更加注重對縣級財務的指導、檢查、培訓。一是制定、完善所在市計財方面相關管理制度;二是組織編報各項財務資料并對縣級報送的財務資料進行審核把關;三是對縣級相關財務事項請示進行審批;四是組織對縣級的財務檢查及財務培訓。

（四）廣東氣象財務“本級自管、上級監管”模式成效

實行基層財務“本級自管”，配套機構和財務人員，有效提升了基層財務管理水平。

1.賬務單位自管，強化了預算單位的財務主體責任、財務人員的主人翁意識和責任意識。財務人員對所在單位的經濟活動參與度明顯提高，對所在單位的業務了解程度明顯提高，財務工作更好的為業務服務，財務人員由原來單一的事后監督，逐步走向事前防范、事中控制、事后監督全流程，在預算管理、資金運作、科學決策等方面能更好的發揮服務作用，很大程度提高了預算單位的財務管理水平。

2.成立機構和配套專人有助于切實履行起基層發展改革和財務管理職能，與氣象現代化事業進程相適應。廣東氣象現代化試點省工作和市、基層綜合改革工作取得了很大成效，市、縣局陸續成立了許多地方氣象事業機構，這就要求單位的財務人員要與地方政府有關部門特別是發改、財政部門進行對接，在部門預算編制、日常會計核算、年終決算、日常會計信息提供等方面深入、細致開展工作，以爭取地方政府更大的支持。

（五）更好發揮“本級自管”的優勢，需要進一步破解財務人員人手不足、專業能力薄弱的制約

1.基層財務“本級自管”的成效與財務人員專業水平直接相關。

對于人員配備較齊的單位如省局直屬單位和部分市縣局，財務管理、財務監督的有效性得到很大提高。然而，目前大部分基層單位人手不足，存在財會人員由氣象業務人員兼職承擔的情況，財務專業能力無法滿足單位財務管理要求，同時，由于兼職財務人員自身業務工作繁重，財務工作投入精力不足，在財務支出審核把關能力、財務管理能力方面仍較薄弱。另外，財務人員離開了財務核算中心平臺，會計獨立性、核算規范性、會計信息質量會逐漸顯現參差不齊的狀況。2019年起實行政府會計制度改革后，對財務人員的專業能力提出了更高的要求，缺少原本共同研究、互通有無的平臺優勢，不利于財務人員快速適應新政策新制度。

2.部分財務人員納入地方事業編制管理，有效解決因管理模式改變帶來的經費開支加大的問題。

基層縣局財務股通過原報賬員轉為會計/出納、業務人員兼職會計/出納、新招錄財務人員等方式組建。截至2018年12月底，廣東全省縣級會計崗位（含出納）的會計人員共145人，其中專職會計人員60人，兼職會計人員85人;中央編制60人、地方編制65人、編外聘用20人，地方編制人數已超過中央編制人數。

廣東氣象部門在上一輪率先基本實現氣象現代化過程中，以各級突發事件預警信息發布中心建設為抓手，新增地方編制，借助這一有利條件，將財務人員納入地方編制管理，一方面有效解決了人員支出的需求，另一方面有利于穩定財務人員。但目前兼職會計人員數量較大，占比超過專職會計人員，如果對應財務崗位按照專職會計人員或者會計委派方式配備，尚需較大的人員經費投入。

四、進一步加強財務監管工作的建議

目前氣象部門財務工作整體運行良好，大部分單位都更加重視財務管理工作，各單位的財務管理和會計核算更加規范，經濟事項業務流程更加清晰，責任更加明確。但基層單位財務管理制度不夠健全，制度執行力不夠，部分單位有財務管理制度，但規定的不夠詳細不夠完整，有些單位的財務規章制度沒有得到很好的執行，單位管理內控制度沒有與財務管理制度很好結合等情況仍一定程度存在，財務管理存在一定漏洞。進一步做好氣象部門財務監管工作，可以在明確主體責任、人才培養、內控體系、信息化手段等方面有針對性的開展工作。

（一）進一步明確各級預算單位主體責任

做好財務管理工作，關鍵是各預算單位要按照《預算法》《會計法》的有關要求，切實履行財務監管的主體責任。保留財務核算中心，繼續實行會計集中核算，關鍵是明確預算單位和財務核算中心的責任邊界，建立起權責明確、傳導順暢、協同有力的財務管理責任體系。預算單位作為財務管理的責任主體，要嚴肅財經紀律，強化管理措施，加強制度建設，健全責任傳導機制，提高財務管理水平。在明晰責權的前提下，財務核算中心應鼓勵會計人員主動靠前服務，為預算單位提供更多財務管理的技術支撐，必要時可以到所服務預算單位駐點辦公，提升財務業務融合程度，更好發揮服務和監督作用，共同提升財務管理水平。廣東等省探索開展財務分級管理體系，能有效明確各預算單位主體責任，但需要更多經費和人員投入，可鼓勵有條件的省份積極開展探索，為氣象部門進一步優化基層財務監管工作積累更多經驗。

（二）進一步加強財務管理人才隊伍建設

各省均提出要進一步強化財務人員培訓工作，堅持分級培訓原則，加強財務管理基礎知識和會計核算培訓。積極爭取融入氣象部門人才培養體系，適時出臺氣象部門財務管理干部培訓實施方案，形成財務管理人員分級管理、分級負責的培訓體制，主動銜接各類培訓資源，爭取各級財政部門支持，搭建工作交流平臺，建設高素質專業化財務管理干部隊伍，尤其是培養一批既了解氣象業務又懂財務管理的復合型財務管理人才，增強氣象部門財務管理能力。另外，要關心計財干部的成長，讓他們更加感受到從事計財工作的成就感、榮譽感，以更加飽滿的精神狀態和工作熱情，全身心地投入到氣象計財工作中。

（三）進一步完善內控制度建設與執行監督

按照《氣象部門內部控制基本指引》和相關規章制度，推動氣象部門各級預算單位不斷完善內控制度體系建設。認真修訂優化內控操作規程，制度建設盡可能成體系，要打組合拳，提高制度的可操作性。在完成制度梳理基礎上，建立規范化的業務流程，避免制度和執行兩張皮的現象，開展有效的風險防控，狠抓內控執行落實，有利于減少財務監管漏洞。

（四）進一步加強氣象部門財務信息化建設

氣象部門計財業務系統的推廣應用，初步實現了“全口徑、全覆蓋、全流程”的氣象計劃財務信息管理運行模式[2]，省、市兩級財務部門通過系統快速查詢，掌握基層預算單位的賬務情況，便于上級加強對基層的財務監管工作。在A++現有功能模塊的基礎上，增加科研項目管理、合同臺賬管理、稅務社保管理、政府采購管理等功能模塊，以信息化的手段推動氣象部門財務實施全面、有效的監督和管理。

參考文獻：

[1]張秀麗.試論會計集中核算內部控制制度的必要性與有效性[J].中國商論，2018 （10）：130-131.

[2]任振和，曹衛平.氣象部門計財業務系統管理與應用實務[M].北京：科學技術文獻出版社，2018：1-2.