貫徹落實習近平總書記對內蒙古的重要講話重要指示精神

劉建 陳曉宇

摘要：市場經濟的本質是法治經濟，沒有法治精神的市場經濟是不完全的市場經濟。沒有法治精神的市場經濟存在弊端。習近平總書記在系列講話中強調要推動經濟高質量發展，法治是最好的營商環境。呼和浩特市政府也高度重視法治營商環境的構建，深入貫徹落實習近平總書記關于加大營商環境改革力度的重要指示精神和黨中央、國務院決策部署，并于2019年由呼和浩特市人民政府辦公廳印發《呼和浩特市優化營商環境工作實施方案》，為進一步改革創新體制機制，營造穩定公平透明、可預期的國際化、法治化、便利化營商環境，促進首府經濟高質量發展，制定的方案。本文以呼和浩特市法治營商環境作為主要研究對象，綜合運用統計分析和定性分析的方法對呼和浩特市法治營商環境的現狀進行分析，找出不足之處及其原因。呼和浩特的法治營商環境與理想狀態尚有差異，法治營商環境的完善有較大的上升空間。并以此為基礎分別對法律理論界，立法機關、各級政府和政府執法機關、司法機關參與法治營商環境構建，提高法治化水平提出切實可行的建議，歸納社會中存在的法治訴求，探尋解決路徑，積極對呼和浩特市構建法治營商環境獻言獻策。

關鍵詞：呼和浩特市 ? 營商環境 ? 法治化

在企業經營的過程中始終要面對外部環境和內部環境，企業的發展需要利用內外部環境的優勢與機遇、回避劣勢與威脅。營商環境是指企業所面對的外部宏觀環境——即政治法律環境、經濟環境、社會文化環境、科學技術發展水平和經濟全球化趨勢。法律是在商業活動中各行為主體所遵循的行為準則，沒有法律約束交易將無法正常進行，法治是市場經濟得以運行的基石，構建法治營商環境對于推動經濟發展具有重要意義。

習近平總書記在參加內蒙古代表團審議時強調：扎實推動經濟高質量發展。2018年4月13日習總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上的講話上再次強調要加快形成法治化、國際化、便利化的營商環境和公平開放統一高效的市場環境。法治化放在了營商環境構建的首要位置。從此，法治營商環境倍受理論界與實務界的關注。營商環境是區域競爭的重要體現，法治又是營商環境最核心的因素之一。“法治是最好的營商環境”——2019年2月25日，習近平總書記主持召開的中央全面依法治國委員會第二次會議深刻闡述這一重要論斷。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央全面推進依法治國，以更有力的法治舉措推動營商環境不斷優化，中國經濟正釋放新的制度紅利。過去，我國在產權保護制度、競爭或反壟斷和宏觀經濟政策等方面不夠完善，近年來加大整治力度，法治建設取得明顯進步。市場經濟本質上是法治經濟。沒有法治精神的市場經濟是不完全的市場經濟。沒有法治精神的市場經濟存在弊端。

一、呼和浩特市營商環境現狀及問題

2019年1月3日，呼和浩特市人民政府辦公廳關于印發呼和浩特市優化營商環境工作實施方案的通知，通知各旗、縣、區人民政府，經濟技術開發區管委會，市各委、辦、局：《呼和浩特市優化營商環境工作實施方案》已經市人民政府第24次常務會議研究通過，現印發給你們，請各單位認真抓好落實。

《呼和浩特市優化營商環境工作實施方案》是為深入貫徹落實習近平總書記關于加大營商環境改革力度的重要指示精神和黨中央、國務院決策部署，進一步改革創新體制機制，營造穩定公平透明、可預期的國際化、法治化、便利化營商環境，促進首府經濟高質量發展，制定的方案。

以呼和浩特市的情況來看，呼和浩特市營商環境的構建與理想狀態還有一定差距。筆者對呼和浩特市總體經濟發展狀況、呼和浩特市司法行政服務狀況、呼和浩特市市場中介機構發展狀況、呼和浩特市金融業發展狀況進行分析。

（一）呼和浩特市經濟發展現狀及問題

近十年來呼和浩特市經濟呈現較好的發展勢頭，2007-2016年呼和浩特市國內生產總值由1101.13億元持續增加至3173.59億元。2016年-2017年出現小幅下滑，下跌至2743.72億元。2001年呼和浩特市占內蒙古自治區的國內生產總值比重為12.32%，2017年上升至17.05%。2017年第一產業占比3.93%，第二產業占比27.54%，第三產業占比68.53%，整體產業結構呈現倒金字塔型結構，呼和浩特市經濟的發展對全區經濟發展的貢獻不斷加大，這與呼和浩特市是內蒙古自治區首府的定位相一致。

2017年呼和浩特市共有企業法人26272個，占比最大的批發和零售業占39%，租賃和商業服務業占15%。金融業企業法人385個，占呼和浩特市企業法人數的1%，其中貨幣金融服務165個、資本市場服務65個，保險業110個、其他金融業45個。而與呼和浩特市相距不遠的山西省省會太原市共有金融業企業法人972個，是呼和浩特市的兩倍。金融機構是企業進行直接融資、間接融資、風險轉移的重要途徑，呼和浩特市金融機構較少會帶來企業融資困難等問題。

2017年呼和浩特市有科學服務和技術服務業法人1316個，其中研究和試驗發展96個，專業技術服務業875個，科技推廣和應用服務業345個。同期太原市共有科學服務和技術服務業法人7153個，是我市的5.45倍。科學技術是第一生產力，科學技術的發展對于推動區域經濟發展和提高區域發展潛力具有重要作用，呼和浩特市科研服務和技術服務業法人較少對推動經濟發展會產生不利影響。

近十年來，呼和浩特市一般公共預算支出顯著高于一般公共預算收入，2017年一般公共預算赤字達201.54億元。政府采取適度的擴張性財政政策，向社會提供基礎設施、醫療和教育等公共產品，有利于促進經濟增長、提高就業率，但同時也帶來了財政赤字和地方政府債務問題。

（二）呼和浩特市法律服務發展現狀及問題

內蒙古自治區全區共有稅務師事務所160家，會計師事務所307家。呼和浩特市稅務師事務數量占全區的44.38%，會計師事務所占38.44%。市場中介是現代市場經濟必不可少的要素，專業技術服務機構為企業經營管理提供了支持性作用，其服務有利于規范企業經營行為，促進正當競爭，保護各類市場參與主體的合法權益，保障市場經濟的有序運行。

截至2019年6月內蒙古自治區全區共有律師事務所567個，人民調解機構15697個，公證機構116個，鑒定機構56個，律師7381人，人民調解員64999人，公證人員450人，鑒定人員683人，呼和浩特市律師事務所占全區的19.75%，律師占20.05%，人民調解機構占8.69%，人民調解員占9.45%，公證機構占11.21%，公證人員占12.89%，鑒定機構占26.79%，鑒定人員占30.16%。

呼和浩特仲裁委員會有312名由法律、經濟貿易專家和具有調解處理各種經濟糾紛的多種專業人員組成的仲裁員隊伍。

呼和浩特市兩級法院共有在編干警1200人，其中法官359人。2018年呼和浩特市各級法院共受理案件81180件，結案65015件，同比分別上升9.73%和6.66%。2018年呼和浩特市法官人均受理案件226.13件。內蒙古自治區各級法院年均受理案件26萬件左右，呼和浩特是案件受理量占全區案件受理總量的31.22%。

筆者采用幾何平均法計算2013-2017年全國訴訟案件代理量的平均增長率為17.32%，筆者認為未來訴訟案件仍然將呈現高速增長的趨勢。在全國訴訟案件激增的背景下，呼和浩特市的案件量必然也會出現高速增加的趨勢。而當前呼和浩特市法官已經承擔著巨大的審判工作量，再面對不斷增加的案件量將難以提供優質的法律服務。這種現狀必然會導致立案難、案件積壓、案件審理速度慢等一系列問題。司法是構建法治營商環境的重要環節，司法投入的不足會對法治營商環境的構建產生負面影響。

二、以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領法治化營商環境構建

當前學界觀點認為營商法治化環境可以分為三個層次：宏觀層次是崇尚公平、正義價值的法律文化環境;中觀層次是建立完善的營商環境的良法體系（法治體系）;微觀層次是依法行政和公正司法，實現善治。筆者贊同把營商法治化環境分為三個層次的觀點。結合三層次觀點，筆者認為首府營商法治化環境建設和優化應分為法學理論界（新聞界）參與營商法治化環境的構建;立法機關、各級政府參與營商法治化環境的構建;執法、司法機關參與營商法治化環境的構建三個層次。

（一）法學理論界參與營商法治化環境的構建

營造一個崇尚公平正義價值的營商法治文化環境，實質上是以自由、效率、公平、誠信、包容、安全以及可持續發展等價值理念為基本導向的。公平正義等價值理念是營商環境運行的前提，也是構建營商法治化環境追求的價值。作為法學理論界應當敏銳的意識到法是經濟發展到一定階段的產物，法律與經濟發展相互關聯，如果法學家階層不能從當今經濟發展問題中發現問題，必然導致法律對經濟主體之間的經濟行為的規范出現缺失，經濟行為會處于無序狀態，公平、正義的價值難以在經濟行為中體現，資源配置的效率就會降低，經濟發展就會停頓不前甚至退步。所以，法學理論界與商界應該構建這樣一個關系：經濟主體的經濟行為應該進入法學理論界的研究范疇，經濟行為應該成為法學的研究對象范疇。法學理論界應當把體現自由價值理念、效率的價值理念的法學研究成果轉化到市場主體的經濟行為中，把資源配置市場化，效率優先兼顧公平的市場交易的基本準則由應然狀態向實然狀態轉化。重點關注政府依法行政效率、商事糾紛解決效率、政府信息公開、商事主體的投資財產權益及人身權益保障、對自然資源的保護和適度利用;上述這些都應成為法學界關注的理論熱點。具體到首府來說，應充分利用首府的高校、黨校等資源改善首府營商環境，建立財經法律研究中心、論壇，新聞媒體加大宣傳，從優化營商環境工作伊始，就營造一個崇尚公平、正義、效率價值的營商法治文化環境。

（二）立法機關、各級政府參與營商法治化環境的構建

立法機關、各級政府依據憲法和立法法擁有法律、行政法規、地方法規、行政規章、地方規章的法律創制權。立法機關、各級政府通過立良法完善營商法制保障體系，實現良法善治。各級立法機關及政府應建立一個通暢的渠道能夠及時接收法學界、商界提出的立法建議，善于通過法律的創制服務市場經濟。習總書記說凡屬重大改革都應于法有據，各級立法機關及政府能夠提供高質量的立法服務的產品應該成為營商法治環境建設是否優越的評價依據。當前，關于商事主體的準入和退出程序制度;關于降低商事主體成本和負擔制度（涉及到財政、稅收、金融、產業、價格、競爭等法律制度）;關于商事主體的權利救濟和破產程序制度;關于知識產權保護制度;關于政府機構改革制度;關于行政執法制度;關于訴訟救濟法律制度（如商事仲裁制度、民事訴訟制度、公司律師制度以及國有企業法律顧問制度等）都應成為立法機關、各級政府法律創制工作的主要內容。提供合格的立法產品應該成為立法機關、各級政府構建營商法治環境的重要參考依據。具體到首府來說，提供高質量的立法產品來服務商事主體的經濟行為極為重要。呼市的人才引進大學生半價購房問題、西部城區一體化中西遷機關、企事業單位產業用房問題、地方債務化解問題、國有資產劃轉問題、農村宅基地確權問題、城中村轉為居委會后集體財產保值問題、和林格爾新區創建中社會治理問題都應及時納入呼市人大，呼市政府及相關旗縣人大的立法規劃中。出臺規范性文件后，政府及行政機關及司法機關、仲裁機構才能在解決具體問題中，有法可依，有據可循。習總書記說，凡屬重大改革都要立法先行。

（三）政府執法機關、司法機關參與營商法治化環境的構建

實現政府效能和公正司法的營商法治化環境建設是世界銀行在《營商環境報告》中公布的評估結果，非常直觀、具體的反映了企業負擔重是我國營商環境的主要問題，因此，政府為企業減負，司法為企業提供及時、可見的權益保障，是營商法治化環境建設的主要任務。政府執法機關充分發揮政府的調控職能，提高行政效能。企業的負擔主要表現在：一是成本負擔。企業所有的成本都與政府管制有關。如政府管制導致價格扭曲、政府審批的時間長和步驟繁瑣。二是企業繳費較多、負擔較重。如政府性基金收費名目繁多。三是企業電力、供暖等公用事業成本偏高。四是企業履約與訴訟成本較高，拖欠中小企業貨款問題普遍存在。推進政府職能轉變，建立與市場經濟體制相適應的行政管理體制，是營商法治化環境建設的長期治本之道。政府應繼續注重在減稅、降費、和放松管制等調控手段的變革;不斷完善治理體制和機制;進一步增強政府的透明度;提高行政效能，建設高效、便民的政府。司法機關推進公正司法，充分保障商事主體的權益。實現司法的公平正義是營商法治化環境的重要一環。通過嚴厲打擊經濟犯罪和解決營商糾紛，來實現營商環境的維護和投資者權益的救濟，因此加強司法運行體制改革、司法機關的管理體制改革、司法監督制約機制改革，以及加強司法隊伍建設提高司法效率，都是完善法治化營商環境建設重要環節。對政府執法機關、司法機關運用法治思維，法治方式解決經濟糾紛，推動經濟發展應成為營商法治環境構建及優越的重要評價依據。具體到首府來說，《呼和浩特市優化營商環境工作實施方案》的出臺奠定了呼和浩特優化營商環境的基礎，在方便企業開辦、簡化辦理建筑許可、方便企業辦理水電氣暖、方便企業辦理不動產登記、降低企業獲得信貸難度、優化企業納稅服務、提升企業跨境貿易和投資便利化、降低企業運行成本方面具體了責任單位，并且要求責任單位拿出具體化的實施方案。但是，各行政機關與人大、政協、法院、仲裁委、法律研究機構、法律服務機構、商事主體，人民群眾之間的聯系溝通平臺機制沒有建立起來，沒有制度上的安排。制度監管的缺失容易出現優化營商環境的政策落實流于形式，影響方案落實的效果。習總書記說要把權力關進制度的籠子里去。另外，暢通營商環境中的政商關系也需要制度保障。建立新型政商關系，讓公務人員在為企業服務中打消顧慮，在優化營商環境中敢于擔當也需要制定切實可行的制度來保障。十八大以后，黨員領導干部不能做貪官，也不能作庸官、懶官。

有了法治保障，才能打造更好的營商環境，首府的營商環境沒有最好，只有更好。呼和浩特市是內蒙古自治區首府和政治、經濟、文化中心，國家歷史文化名城，國家森林城市、國家創新型試點城市、全國民族團結進步模范城市、全國雙擁模范城市、中國優秀旅游城市和中國經濟實力百強城市，被譽為“中國乳都”。2018年12月，被評為2018中國大陸最佳商業城市100強。對企業來說，最美的環境是充滿活力的市場。當前，國內各大城市發展的競爭是優越營商環境的競爭。創造更好的營商環境需要我們找到短板，用制度創新帶動經濟創新，認識到市場經濟就是法治經濟，貫徹總書記講話精神，讓首府借優化營商環境的東風成長出新的創新動力，新的經濟增長點，成為新的投資天堂。

（作者簡介：[1]劉建，中共呼和浩特市委員會黨校，講師，法學碩士，民商法學。[2]陳曉宇，內蒙古尚韜財經法律研究所，法學學士、經濟學學士，經濟法學。）