民族自治地方經濟發展與自治立法關聯研究
——以五個少數民族自治州為樣本

金香蘭 高 瑾

（延邊大學 法學院，吉林·延吉 133002）

我國民族自治地方因地理位置、歷史背景、文化民俗等方面的原因，經濟發展相對落后，社會發展緩慢,這是當前中國經濟發展面臨的現實問題。黨和國家在政策和制度方面給予了民族自治地方以《憲法》和《民族區域自治法》為依據的特殊權利。自2013年“一帶一路”建設開展以來，我國經濟發展擁有了新平臺、新機遇。在全國各地經濟向前邁進的新時期，民族自治地方需要抓住新契機，追趕時代發展浪潮，發展本地方經濟。但經濟的發展需要優質的法治環境，在新形勢下，民族自治地方經濟發展水平和自治立法是何種關系?各民族自治地方如何運用好中央賦予的“優惠”權利發展經濟?筆者將以五個不同省份中不同少數民族的自治州為樣本，進行分析。

一、五個自治州自治立法與經濟發展水平現狀分析

建國70年來，特別是在黨的十一屆三中全會以后，隨著黨的民族政策的落實和民族區域自治法的實施，我國民族自治地方的經濟發展從縱向上發生了翻天覆地的變化。但是，由于多種原因自治地方從總體上與國內發達地區橫向間的比較差距卻愈來愈大，特別是民族自治地方的工業化程度不僅落后于中東部地區，而且低于全國平均水平[1]。民族自治地方自治立法與經濟發展水平之間的關聯目前缺少具體研究，筆者認為，自治區自治立法并不能明顯凸出其對經濟發展的作用。在中國五大自治區自治條例“難產”，單行條例幾近空白的背景下，以自治州作為研究樣本更可以凸顯出自治立法對經濟發展水平的作用。鑒于此，本文將以五個不同的省份（吉林、湖北、湖南、貴州、云南）的五個自治州的現行自治立法（本文中的自治立法包括自治條例、單行條例和2015年之后的地方性法規）與2018年經濟發展數據為樣本，通過建立相關系數的方法，分析自治立法與經濟發展水平的關聯研究。

（一）自治立法現狀

1.數量分析

表1 五個自治州自治立法總量

表1表明，從當前我國這五個自治州立法總量來看，立法數量較少，且并不平衡。其中，吉林省延邊朝鮮族自治州立法相對較為多，在五個自治州立法數量中較為突出。反觀之，西雙版納傣族自治州則最少，現行的自治立法數量僅為15個，兩個自治州之間數量相差28個之多，這就凸顯出了自治州立法發展呈現不平衡的特點。

2.構成分析

表2 五個自治州自治立法構成與相關占比

根據本文的研究要旨，筆者將從民族立法權的概念中選擇自治條例與單行條例進行研究。我國現行《民族區域自治法》重點在第三章的內容里對民族自治地方自主發展經濟的內容進行了規定，主要在財政、稅收、金融、貿易、自然資源這幾方面有權進行經濟自治立法。本文將以《民族區域自治法》中這幾個方面界定自治立法中的經濟立法。通過對表2的分析，不難看出各自治州自治立法關注的重心是不一樣的。五個自治州在不同的領域內出現了明顯的級差。在吉林延邊朝鮮族自治州和云南西雙版納傣族自治州的自治立法當中，經濟立法所占的比重超過了總立法數量的一半，文化立法數量相對較少。但在湖南湘西土家族苗族自治州自治立法中，文化立法則占據了很大的比例。根據表2數據可繪制下圖1.

從圖1可以觀察到五個自治州的自治立法中，經濟立法所占的比例確實較大，平均比例為44%，可見這五個自治州是以發展經濟為主進行自治立法的，都顯現出了不同程度的自主性經濟立法。

（二）經濟發展水平現狀

本文以2018年五個自治州的經濟發展數據為樣本進行分析，在分析立法現狀之后，我們需要建立相應的數據指標，所以本文選擇五個自治州地區生產總值、人均生產總值、社會消費品零售總額和進出口貿易總額這四項數據作為研究經濟發展狀況的指標，進一步來探究自治立法和經濟發展的關聯。

表3 2018年五個自治州經濟發展水平現狀

表3反映的是五個自治州2018年經濟發展水平狀況，其中吉林延邊朝鮮族自治州人均GDP最高，高達45000元人民幣。貴州黔東南苗族侗族自治州的地區生產總值最高，為1036.62億元人民幣。湖北恩施土家族苗族自治州社會消費品零售總額為616.83億元，為五個自治州中最高值。進出口總額則是云南西雙版納傣族自治州最高，為269851萬美元。由此表明，五個自治州經濟發展水平差異明顯。

二、兩者關聯性分析

表4 五個自治州立法指標與經濟發展水平指標的相關系數

（一）總體評價

考察表4兩項立法指標和四項經濟指標的8個相關系數中，0.5以上有四個，占相關系數的二分之一。在這其中經濟立法比率與自治州進出口總額相關系數最高（0.7905），其次為自治州自治立法總量與自治州人均GDP（0.6688）、經濟立法比率與人均GDP（0.6426）、自治州自治立法與社會消費品零售總額（0.5739）。通過相關系數計算，可以清晰地看到自治州自治立法和自治州經濟發展水平相關性較大。當然，兩項立法指標與經濟發展指標之間存在一定差異。總體比較表明，經濟立法比率和進出口總額相關系數最高，經濟立法比率和自治州地區生產總值相關系數最低。

（二）自治立法總量與各項經濟發展指標

自治立法總量與地區生產總值的相關系數為0.37，與人均GDP的相關系數為0.67，與社會消費品零售總額相關系數為0.57，與進出口總額相關系數為0.28。自治立法總量與人均GDP的相關系數最高，這就說明了立法程度和人均GDP有較強的相關性，也可以說明人均GDP高的少數民族自治州立法數量就越多。人均GDP是反映當地經濟發展水平最為權威的指標，從立法總量和其相關系數就可以看出，經濟越發達的自治州其立法系統也相對較發達。自治立法總量與社會消費品零售總額相關系數也在0.5以上，說明兩者之間有較強的相關關系。社會消費品零售總額作為反映各個自治州國內貿易的經濟指標，和兩項立法指標有很大的差異。自治立法總量和其相關系數較強，說明五個自治州的國內貿易對自治立法的總量影響較大。即五個自治州貿易越發達，對自治立法總量的需求就越多。法治環境的完善也是經濟發展的重要條件。

（三）經濟立法比率與各項經濟發展指標

五個自治州自治立法中經濟立法比率與地區生產總值的相關系數為-0.3616，和人均GDP的相關系數為0.64，和社會消費品零售總額的相關系數為0.1927，和進出口總額為0.79。經濟立法比率與地區生產總值的相關系數為負數，說明兩者之間呈現負相關關系，最為明顯的屬云南西雙版納傣族自治州，其地區生產總值位列樣本中最后一位，但經濟立法比率卻和吉林延邊朝鮮族自治州并列第一位。經濟立法比率和人均GDP的相關系數高，呈明顯的強相關關系。這就更加印證了上文的經濟發展水平和法律之間的關系，經濟立法的比例多少反映當地經濟發展水平的同時，經濟的發展也要求自治州經濟立法的進步。經濟立法比率和進出口總額的相關系數高達0.79，兩者之間呈強相關關系。這表明對外經濟越發達，對自治州的經濟相關的立法需求就越大，同時對法治環境的要求也會越高。

三、自治立法問題顯現與解決路徑

通過使用統計和相關系數對以上五個自治州自治立法數量構成與五個自治州經濟發展水平進行比較分析，揭示了民族自治地方自治立法與經濟發展水平之間的相互關系。在此基礎上，我們不僅得出了結論，還發現了隱藏在數據下的問題。

（一）自治立法的問題顯現

1.自治立法不足

民族自治地方自治立法是國家為保障少數民族發展而賦予各個自治地方的權力，是民族自治地方前進發展的重要途徑。通過上文的分析，我們可以看出，除吉林省延邊朝鮮族自治州外，其余四個自治州的自治立法數量較少，涉及內容并不寬泛。一方面，我國民族自治地方的立法數量還滿足不了民族地區發展的需要。至于自治立法中的經濟立法，大多是關于自然資源的保護和城鎮管理方面的，財政、金融、稅收等方面鳳毛麟角。經濟立法數量的多少和經濟發展水平有直接關聯，一個少有經濟立法的自治地方，經濟發展水平是可想而知的。另一方面，五自治地方缺乏立法積極性，沒有形成體系性的立法觀念，忽略單行條例的民族自治功能，這也導致民族自治地方自治立法數量嚴重缺失。相比較經濟發達地區，五個自治州的立法情況不盡如人意。

2.自治立法質量不高

關于我國的民族區域自治制度，其核心內容就是利用制度優勢促進少數民族地區經濟的發展。民族自治地方擁有特殊的經濟自治權，但民族自治地方的立法質量與國內發達地區的地方性法規相比還有很大差距。在研究樣本的自治條例中，大多采用“鼓勵”“保護”“促進”等原則性詞匯；在各個自治州的單行條例中大多為指導性條例。自治立法不能在司法實踐中得到運用，立法質量堪憂，這也就加劇了少數民族地區經濟發展落后，形成持續性經濟低迷狀態，長此以往，經濟發展不難進入惡性循環的怪圈。從經濟發展、民族權利保護等角度而言，只有民族自治地方真正提升了自治立法質量，民族經濟和法治才可以得到長足的發展[2]。

3.內容單一，同質化嚴重

就研究樣本來看，一方面，五自治州自治立法內容同質化現象明顯，其中最明顯的為五個自治州自治條例，有關宣示性、倡導性等非法律意義的條文占自治條例中的大部分。在研究過程中發現，五個自治州的自治條例在結構和立法內容上存在很大程度的重合，內容相似程度較高。缺少民族特色的自治條例又怎能符合當地民族經濟發展的實際情況？又怎能指導本民族的社會發展？同質化的自治條例弱化了民族自治立法的功能作用，現有的自治條例脫離了國家最初賦予民族自治地方立法權力的初衷。另一方面，作為自治條例的配套法規，單行條例可以針對性地調整本地區內部民族關系，結合本地區實際情況規范社會關系，是細化民族自治立法權的形式。在自治條例的指導下，單行條例主要承擔了突出地域特點、突出民族性等具體作用，也是為民族地區經濟發展提供保障的重要立法途徑。通過研究我們發現各個自治州單行條例立法覆蓋面不夠廣，主要集中在資源保護和城鎮建設方面。除了延邊朝鮮族自治州外，其余四個自治州樣本中關于具體產業的單行條例少之又少。另外，五個自治州的自治立法中，有很多相類似的單行條例，自治州之間相互借鑒的內容很多，同樣顯現出同質化現象。這實際上等同磨平了各個不同自治地方之間的差異性，嚴重缺少了本民族特色，同時也不排除一些自治州搞形式主義，使其存在為了立法而立法的現象。

（二）自治立法促進經濟發展之有效路徑

民族法制作為上層建筑必須反映并服務于經濟基礎。民族法制作為社會主義法制的重要組成部分，屬于上層建筑，故也應當適應民族經濟基礎，符合客觀規律的發展要求[3]。分析表明，盡管國家賦予了少數民族自治立法的權力，但是五個自治地方仍然在法律的制定和法律效果上存在很多亟待解決的問題。在依法治國的背景下，一帶一路的發展建設正在如火如荼地展開，各民族自治地方應該進一步完善民族經濟法律的建設，優化自治地方法治環境，利用自治立法的優勢地位促進民族經濟自我發展的根本提升，通過利用二者之間的關聯尋找一條發展民族地方經濟的道路。

1.提高立法質量，積極主動立法

首先，發揮主觀能動性，積極立法。我國民族自治地方大多處于祖國邊疆地區，經濟發展相對落后，如若沒有法治為其經濟保駕護航，少數民族經濟發展狀況只會每況愈下。這就要求各個自治地方的自治機關要盡快轉變立法思維，消除政治式任務的立法觀念，避免為了立法而立法，及時發揮主觀能動性，積極主動地利用好民族自治立法權。

其次，響應政策，重視經濟立法。十八屆四中全會決定要求：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據，立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟的、需要先行先試，要按照法定程序做出授權。”[4]國家賦予民族自治地方的自治立法權力，也可以看成是一種變通改革的權力。在經濟發展的新形勢下，法律要先行先試，自治地方要重視經濟立法，重視法律對經濟發展的作用，用法律為經濟的發展鋪路。在研究中我們可以看出，五個自治州財政金融方面的經濟立法較少，某些自治州根本不涉及關于這些方面的立法內容。立法數量最多的延邊朝鮮族自治州的經濟立法中也鮮有關于這方面的立法，大多是產業管理方向之規定。這就要求自治地方積極響應政策，認識經濟立法的重要程度，用法治推進經濟增長，用法治帶動經濟發展。

再次，豐富立法內容，提高立法質量。在研究中我們不難發現，五個自治州的自治立法數量存在差異，立法總量尚且不足。在現行有效的立法條例里，立法質量也跟不上經濟的發展。表現為體系不完善、技術不到位、內容單一、同質化現象嚴重。自治立法的自身價值，一是變通性，二是特色性。因此，內容上必須體現本民族本地區特色，解決同質化嚴重的問題。立法機關應結合實際情況，在民族地區特色領域加強立法，不搞“從眾立法”、“跟風立法”，切實發揮立法自治權的優勢和作用[5]。民族經濟法律的發展要依靠事實和數據，切實地考慮本民族經濟發展面臨的困境，調動自身潛力，推進經濟向區域化、全球化發展。在立法過程中，要突出單行條例的民族性與創制性，關注民族自治地方法律需求，制定出符合經濟發展和民族進步的系統、具體之舉措，不斷持續豐富自治立法內容，將自治立法體系化。

2.關注經濟，大膽立法

2018 年4月，習近平總書記在博鰲亞洲論壇2018 年年會開幕上講道：“當今世界，開放融通的潮流滾滾向前。人類社會發展的歷史告訴我們，開放帶來進步，封閉必然落后。”展望中國經濟發展態勢，定是愈加開放，愈加繁榮的景象。面對這一浪潮的推進，民族自治地方必須要加快步伐，緊跟發展，要充分利用國家賦予的自治權力，探索新政策、新思路，擺脫民族發展的舊觀念的束縛，大膽立法。充分把握好經濟發展和自治立法之間的關系，為地區經濟發展營造符合時代進步，促進經濟增長的優質法治環境。

3.科學立法，立項調研

有學者認為，“隱蔽在法律理論和法律實踐中的是一系列政治、社會和經濟生活的不斷重現或‘地方志’。”[6]依照此觀點，就要求立法者制定法律的同時要將本地區客觀情況與當地人民生活中相信并遵守的行為方式相結合，全面考察民族自治地方的經濟發展情況，準確掌握經濟市場對立法的要求，進行科學立法，使立法能夠更好地符合民族地區經濟發展的現實需要。調查研究是制定民族特色單行條例的前提，在民族自治地方起草有關經濟單行條例時，要充分聽取社會各界的聲音，如專家學者、相關企業、社會各界工作人員的相關意見，做好立項調研工作，力求使制定的條款具有可操作性。首先，調研期間要著重關注長期未得到解決的相關問題，避免棘手問題被長期擱置。其次，要充分掌握經濟發展需求，對經濟發展進程中的新矛盾、新情況尋找法治良藥。最后，政府要面向全社會定期組織召開經濟發展研討會，對經濟增長的主要方面做針對性考察，在法案立項后形成立項研究報告，針對報告內容制訂并發布征求意見稿，以此來制定民族自治地方經濟法律。法律受時代變遷的影響，乃所處時代的物質生產條件和社會實際情況下所產生的社會共同意志，立法內容只有來自于實踐且不斷回應時代發展，才可獲得普遍認可并被有效遵守[7]，否則很難實現法律的現實價值。

四、結語

本文通過對五個少數民族自治州的樣本分析，論證了民族自治地方自治立法和經濟發展水平之間的關聯。并通過對研究中發現的自治立法現存的問題，嘗試利用民族自治立法和民族經濟發展的關聯提出有效建議。經濟發展離不開法律規范，法治的發展也必須以經濟發展為其現實基礎。在當前民族自治地方立法不完善，體系不健全的背景下，民族經濟發展同樣疲態盡顯。民族自治地方尚需通過立法權的合理使用和立法的不斷完善來構造現代化法治體系，以促進民族自治地方經濟向區域化、全球化邁進。