檢察機關參與基層社會治理的實證分析

潘勇 錢地虎

摘 要：近年來，各地檢察機關基本上形成了以辦案為中心、以職能延伸為觸角的總體框架。樂清市人民檢察院結合本地實際，探索出有效參與基層社會治理的“巡回檢察”工作模式。同時，發現實踐中也存在對檢察職能有認識誤區、基層執法監督體系不健全、犯罪預防協同性不夠、信息化等新型手段運用不足等問題，提出四項對策建議：精準把握職能定位、完善基層檢察執法體系、提升普法工作協同性、推進基礎社會治理網格化和信息化。

關鍵詞：檢察參與 基層社會治理 巡回檢察 問題對策

從黨的十八大提出建設平安中國的目標，到黨的十八屆三中全會明確完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目標，再到黨的十九屆四中全會作出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重大戰略部署，有效提升參與社會治理能力，是新時代檢察機關必須履行的職責使命和必須面臨的挑戰。近年來，各地檢察機關基本上形成了以辦案為中心、以職能延伸為觸角的總體框架。[1]國家和社會治理的基礎在基層，基層治理的現代化水平將直接影響國家治理的整體效能，基層社會治理走向法治化、現代化，也需要檢察機關的積極參與。

一、檢察機關參與基層社會治理的理論和現實依據

（一）檢察機關參與基層社會治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求

檢察機關是黨領導下的法律監督機關，從司法與政治互動的層面來講，服務于國家的政治功能，貫徹落實黨和國家的重大戰略部署，實現推進國家治理體系和治理能力現代化這一目標，是包括檢察機關在內的國家政治權力體系都必須履行的職責。基層社會是整個國家和社會的基石，基層社會治理的好壞最終將決定國家治理的水平，影響整個國家和社會的和諧穩定。古人講“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治。”因此，檢察機關積極參與推進基層社會治理，也就成為了參與推進國家治理體系和治理能力現代化，提升國家治理效能的必然要求。

（二）檢察機關參與基層社會治理是貫徹落實全面推進依法治國戰略的必然要求

黨的十八大以來，黨中央從關系黨和國家長治久安的戰略高度，把全面依法治國納入“四個全面”戰略布局，提出“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家”[2]的總目標，運用法治手段推進國家治理的深刻革命。新時代，國家治理體系和治理能力現代化最重要的特征，無疑就是法治特征。構建鮮明的現代法治社會，則是基層社會治理邁向現代化的重要路徑和目標。作為國家法律監督機關、司法制度的重要主體和法治建設的重要參與者，充分履行檢察職能，積極推動基層社會治理走向法治化，是檢察機關貫徹落實全面推進依法治國戰略的必然要求。

（三）檢察機關參與基層社會治理是檢察履職防范社會風險的必然要求

進入新時代，全面建成小康社會進入決勝階段，中華民族百年復興的偉大目標近在咫尺，中國特色社會主義事業取得了無與倫比的成就，呈現出前所未有的美好未來和光明前景。但同時，隨著世情國情黨情的深刻變化，經濟發展步入新常態，國際形勢波譎云詭，改革發展穩定任務艱巨繁重，這些都使得新時代風險隱患增多、挑戰加大，防范化解重大風險成為了新時代的一項艱巨任務。隨著經濟和社會轉型發展的急劇變化，社會矛盾不斷爆發，經濟領域特別是金融領域風險不斷向司法領域傳導等問題日益突出，其突出表現就是刑事犯罪長期高發。“檢察權作為一種常態化的國家反應，保障和促進生活共同體安全、及時應對各種風險管理問題是其一項重要的任務。”[3]打擊刑事犯罪，維護社會和諧穩定，以司法手段防控化解重大風險，維護經濟轉型發展的良好秩序，是檢察機關的重要職責。

（四）檢察機關參與基層社會治理是維護社會公共利益和保護弱勢群體的必然要求

基于對公權力天然具有的強制性和擴展性特征的認識，現代法治理論普遍認為，應加強對公權力運行的監督制約，檢察權就是因這一需要而產生的，是對公權力進行監督制衡的權力。正因如此，檢察機關不直接救濟私權利，而是通過監督公權力運行，保護社會公共利益和國家利益，并通過監督公權力行使實現私權利救濟。[4]從司法實踐來看，檢察機關對弱勢群體的保護，主要是通過辦理具體案件，運用偵查監督、公訴、民事行政檢察等司法職權，對偵查、審判以及行政機關執法活動進行監督，從而實現對公民、法人或其他組織合法權益的救濟。對社會公共利益的維護，當前則是集中體現在公益訴訟方面。隨著民事訴訟法、行政訴訟法等法律的修改，我國公益訴訟制度隨之誕生。當前司法實踐中，檢察機關辦理的公益訴訟類案件90%以上都是行政公益訴訟，即檢察機關通過訴前檢察建議等訴前程序，有效督促行政機關正確履行職能，維護國家和社會公共利益。由此可見，檢察權通過對公權力進行監督，有效防止和及時糾正公權力越界、越位損害公民、法人的權利或國家利益、社會公共利益的情形，確保公權力不偏離依法行使的運行軌道，這本身就是現代社會治理的應然要求。

（五）檢察機關參與基層社會治理是繼承和發展“楓橋經驗”的必然要求

上世紀六十年代發源于浙江省諸暨市的“楓橋經驗”，經過長期發展，已成為我國基層社會治理的典范。“檢察機關參與社會治理的歷程很大程度上是檢察機關參與和對接‘楓橋經驗的過程，其經歷了由小變大、由弱變強、由零散到系統的演變過程。”[5]從最初的貫徹“少捕慎殺”方針，到“打、防、教、管”于一體的社會治安綜合治理經驗，“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”的調解經驗，檢察機關都是重要的參與主體。在這期間，檢察機關主要依靠黨委政府，立足檢察辦案職能，通過辦理信訪申訴案件，開展犯罪預防警示教育和普法宣傳活動等途徑，發揮了在維護社會治安綜合治理方面的重要作用。特別是在2009年以后，各地檢察機關相繼設立了直接派駐鄉鎮的基層檢察室，在進一步延伸法律監督的觸角，積極參與基層社會治理方面打造了基礎平臺。進入新時代后，特別是2018年11月在浙江紹興舉行的紀念毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經驗”55周年暨習近平總書記指示堅持發展“楓橋經驗”15周年大會后，繼承和發展“楓橋經驗”，既是各級黨委政府推進社會治理現代化的基本遵循，也是檢察機關參與基層社會治理的必然選擇。

二、樂清市人民檢察院參與基層社會治理的“巡回檢察”工作實踐

（一）重點打擊和化解矛盾相結合，確保社會和諧穩定有序

基層社會治理是一項系統性工程，涉及內容繁雜，面臨的形勢也較為復雜，而打擊刑事犯罪，維護社會和諧穩定，提升人民群眾的安全感，無疑是檢察機關的首要任務和司法實踐中的重要工作內容。如樂清市檢察院近3年來，平均每年辦理審查逮捕案件1534件2151人，審查起訴案件2400件3331人，有效打擊各類刑事犯罪，有力維護基層社會的和諧穩定。尤其是2018年以來，通過深入推進掃黑除惡專項斗爭，2年共辦理審查逮捕“套路貸”、把持基層政權、欺行霸市等涉黑涉惡案件183件469人，審查起訴118件600人;監督公安機關立案8人，追訴漏犯11人。[6]一批嚴重危害基層社會穩定的黑惡勢力犯罪案件得以集中快速辦理，為推進基層治理營造了良好的法治環境。此外，在立足辦案的基礎上，樂清市檢察院還注重運用恢復性司法工作理念彌補社會創傷，修復社會關系。通過成立工作室，組建基層司法調解隊伍，采用檢調對接、公開審查、司法救助等方式，2年共促成因鄰里糾紛等引發的輕微刑事案件達成刑事和解128件，不起訴713人，辦理司法救助案件42件，有效化解因刑事犯罪引發的社會矛盾，促進社會和諧。

（二）維護司法公正和維護社會公共利益相結合，有效提升人民群眾對社會公平正義的獲得感

檢察機關對公權力進行監督，防止和糾正公權力履行不當從而損害公民權利和社會公共利益的情形，實現依法治權，維護司法公正，這也是現代社會治理模式由管理型向治理型轉變的必然要求。“檢察機關參與社會治理的主要方式是通過行使偵查監督權、公訴權、訴訟監督權等方式對審判和執行活動、偵查活動、刑罰執行活動以及刑事強制措施、行政執法活動進行監督，通過檢察職能的開展，促進公安機關、監獄、看守所、行政機關規范執法行為。”[7]如樂清市檢察院近兩年共監督公安機關立案34件55人，撤案10件12人，追捕追訴漏犯62件121人;提出刑事抗訴18件，發出刑事再審檢察建議7件;糾正“判實未執”、減刑不當、強制醫療不當、財產刑執行不當、社區矯治監管不當、脫管漏管等刑罰執行活動違法300余人;辦結民事生效裁判監督案件55件，對120件環保類非訴行政執行案件開展專項檢查，立案行政非訴執行監督案件10件，發出檢察整改建議22份;應當立案而未立案、不該立案而立案、偵查活動違法、刑事、民事審判、執行活動違法等情況得到有效監督。對于公共利益的保護，則以公益訴訟制度全面推行為契機，綜合運用訴前程序、支持起訴、督促起訴、行政執法監督等手段，積極參與社會公共利益保護的治理。如樂清市檢察院近兩年共立案辦理生態環境和資源保護、國有財產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全、英烈榮譽保護等五大領域行政公益訴訟案件335件，刑事附帶民事公益訴訟案件4件，社會公共利益的司法保護質效明顯。

（三）因地制宜和注重特色相結合，積極打造多位一體的立體化工作平臺

由于職能設置等原因，基層站所少、與基層一線對接的平臺缺乏，一直是檢察機關參與社會治理的一個短板，如樂清市檢察院僅在柳市鎮設有派駐檢察室。與行政機關、公安、法院等單位相比，檢察機關與基層社會相對遠離，這也是基層人民群眾長期以來不怎么了解檢察機關職能的一個重要原因。如何有效延伸檢察觸角，向基層社會拓展法律監督職能，是基層社會治理現代化轉型過程中檢察機關面臨的重要課題。樂清市檢察院于2018年初出臺“巡回檢察”工作辦法，以“巡回檢察為民司法”為檢察黨建服務品牌，以“網格+檢察”的方式組建25支覆蓋全市各鄉鎮街道的巡回檢察組，建立對全市各鄉鎮街道專人定點定期網狀聯系工作機制。同時，根據樂清本地實際情況，有針對性地在各主要片區設立特色檢察工作站點。如圍繞服務和保障“兩個健康”先行區建設，在民營經濟發達的柳市片區，聯合全國知名企業正泰集團設立派駐該集團的“知識產權檢察工作站”，并以點帶面加強對全市經濟領域創新成果的法律保護。在服務基層促發展方面打造點對點平臺，進一步完善了位于基層檢察室的“農村干部犯罪預防基地”，增設涉企犯罪預防基地。在推進生態環境檢察和公益訴訟檢察工作中，在樂清北部雁蕩片區，根據國家5A景區重點保護的需要，在雁蕩山管委會設立生態檢察工作站。

（四）司法公開和普法宣傳相結合，有效提升司法公信力和法治教育效果

新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在全面推進依法治國的當下，這一主要矛盾則集中表現為人民群眾對司法公正和司法公信力提出更高的要求。“陽光是最好的防腐劑”，推進司法公開是新時代高質量司法工作的必然要求，也是提升司法公信力的有效途徑。樂清市檢察院成立了“巡回檢察”工作組，除定期向人大代表、政協委員通報檢察工作外，還通過邀請人大代表、政協委員、人民監督員及基層村干部等代表直接參與監督重點案件辦理，將司法公開延伸至辦案過程，檢察公信力明顯提升，同時還收到了直接向基層“以案釋法”的良好效果。僅2019年在全市各鄉鎮舉辦不捕不訴案件公開聽證、公開宣告會29次，涉及案件達36件47人。此外，立足檢察辦案，加強重點人群、重點領域的犯罪預防和治理工作，也是檢察機關落實普法責任的一條重要途徑。如樂清市檢察院聯合該市教育局出臺文件，在全市25個鄉鎮街道45所主要中小學舉辦“法治進校園”系列巡講活動，犯罪預防教育覆蓋近萬人。

三、檢察機關參與基層社會治理存在的問題及原因分析

（一）對檢察機關參與基層社會治理的認識存在誤區

當前，由于對檢察機關及其職能不了解，基層人民群眾以及部分基層職能部門的工作人員對檢察機關參與基層社會治理，在認識上還存在一些誤區。如前文所述，檢察機關長期以來與基層社會相對遠離，檢察工作較為神秘的認識在基層群眾中還較為普遍存在。實踐中，不僅普通群眾不了解檢察機關及其職能，很多基層人大代表、政協委員對檢察機關的職能也缺乏相應的了解，檢察機關參與基層社會治理的群眾基礎較為薄弱。此外，部分基層職能部門工作人員對檢察機關參與基層治理工作職責也存在認識誤區，這一問題突出表現在處理信訪問題上，一些職能部門工作人員將涉法涉訴信訪事項和普通信訪事項混同，在檢察機關深入基層走訪時，將普通信訪事項向檢察機關提出，要求或希望檢察機關幫忙化解相關矛盾。在檢察機關內部，部分檢察人員對檢察機關參與社會治理的職能邊界也存在認識不清的問題，特別是對利用法律咨詢培訓、法治宣傳教育功能、行政輔助功能等非司法化手段解決社會治理中存在的問題，實現跨界治理，尚有一定的爭議。

（二）基層檢察執法監督體系不健全

作為國家的法律監督機關，對執法部門進行監督，督促其依法、規范執法，是檢察機關的基本職責。但從實踐來看，“檢察機關長期在鄉鎮缺乏固定的‘陣地，沒有派駐相應的機構和力量，導致鄉鎮行政執法活動監督主體力量分散，監督手段和監督力度不夠。”[8]同時，作為被監督者，不愿被監督、被動監督，甚至抵觸監督是其天性。實踐中，基層執法部門在面對檢察機關監督時，同樣也存在上述問題，檢察機關推動健全基層檢察執法監督體系的努力，往往會遇到較大的阻力。如近年來，全國各級檢察機關在積極推進的對公安派出所派駐檢察制度，旨在通過提前介入、引導取證等方式，促進派出所提高辦案質量，有效打擊犯罪，同時通過把法律監督觸角延伸到基層，促進派出所規范執法活動。但從實踐來看，這一制度推進起來阻力較大，工作質效不明顯。

（三）在犯罪預防方面的協同性不夠

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確了國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制。這一制度的優勢在于，明確了所有執法機關的普法責任，為各執法機關立足自身工作實際，開展豐富多彩、有特色、有針對性的普法工作提供了可能，為推動全民普法提供制度保障。但同時，普法主體的多元化也極易造成各普法主體各自為戰，普法工作重疊的問題，有的甚至會給普法對象造成負擔。如樂清市檢察院聯合該市教育部門開展“法治進校園”系列巡講活動時就發現，由于各普法主體之間溝通協作不夠，一家學校重復上法治教育課的問題普遍存在，部分學校反映一定時間內要先后安排檢察院、法院、公安、司法局等部門的法治宣講課，原本提高學生法治意識的法治宣講課，反而成為了普法對象的負擔，使得普法工作的效果打折。

（四）信息化等新型手段運用不足

隨著互聯網的普及和以網絡為載體的新媒體應用的井噴式發展，網絡正以開放、包容的姿態迅速成為大眾信息交流的重要平臺。互聯網時代，平臺治理的多元化和動態化，使得社會治理的格局受到深刻影響。“‘互聯網+背景下，強化智慧檢察應用，提高檢察監督環節‘楓橋經驗的信息化水平，便成為當前迫切的課題。”[9]而從基層實踐來看，檢察機關對互聯網的應用主要以檢察宣傳和普法為主，檢察環節互聯網應用手段單一，信息化水平不高等問題還普遍存在，智慧檢察建設亟需加強。

四、推進檢察機關參與基層社會治理的對策建議

（一）精準把握檢察機關參與社會治理的職能定位

檢察機關的法律監督權是監督公權力的權力，同樣也應該把準職能定位，不能越界越位，這是檢察機關參與基層社會治理必須把握的職能邊界。“檢察機關以公權力監督為中心，以社會公共利益保護與弱勢群體司法保障為兩翼參與社會治理”，[10]這是檢察機關參與社會治理的基本遵循。此外，檢察機關還應立足監督職能，“延伸檢察服務，以司法化方式解決非司法問題的治理方式為主，延伸法律服務的跨界治理方式為輔，形成科學有效的檢察治理體系。”[11]在精準把握參與基層社會治理職能定位的基礎上，檢察機關還應加大宣傳力度，讓基層群眾和基層干部了解檢察職能，知悉檢察機關參與基層社會治理的職能邊界，及時厘清認識誤區。

（二）完善基層檢察執法監督體系

加大對執法機關基層站所的法律監督工作，充分發揮檢察機關在推進依法行政，保護公共利益和國家利益方面的重要作用。完善對基層站所執法活動的監督機制，依托基層檢察室和巡回檢察工作組，建立監督線索收集、個案監督和專項檢察相結合的工作機制，積極開展對公安派出所、人民法庭、司法所等基層站所司法、執法活動的監督，重點糾正司法不公、執法不嚴等問題。積極推進行政公益訴訟，監督糾正行政機關違法行使職權或者不作為，及時救濟受到侵害的國家利益或者社會公共利益，充分發揮行政公益訴訟在促進國家機器有效運轉、補充行政監管體系漏洞、重構社會公共秩序等方面的獨特作用。

（三）提升普法工作協同性

在落實“誰執法誰普法”責任的基礎上，進一步加強檢察機關與法院、公安、司法等部門的溝通協作，制定相互協調配合、分工明確的普法工作規劃和實施細則，不斷提升普法工作的協同性。同時，積極加強與律師、企業等社會組織的合作，推進形成參與主體多元、責任明確、特色鮮明又符合基層實際的普法工作格局，切實推進全面普法。

（四）推進基層社會治理網格化和信息化

進一步完善巡回檢察工作機制，通過“巡回檢察”工作組促進檢力下沉至基層，延伸檢察機關參與基層社會治理的觸角。進一步完善檢察機關“公益訴訟和訴訟違法舉報中心”這一平臺，實現與市長熱線、政法綜治網格平臺、行政執法與司法銜接平臺等信息資源平臺的對接，完善線索收集、分類梳理、排查等工作機制，完善檢察機關參與社會治理的信息收集和大數據研判平臺，建立“互聯網+”檢察機關參與基層社會治理工作模式，用網絡化、信息化手段提升檢察機關參與基層社會治理的質效。

注釋：

[1]參見程曙明、林越堅、陳文雅：《檢察機關參與社會治理的定位及路徑思考》，《人民檢察》2017年第17期。

[2]中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》，學習出版社、人民出版社2019年版，第95頁。

[3]王由海：《“楓橋經驗”視野下檢察機關參與基層社會治理的路徑》，《法治社會》2019年第3期。

[4]參見謝鵬程：《檢察規律論》，中國檢察出版社2016年版，第88-90頁。

[5]同前注[3]。

[6]相關辦案數據均來源于《樂清市人民檢察院工作報告》。

[7]同前注[1]。

[8]同前注[3]。

[9]同前注[3]。

[10]同前注[1]。

[11]同前注[1]。