集中管轄跨行政區劃公益訴訟檢察實踐

朱小芹

摘 要：因環境行政執法權受地域行政區劃和地方行政法規等限制，在涉及跨地域環境侵害行為時，行政執法和行政處罰尤顯力不從心。通過對北京、上海、河南、湖北等地檢察機關開展跨行政區域公益訴訟實踐的分析，提出應實行省內跨行政區劃公益訴訟集中管轄、設立跨行政區劃公益訴訟巡回檢察院以及跨行政區劃公益訴訟專門檢察院的建議。

關鍵詞：集中管轄 跨行政區劃 公益訴訟

一、跨行政區劃公益訴訟檢察實踐樣本

（一）北京實踐樣本

2014年12月30日揭牌成立的北京市人民檢察院第四分院（以下簡稱北京四分院）是跨行政區劃檢察改革試點院。2018年6月，北京市人民檢察院出臺《關于北京市檢察機關調整內設機構分工優化職能配置的實施意見》，明確建立“基層院調查取證—四分院審查起訴—市院統籌協調”為特點的民事公益訴訟集中辦理工作模式，同時北京四分院集中管轄縣以上人民政府為被告的行政公益訴訟案件，辦理了北京首例水污染公益訴訟案件、首例大氣污染公益訴訟案件、首例危害食品藥品安全公益訴訟案件以及京津冀跨省的公益訴訟案件，均取得良好的社會效果和法律效果。同時，北京四分院積極探索推廣涉鐵路公益訴訟工作模式，立足“跨”和“特”，構建京津冀一體化公益訴訟模式。2018年，鐵檢北京院、鐵檢天津院、鐵檢石家莊院全部實現行政公益訴訟零的突破。2019年，北京市人民檢察院敬大力檢察長提出“跨行政區劃檢察改革、公益訴訟集中管轄、復合型專門監督”三大核心職能定位，為推動北京四分院檢察改革和事業發展進一步指明了方向。

（二）上海實踐樣本

2014年12月28日，上海市人民檢察院第三分院（以下簡稱上海三分院）作為跨行政區劃檢察改革試點院成立，通過“一次規劃、分步實施”工作模式，將新增管轄的環境資源、食品藥品等刑事案件一審案件集中由上海鐵檢基層院辦理。隨后，2016年，上海市人民法院第三中級法院重點推進了跨行政區劃“集中管轄”，把四個基層試點法院的行政庭“整建制”統一收編入上海鐵路運輸法院，將破產、公司清算、環境和生態、食藥監督、鐵路航空水路城市軌交等大交通運輸類案件都統一集中交給上海鐵路運輸法院審理。與此相對應，上海三分院集中管轄環境和生態、食藥監督、鐵路航空水路城市軌交等刑事案件。目前，上海三分院擬提出“長三角區域長江航運公安分局辦理的環境資源類刑事案件，由鐵路運輸檢察院集中管轄，二審由上海鐵路運輸檢察分院辦理;辦理上述案件過程中，發現的公益訴訟案件線索，根據級別管轄規定由相應鐵路運輸檢察院管轄”建議報告。[1]

（三）河南實踐樣本

2018年3月始，河南省檢察機關依托鄭州鐵檢分院、鄭州、洛陽鐵路運輸檢察院開展“依托流域、立足環境保護開展河南跨流域環境資源保護檢察機關設置工作”。河南省檢察院、省公安廳、省法院于2018年12月制定《關于黃河干流河南段環境資源公益訴訟案件管轄若干問題的規定》《關于黃河干流河南段環境資源刑事案件管轄若干問題的規定》。黃河干流河南段環境資源刑事案件的管轄以屬地偵查、集中審查、對口審判為原則，由鄭州鐵路運輸檢察分院和鄭州鐵路運輸檢察院、洛陽鐵路運輸檢察院集中受理黃河干流河南段環境資源刑事案件。嚴重危害黃河干流河南段環境資源的其他刑事案件，經河南省人民檢察院指定管轄，可以由鄭州鐵路運輸檢察分院辦理。鄭州鐵路運輸中級法院和鄭州、洛陽鐵路運輸法院分別受理依法提起的環境資源刑事案件、公益訴訟案件，依法履行審判權。目前，河南省政府、省發改委已正式批示在鄭州鐵路運輸檢察分院加掛“鄭州黃河環境資源保護檢察分院”的牌子，鄭州鐵路運輸中級法院加掛“鄭州黃河環境資源保護中級法院”的牌子。至此，環境資源、生態保護檢察公益訴訟由跨行政區劃集中管轄向設立“環境資源保護檢察院”和“環境資源保護法院”的司法機關設置邁進了一大步。

（四）湖北實踐樣本

第一，民事公益訴訟集中管轄和行政公益訴訟“一案一申請”指定管轄。2015年《湖北省高級人民法院、湖北省人民檢察院關于檢察機關提起公益訴訟管轄等問題的座談會議紀要》中規定，對湖北省境內長江、長江支流水域污染環境損害社會公共利益的行為提起民事公益訴訟的，由湖北省人民檢察院武漢鐵路運輸分院向武漢海事法院提起民事公益訴訟。2018年11月，湖北省人民檢察院黨組會研究決定將湖北省內7類案件交由湖北省鐵路檢察機關管轄，其中包括5類公益訴訟相關案件：（1）湖北省境內長江、長江支流水域環境污染民事公益訴訟案件;（2）由湖北省辦理的跨省域環境資源領域公益訴訟案件;（3）湖北省內跨市州的環境資源領域公益訴訟案件;（4）以市、縣兩級人民政府為監督對象的行政公益訴訟案件;（5）省院指定的其他公益訴訟案件。明確了案件補證工作以移送院為主、起訴院配合，出庭工作以起訴院為主、移送院配合，出庭人員中要有移送院檢察官參加的協作機制。

第二，跨省協作建立鄂湘贛三省長江保護協作機制。2018年11月，湖北、湖南、江西省人民檢察院簽署《關于加強新時代區域檢察協作服務和保障長江經濟帶高質量發展的意見》，共同加強長江、湘江、贛江等流域及鄱陽湖、洞庭湖、梁子湖等重點湖泊生態環境司法保護，加大對跨省傾倒污染物、違法采砂、違法捕撈等打擊力度。

第三，跨省市協作建立長江支流協作保護機制。湖北省十堰市檢察院與河南省南陽市檢察院，陜西省商洛市檢察院與安康市檢察院就漢江南水北調中線工程水源區跨區域環境資源刑事案件和公益訴訟案件的調查取證、移送起訴、起訴等問題形成協作機制。

第四，建立跨區域林業環境保護協作機制。神農架林區檢察院、竹溪縣檢察院與重慶市巫溪縣檢察院、陜西省鎮坪縣檢察院與相關林業部門建立渝陜鄂四地九部門跨區域林業環境保護協作機制，重點打擊神農架國家公園內林業違法犯罪，共筑長江生態保護屏障。

第五，跨區劃四個檢察院簽訂長湖生態保護協議。2019年10月，湖北省荊州市所轄荊州區、沙市區和荊門市所轄沙洋縣以及潛江市四個檢察院簽訂《長湖生態保護協議》。

第六，建環漳河水庫生態屏障。宜昌市遠安縣檢察院、當陽市檢察院與荊門市東寶區檢察院、襄陽市南漳縣檢察院會簽《關于建立環漳河水庫跨區域生態環境保護公益訴訟協作工作機制的意見》。

第七，擬建立跨區劃漢江流域、酉水河生態保護協作機制。襄陽、十堰市檢察院擬與河南南陽、陜西商洛、安康市檢察院就漢江流域環境資源保護建立覆蓋流域更廣、措施更細的檢察公益訴訟協作機制。來鳳縣檢察院擬與湖南龍山縣檢察院就酉水河生態保護建立協作機制。

第八，由上級檢察院統一指導協調跨區域案件辦理。湖北省檢察院指導武漢市江夏區檢察院辦理武漢、咸寧河流南寧港跨區域水體污染公益訴訟案。宜昌市檢察院指導三個區院辦理長江支流柏臨河污染案，推動當地政府開展綜合治理，累計投資達6億余元。

二、集中管轄跨行政區劃公益訴訟實踐分析

（一）北京樣本分析

一是公益訴訟案件集中管轄系統性、協調性不足。目前，刑事附帶民事公益訴訟案件仍由各區院辦理，影響了北京四分院民事公益訴訟集中管轄的優勢。行政公益訴訟案件的二審管轄仍未明確。北京四分院擬進一步推動明確環境、食藥刑事附帶民事公益訴訟案件集中由鐵檢北京院一審管轄，二審北京四分院管轄，各區院辦理的行政公益訴訟案件二審集中由北京四分院管轄。

二是公益訴訟案件集中管轄向基層延伸不足，未能將基層鐵檢院納入試點范圍，兩級院沒有形成上下貫通的跨區劃管轄。目前三個鐵檢基層院管轄的案件仍集中在涉鐵領域，對涉及環境、食藥等領域的公益訴訟案件需要進一步跨“京津冀”協同辦理，逐步打造兩級四院跨區劃檢察改革配套體系。

三是推動環境資源類、食藥類、森林資源類及知識產權、涉互聯網的刑事案件由北京四分院集中管轄。擬協調北京市高級法院、北京市公安局，將各區院、分院辦理的上述案件，通過指定、會簽文件等形式，實行類案集中管轄。

（二）上海樣本分析

第一，環境、食藥類刑事案件由兩級院集中管轄，跨行政區劃改革覆蓋基層院，形成分院、基層院二級“貫通”。第二，案件管轄已形成對海事法院、知產法院、金融法院等專門法院進行檢察監督的新格局。第三，跨行政區劃公益訴訟案件沒有集中管轄。第四，擬提出長江三角區域長江航運公安分局辦理的環境資源類刑事案件，由鐵路運輸檢察院集中管轄，二審由上海鐵路運輸檢察分院辦理。在辦理上述案件過程中發現的公益訴訟案件線索，根據級別管轄的規定由相應鐵路運輸檢察院管轄。由點到面，進而形成“跨省域”案件的完整訴訟體系。

（三）河南樣本分析

第一，對黃河干流河南段環境資源公益訴訟案件、環境刑事案件集中管轄，形成依托鄭州鐵路運輸檢察分院以及鄭州、洛陽鐵路運輸檢察院，分院、基層院兩級貫通，環境類案件集中管轄全覆蓋。第二，河南省公安廳、省檢察院、高級法院共同出臺有關刑事案件、公益訴訟案件管轄的規定，突出了改革的系統性、協同性和全面性。第三，開展設立“黃河跨流域生態環境資源檢察機關”的有效嘗試，實現在鄭州鐵路運輸檢察分院加掛“鄭州黃河環境資源保護檢察分院”牌子，在鄭州鐵路運輸中級法院加掛“鄭州黃河環境資源保護中級法院”牌子，集中管轄環境資源類案件。第四，積極探索鐵路公共安全公益訴訟“等外”案件辦理，有效消除危及高鐵運營安全的重大隱患，幫助地方政府化解矛盾問題。第五，集中管轄中的實踐困難。環境刑事案件每辦一起異地跨區劃案件，需要與當地公安機關溝通羈押、遠程提審等銜接問題。公訴環節需要與法院協調，特別是涉及刑事附帶民事公益訴訟案件，需要報省檢察院批準，在協調省高級法院后，指定鐵路中級法院辦理。同時，公益訴訟案件異地發現線索難、調查取證難，需要與當地檢察機關密切協作，需要與當地政府、行政部門、行政相對人做大量的協調溝通工作。

（四）湖北樣本分析

湖北通過水陸與四川、陜西、河南、湖南、貴州、江西、安徽、江蘇等省相通，有“九省通衢”之稱，岸線長、流域廣，跨長江干、支流公益訴訟案件跨區劃辦理獨具特色，體現出“三跨”：

一是跨區劃集中管轄。通過會議紀要和省檢察院的指定，將跨省域、省內跨市州和省內環境資源領域民事公益訴訟集中由武漢鐵路運輸分院管轄，向武漢海事法院提起民事公益訴訟;以市、縣兩級人民政府為監督對象的行政公益訴訟案件及省院指定的其他公益訴訟案件，由武漢鐵路運輸分院管轄，向武漢鐵路運輸中級法院提起訴訟。

二是跨省域、跨市區域協作機制。如鄂湘贛三省長江保護協作機制，環漳河水庫跨區域生態環境保護公益訴訟協作工作機制，跨區劃漢江流域酉水河生態保護協作機制，襄陽長江支流協作保護機制等。

三是跨區劃協調聯動。協調不同行政區劃案件辦理機制，明確案件補證工作，以移送院為主、起訴院配合;案件出庭工作，以起訴院為主、移送院配合，出庭人員中要有移送院檢察官參加的協作機制。

（五）小結

綜上，不打破行政隸屬、不打破行政邊界，通過集中管轄、跨域協作機制、跨域聯動協調辦案等方式解決司法實踐中存在的跨行政區劃公益訴訟案件困境，契合生態環境一體化保護的理念，可以更好排除地方保護主義和行政權力干擾，保障檢察機關依法獨立公正行使職權。同時，還要看到跨行政區劃公益訴訟案件集中管轄也會面臨新的問題，比如訴訟便利問題，異地取證、羈押、提訊問題，公安、檢察院、法院的管轄協調一致問題，環境損害賠償案件執行與監督問題，環境修復資金管理與使用問題等。

三、跨行政區劃環境公益訴訟改革存在的困難

第一，地方政府對跨行政區劃環境公益訴訟集中審理工作存在不同認識和誤解。從根本上講，政府是保護實現公共利益的核心，但政府的作用又是多重的，不排除有的地方政府、行政機關及其工作人員為了經濟、權力和政績的追求以及因為人情關系等因素，排斥由外省市司法機關審理本地案件，存在對外地檢察機關來當地調查不配合不支持等現象，也會有個別行政機關擔心成為行政公益訴訟的被告會影響形象、影響政績，不希望當被告。

第二，在檢察系統內部存在辦理跨行政區劃環境公益訴訟案件的畏難情緒和諸多現實困難。跨行政區劃公益訴訟案件大都具有案情復雜、專業性強、案件周期長、異地取證難、固定證據難、鑒定難等多種困難，辦理異地案件因地緣環境不熟悉，還可能會遇到各種各樣的其它困難，再加上公益訴訟案件成案率低、辦案周期長，需要長期出差辦案，可能會發生辦案經費、辦案時間精力“投入大”而“產出少”等畏難情緒。

第三，辦案力量專業培養和統一調配問題。環境公益訴訟案件涉及水、空氣、土壤、噪聲、光照等環境介質，涉及化學、物理、生物、基因、放射性等科學知識，對因果關系的確定、損害結果鑒定、損害賠償數額確認等都需要專業人士的輔導，多數檢察人員在環境資源、生態保護方面專業知識儲備不足，專業化辦案能力不足，跨行政區劃辦理案件遇到的專業方面的困難十分突出。

第四，與地方偵查機關銜接問題。跨行政區劃公益訴訟案件可能會涉及少則數家、多則數十個跨區劃的縣、市公安機關，實際辦案中存在大量的溝通協調問題，同時涉及異地羈押、遠程提審、后續公訴等問題。特別是刑事附帶民事公益訴訟案件，刑事與民事不屬于一個層級管轄，或不屬于一個地區管轄的案件比較多，大量的協調溝通或指定管轄等工作不利于公益訴訟案件的及時辦理。

四、跨行政區劃公益訴訟集中管轄制度設計

（一）跨行政區劃公益訴訟指定管轄、集中管轄重要價值

1.實現檢察公益訴訟案件辦理專業化。由于環境資源案件、食品藥品案件的專業技術性高、復雜程度高，按照最高人民檢察院關于改革的總原則“突出專業化建設，促進專業能力提升”的精神，通過跨行政區劃公益訴訟案件的集中辦理可以達到張軍檢察長提出的“通過專業化的實踐與規律探討、遵循，讓檢察官對專門辦理的這一類案件的過去、現在和未來有整體認識、系統把握，讓每個辦案人員都能有標本兼治的大局觀，有更多工匠成長為大師”的隊伍專業化建設目標。

2.避免管轄爭議，減少一案一指定。環境公益訴訟案件的管轄連接點包括污染環境、破壞生態行為發生地、損害結果地或者被告住所地。依據民事訴訟管轄原理，在有多個被告的情況下，只要其中一個所在地符合案件訴訟事由及相應的管轄連接點即符合法律規定。由于環境公益訴訟案件的特殊性，特別是跨行政區劃的環境污染案件，往往環境污染發生地、損害結果地、被告住所地不在一個行政區劃內，環境監管部門可能涉及多個，且多地都有管轄權，易引發管轄權爭議，在司法實踐中辦理這類案件可能同時需要適用管轄權轉移、指定管轄和集中管轄等多種管轄規則，而集中管轄屬于強制管轄，將跨行政區劃公益訴訟案件統一集中于“跨行政區劃檢察院（法院）”管轄可以有效避免管轄權爭議。

3.與法院設立專門環境資源審判機構改革相契合。從最高人民法院于2014年設立環境資源審判庭始，截止2019年6月，全國共有環境資源審判機構1201個，其中環境資源審判庭352個、合議庭779個、巡回法庭70個。23個高級人民法院、149個中級人民法院和128個基層人民法院設立了專門環境資源審判庭。[2]2014年7月最高人民法院發布的《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》提出，探索設立以流域等生態系統或以生態功能區為單位的跨行政區劃環境資源專門審判機構，實行對環境資源案件的集中管轄，有效審理跨行政區劃污染等案件。2019年6月最高人民法院發布的《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》明確了生態環境損害賠償訴訟案件的受理條件及其與環境民事公益訴訟的銜接等規則。

4.有利于減少地方保護和地方干擾。十八屆三中全會、四中全會提出，要探索設立跨行政區的人民檢察院和人民法院，辦理跨地區案件。頂層設計建立與行政區劃適度分離的司法管轄體系，保障依法獨立行使檢察權和審判權，構建普通案件在行政區劃檢察院法院辦理，特殊案件在跨行政區劃檢察院法院辦理的新型訴訟格局的初衷就是為了維護司法公正，去除地方干擾和地方保護。行政公益訴訟的被告是具有行政主體資格的行政機關或依法律、法規、規章授權的組織，其違法行使職權或不作為，由檢察機關督促其依法履行職責。《環境保護法》第6條第2款規定，“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”，并在限期達標、生態保護紅線、農業農村環境、海洋環境、城鄉建設等領域具體明確了政府的相關環境職責。在生態環境和資源保護實踐中，各有關部門基于自身職責承擔特定自然資源或者環境要素的保護管理責任，因此環境行政公益訴訟的被告既可能是單一被告，也可能是共同被告。環境保護、水利、林業、草原、建設、城管等行政部門都有可能成為被告，當地政府也可能成為被告，特別是以政府為被告的案件，易發生地方保護和地方干擾，由跨行政區劃檢察院和法院集中辦理，契合中央設立跨行政區劃司法機關改革的初衷。

（二）集中管轄跨行政區劃公益訴訟實現路徑

任何改革最終都要系統集成、綜合配套，也就是把體制、機制改革看作一個整體，避免改革舉措各自為戰，特別是司法改革需要公檢法司目標一致、步調一致、協同推進，才能產生“聯動效益”和“共生效應”，建議各地公安機關、檢察機關與人民法院溝通協商達成管轄一致。

1.各省內實行跨行政區劃公益訴訟集中管轄。各省根據本省地理區位、公益訴訟案件分布情況，通過指定管轄、提級管轄、集中管轄等方式，由1-2個分院、3-5個基層院實現省內跨行政區劃公益訴訟集中管轄。

2.設立跨行政區劃公益訴訟巡回檢察院。建議最高人民檢察院經全國人大授權，在全國設立6-8個派出巡回檢察機構。根據自然生態功能區按片區集中辦理全國跨行政區劃公益訴訟案件、跨省行政區劃重特大、“特殊”敏感易受地方地府干擾的案件，同時可對全國最高人民法院6個巡回法庭辦理案件進行巡回檢察監督。

3.設立跨行政區劃公益訴訟專門檢察院。建議在條件成熟的地區，如以流域等生態系統或以自然生態功能區為單位區域，建立跨行政區劃公益訴訟檢察院。即可破除地方保護主義樊籬，合理分流技術性、專業性強的環境資源案件，提高訴訟效率，保障司法公正，以期公益訴訟案件辦理的專業化方向和公益訴訟司法制度設計在全國層面上的頂層設計的創新實踐探索。可在黃河干流流域9省、長江流域11省、京津冀地區、長三角地區、珠三角地區、粵港澳大灣區，先行構建環境生態保護檢察院和法院，即環境資源、生態環境刑事、民事、行政、公益訴訟集中管轄審理。

注釋：

[1]參見徐燕平、韓東成：《當前跨行政區劃檢察改革面臨的若干問題與對策建議》，《華東檢察決策參考》2019年第5期。

[2]參見《環境司法守護藍天碧水》，《經濟日報》2019年10月30日。