二次終結本次執行程序案件中存在的問題及對策

郭宗才 李麗芳

摘 要：通過對某法院 2019 年以來辦理的 24 起二次終結本次執行程序案件的調研，發現辦案過程中普遍存在義務履行不明顯、適用不規范等情形，具體體現在對車輛封而未控、對查封的共有房產的處置不徹底、對確無財產可供執行的自然人的處理不科學。解決以上問題，需要做到嚴格執行相關規定、加強對車輛實際扣押的辦理、推進對查封的共有房產的處置進程、探索自然人破產制度、加強對執行活動的法律監督。

關鍵詞：二次終本 問題分析 規范執行 克難執行 檢察監督

一、二次終結本次執行程序的24起案件中存在的問題

按照最高人民法院《關于嚴格規范終結本次執行程序的規定（試行）》第7條、第9條、第10條等條款的要求，法院裁定終結本次執行程序后，法院還有4項主要義務：一是對當事人的申請事項依法響應。例如，當事人對終結本次執行程序裁定提出執行異議，法院應當依法審查;申請執行人申請恢復執行，符合恢復執行條件的，法院應當及時恢復執行;申請執行人申請延長查封、扣押、凍結期限的，法院應當依法辦理續行查封、扣押、凍結手續;申請變更、追加執行當事人，符合法定情形的，法院應予支持。二是5年內每6個月通過網絡執行查控系統查詢一次被執行人的財產，并將查詢結果告知申請執行人。三是發現被執行人有可供執行財產，不立即采取執行措施可能導致財產被轉移、隱匿、出賣或者毀損的，法院可以依職權立即采取查封、扣押、凍結等控制性措施。四是符合恢復執行條件的，法院應當及時恢復執行。在這次評查中，發現法院履行終結本次執行程序裁定后義務主要存在兩方面的問題：一是法院查詢義務和告知義務履行不明。24起二次終結本次執行案件中，沒有一起案件的卷宗中有5年內每6個月的查詢記錄和告知申請執行人的記錄。據法院人員解釋，對裁定終結本次執行程序案件5年內的查詢工作由高級法院在系統中滾動查詢，不是執行法院直接完成該項工作。不管是哪一級法院負責5年內每6個月一次的查詢工作，執行案卷中都應當有查詢記錄和告知申請執行人查詢結果的記錄。二是依職權恢復執行的積極性還需提高。24件二次終結本次執行程序案件中，均為當事人申請恢復執行，沒有一件是法院主動依職權恢復執行。當事人申請恢復執行的案件中，其中有兩件案件執行到部分財產。例如，某金屬制品廠申請恢復執行買賣合同糾紛民事判決一案，執行過程中，法院通過查詢系統查詢發現被執行人名下有存款23萬元余元，遂依法扣劃并發還申請執行人。有財產可供執行的案件，法院完全可以為民服務、為民執法意識再強一點，主動依職權恢復執行。

終結本次執行程序的核心要件是未發現可供執行的財產。只要有可供執行的財產就不能適用終結本次執行程序。《民事訴訟法》第199條明確規定了“當事人申請再審的，不停止判決、裁定的執行”。這批二次終結本次執行程序的案件，有1件案件的二次終結本次執行程序裁定都存在不規范的問題，即某實業公司申請執行建設用地使用權合同糾紛民事判決一案。在該案執行過程中，第一次是因被執行人向高級法院申請再審而作出終結本次執行程序的裁定，顯然該裁定欠缺法律依據。被執行人的再審申請被駁回后，申請執行人申請恢復執行。被執行人又向檢察機關申請抗訴。法院“因檢察機關已經受理抗訴申請，且案情復雜、重大，應待檢察機關抗訴審查結果確定后，再行執行為宜。裁定終結本次執行程序”。第二次裁定的法律依據顯然也不充分。

二、問題產生的原因分析

（一）機動車封而未控

法院在執行案件過程中，對被執行人的財產理應在執行標的范圍內采取查封、扣押、凍結等控制性措施。一般而言，對不動產查封、對存款凍結、對動產扣押，在執行過程中都沒有問題。但是在對機動車查封中確實有需要進一步改良的地方。機動車屬于動產，未經登記不得對抗善意第三人。查封了機動車而未實際扣押，只能影響機動車的變更登記。在這批案件中，有1件案件在恢復執行過程中，即某商貿公司申請恢復執行買賣合同糾紛民事判決一案，法院在車管所查封了被執行人名下的兩部車輛，但未實際控制這兩部車輛。車輛在公路上行駛，申請執行人的債權卻因未能實際控制車輛，而被執行人又無其他財產，導致申請執行人的權益無從得到保護。簡單地看，法院執行沒有瑕疵，但是如果深究，就會發現法院的執行活動還有提升的空間。在監控系統如此發達的今天，法院完全可以借助公安機關的力量對被執行人的車輛進行控制、扣押，從而保障申請執行人的權益得到實現。

（二）共有房產查封后的處置不到位

被執行人只有一套房能不能強制執行的問題，最高人民法院《關于人民法院辦理執行異議和復議案件若干問題的規定》第20條已經明確可以強制執行。按照最高人民法院《關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》第14條的規定，法院可以查封被執行人與他人共有的房產。對查封的共有房產的處置，該規定提出了三種解決問題的思路，一是經申請執行人認可的共有人協議析產，二是共有人提出析產訴訟，三是申請執行人代位析產訴訟。一般而言，查封的下一步措施就是拍賣。具體是先析產后拍賣還是先拍賣后析產，法律尚沒有明確的規定。在這批24件二次終結本次執行程序的案件中，有兩件案件均查封了被執行人與他人共有的房產，但對查封的房產沒有進一步的處置行為。例如，臧某某申請恢復執行民間借貸糾紛民事判決一案，法院查明被執行人除了與他人共有的房產外，暫無其他可供執行的財產。法院查封了被執行人名下的房屋，認為因涉及案外人共同共有，暫無法處置。故而裁定終結本次執行程序。查封被執行人與他人共有的房產后，沒有進一步的處置行為，顯屬不當。被執行人與他人共有房產，說明被執行人有可供執行的財產，因為涉及共有財產的處置，相對而言執行難度較大，工作量巨大，執結的時間變長。法院認定為暫無法處置，理由不充分。查封、拍賣、分配是法院強制執行三步曲，查封后無正當理由無后續動作，顯屬執行不到位。

（三）自然人確無財產可供執行的處理不徹底

在這批24件二次終結本次執行程序案件中，涉及自然人作為被執行人的案件有16件，占66.7%，單純自然人作為被執行人的案件5件占20.1%。例如，鄒某某與唐某某機動車交通事故責任糾紛案的執行程序中，均因被告唐某某（被執行人）無可供執行的財產而二次終結本次執行程序。又如，許某某與李某某、何某、張某某買賣合同糾紛案中的執行程序中，被告張某某（被執行人）因拒不履行生效法律文書確定的義務而被司法拘留5日，但終因3名被執行人李某某、何某、張某某均無財產可供執行而二次終結本次執行程序。對于無財產可供執行的自然人，按照執行實踐，一般都已經納入失信名單和限制高消費。即使申請執行人再次申請恢復執行，因這類自然人無財產可供執行，只會再次裁定終結本次執行程序。對于確無財產可供執行的被執行人，對于被執行人是單位的，可以依法進入破產程序。

二、完善二次終結本次執行程序案件辦理的對策

（一）嚴格執行終結本次執行程序的相關規定

終結本次執行程序這樣一種結案方式并非民事訴訟法的明確規定，在2009年以前，法院系統為了提高執行案件的結案率，進行了積極的探索，有的地方濫用中止執行，有的地方給申請執行人發放債權憑證。在2009年3月9日中央政法委、最高人民法院《關于規范集中清理執行積案結案標準的通知》中明確，無財產可供執行的案件，執行程序在一定期間無法繼續進行，且有規定情形的，經合議庭評議，可裁定終結本次執行程序后結案。從而正式確定終結本次執行程序的結案方式。2015年1月1日起施行最高人民法院《關于執行案件立案、結案若干問題的意見》第16條規定了哪些情形可以適用終結本次執行程序。2015年2月4日起施行最高人民法院《關于適用〈民事訴訟法〉的解釋》第519條再次確認了經過財產調查未發現可供執行的財產，在申請執行人簽字確認或者執行法院組成合議庭審查核實并經院長批準后，可以裁定終結本次執行程序。為嚴格規范終結本次執行程序，維護當事人的合法權益，2016年10月29日最高人民法院印發《關于嚴格規范終結本次執行程序的規定（試行）》的通知，重申了終結本次執行程序適用的條件，明確了法院裁定終結本次執行程序后的義務，當事人的救濟權利等內容。

終結本次執行程序本質上是一種因客觀不能繼續執行，不得不暫停執行的結案方式。目的是為了讓執行法官不要再繼續在這個案件上做無用功，將這個案件作結案處理，以便將更多的精力投入其他案件的執行活動之中。但是，終結本次執行程序不是終結執行，二者有本質的區別。終結執行是徹底結束，沒有恢復執行的可能。而終結本次執行程序是本次執行程序終結。終結本次執行程序作為一種結案方式，是解放執行法官勞動力，方便法院結案。但是，對于申請執行人而言，終結本次執行程序并沒有給他帶來任何實質性利益，他申請法院執行的目的尚未得到實現，尚需法院繼續努力。因此，法院裁定終結本次執行程序以后，不能一結百了。最高人民法院就是針對實踐中存在的該種情形，印發了《關于嚴格規范終結本次執行程序的規定（試行）》，明確要求終結本次執行程序后，法院還必須履行相關義務，主要是財產查詢義務和發現財產恢復執行義務，從而確保申請執行的合法權益。

從執行案件的財產發現渠道看，一般有三種，一是申請執行人提供，二是被執行人報告，三是法院查詢。這些二次終結本次執行程序的案件中，申請執行人提供被執行人財產線索的能力非常弱，一般都難以提供有價值的被執行人財產線索。被執行人主動報告財產線索也是極為有限，被執行人如果有誠信，一般就不會有糾紛的存在、有訴訟的存在，法院判決后就會主動履行相關義務，不會等待強制執行。這些二次終結本次執行程序案件的被執行人的財產報告均未給申請執行人帶來利益。當事人申請執行，本就是申請法院強制執行，希望借助國家的強制力，實現自己的合法權益。國家的強制力體現在對被執行人財產的查詢、控制、處置等方方面面。法院查詢被執行人財產，是申請執行人債權得以實現的重要保證。任何一個人的財富都是在不停地創造和消耗，某一時間節點以前，可能沒有財產，但在這一時間節點以后，也可能創造了財富，有了自己名下的財產。這些線索的獲得，申請執行人是難以把握的，被執行人一般也不會主動報告的，這就需要法院查控。《關于嚴格規范終結本次執行程序的規定（試行）》規定，法院終結本次執行程序后五年內每6個月應當通過網絡執行查控系統查詢一次被執行人的財產，并告知申請執行人，這是非常合理的，非常有價值的。每6個月一次的查詢工作量不大，現在網絡執行查控系統已經可以查詢被執行人在全國范圍內的存款、不動產、車輛、證劵、網絡資金、理財產品、個人對外投資等16類25項信息，鼠標一點幾分鐘就可以完成查詢工作。如果法院終結本次執行程序以后確能做到每6個月查詢一次，一般而言，可以有效執行被執行人名下的財產。

為此，建議做到三點：一是法院在終結本次執行程序后要積極履行5年內每6個月一次的查詢義務，并告知申請執行人。這一工作還需記錄在案，有據可查。建議案件恢復執行以后，應將上一次終結本次執行程序到這次恢復執行之間所有的查詢記錄和告知記錄裝入恢復執行案卷，以此證明法院履行了終結本次執行程序后的查詢義務。二是查詢后發現被執行人財產的，要積極依職權恢復執行，不要坐等申請執行人提出恢復執行申請。對于申請執行人而言，他已經提出過申請執行，裁定終結本次執行程序更多的是為了法院結案的需要，這樣的結案對申請執行人沒有價值，法院發現被執行人財產線索后，及時查控，主動恢復執行，這是更加的親民，更加的把當事人的利益放在首位，是更加執法為民的體現。三是要嚴格規范終結本次執行程序的適用。嚴格按照相關司法解釋的要求，準確適用終結本次執行程序。適用終結本次執行程序，必須于法有據。嚴禁因地方保護主義，隨意適用終結本次執行程序。

（二）及時對查封的共有房產進行處置

對查封的被執行人與他人共有的房產的處置問題是司法實踐中的難點。對此，有必要對此進行深入的探討。

一是對查封的共有房產能不能處置的問題。對于共有房屋，物權法規定了兩種共有形式，按份共有和共同共有。房屋共有人約定不得分割的，應當遵守約定，但共有人有重大理由需要分割的，可以請求分割。沒有約定或者約定不明確的，按份共有人可以隨時請求分割共有房屋，房屋共同共有人在共有的基礎喪失或者有重大理由需要分割時也可以請求分割。根據物權法關于對共有物分割的規定，共有人分割共有物時必須依據法律的規定或者共有人之間的約定。對公權力處置查封的共有物沒有規定。從理論上說，公權力可以依法處置查封物。只要保障被執行人以外的其他共有人的合法權益不受損害，公權力是可以處置查封的共有物的。《民事訴訟法》第247條、最高人民法院《關于人民法院民事執行中拍賣、變賣的規定》第1條也明確規定可以拍賣、變賣查封的財產。

二是如何處置查封的共有房產。司法實踐中查封的共有房產絕大多數屬于居住單元用房，具有不可分性，強行分割有損其使用價值，應整體予以處置。理論上，共有房屋的分割方法有三種：實物分割、變價分割和折價補償。實物分割是指在無損共有房產前提下，按各自的份額對共有房產進行分割。變價分割是指拍賣、變賣共有房產將價金分配給共有人。折價補償是指共同房產由共有人中一人或數人取得，取得人對其他共有人予以相應補償。實物分割適用于共有房產可分割的情形，變價分割適用于共有房產不可分的情形，折價補償方法適用于共有人中有人愿取得共有房產的情形。在具體的案件中，對可分共有房產可以實物分割方法執行，對不可分、分后有損房產價值的可以變價分割或折價補償的方法執行。

最后是變價分割的順位。司法實踐中，實物分割用得很少，折價補償一般也不會有爭議。變價分割就涉及一個順位問題。對此，有先拍賣后析產和先析產后拍賣兩種觀點。我們建議先拍賣后析產，主要是從執行的效率上考慮。這樣有利益及時盡早保護申請執行人的合法權益，對其他共有人也不產生侵權問題。需要注意的是，拍賣時需要保障其他共有人的優先購買權。法院委托拍賣機構拍賣時，應責成拍賣機構在拍賣公告中聲明拍賣標的物上存在優先購買權，同時應通知優先購買權人，告知其應參加拍賣。優先購買權人在拍賣前未在拍賣機構登記的，視為放棄優先購買權。析產可以是當事人之間自行協商，并經申請執行人認可;也可以訴訟析產。在可能的情況下，法院可以組織申請執行人、房屋共有人聽證，進行公開聽證析產，有約定的按約定確定份額，無約定的推定為均等。

（三）探索自然人破產

在我國現行法律框架內有企業破產制度，但是沒有自然人破產制度。從世界各國的情況看，自然人破產是很多國家破產法的重要內容，美國、英國、澳大利亞、德國、法國、日本均有自然人破產制度。我國曾利用臨時性政策來處理自然人破產問題。例如，2008年汶川大地震造成大量房屋損毀，其中大量的商品房都存在尚未還清的銀行按揭貸款，由于沒有自然人破產方面的法律規范，對于那些確實無力償還房屋貸款的自然人，銀行無法依法核銷貸款，最后靠銀監會的通知來臨時解決。客觀地說，自然人破產制度，對于那些陷入嚴重財務困境確無力履行債務的自然人而言，可以通過自然人破產程序，依法免除一定的債務，使其能夠重新通過努力實現正常的生產和生活。

2019年10月9日，浙江省溫州市中級人民法院與平陽縣人民法院聯合召開的新聞通報會上，介紹了全國首例自然人破產案，債務人蔡某月收入4000元，負債達214萬元，蔡某長期患病，家庭長期入不敷出，確無能力清償巨額債務。平陽法院借助企業破產法的基本原則和立法精神，按照執行和解、參與分配等執行制度理論，運用自然人破產制度原理，組織了蔡某債務集中清理的債權人會議。在會上，債務人蔡某宣讀了無不誠信承諾書和一次性清償方案，參與表決的4名債權人充分了解債務人經濟狀況和確認債務人誠信的前提下，經表決通過了清理方案，同意為債務人保留必要的生活費用，自愿放棄剩余債權，并同意債務人可以自清理方案履行完畢之日起滿3年后，恢復其個人信用。法院也因此對蔡某簽發了行為限制令，并終結執行。平陽法院辦理的這起具備自然人破產實質功能和相當程序的案件，對進一步探索建立自然人破產制度具有積極的作用。這充分說明，自然人破產制度是可以建立的，建立自然人破產制度的效益是明顯的。

探索建立自然人破產制度可以重點考慮以下幾個方面：一是案件環節，可以依托于執行案件，作為執行中的特別程序;二是債務人要確無能力長期履行巨額債務;三是參照破產法建立管理人、債權人會議等制度，確保債權人的知情權、質詢權、監督權等;四是保留債務人必要的生活費用制度，這是法律的強制性規定;五是債務附條件豁免制度，債務人嚴格按照清理方案償還債務的，債權人放棄剩余債權;六是債務人失權與復權，法院對債務人發出行為限制令，符合條件后恢復個人信用。

（四）加強檢察監督

檢察機關是法律監督機關，民事訴訟法中明確規定“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督”。二次終結本次執行程序案件是解決執行難中的難點、痛點。這批二次終結本次執行程序案件中反映的問題，如查封被執行人與他人共有房產的處置問題就是非常難的問題，這需要處理好申請執行人、被執行人、房屋的其他共有人之間的關系，甚至還要考慮對被執行人、房屋其他共有人必要居住條件的保障問題，涉及方方面面，確實有難度。這些問題不屬于檢察監督的對象，檢察監督應當針對執行活動中的違法情形。比如，這批案件中，對于不符合適用終結本次執行程序的案件裁定適用的，這明顯屬于違法。檢察機關完全應當依據人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）等規范性文件開展法律監督。