推進公益訴訟檢察治理能力現代化的地方實踐

鐘永芳

摘 要：公益訴訟檢察工作與公益、民生關系密切，是落實黨的十九屆四中全會精神，助推國家治理體系和治理能力現代化的切入點。成都市龍泉驛區檢察院通過一線辦案實踐，逐步探索出“四夯實”“五落實”之推進公益訴訟檢察治理能力現代化的可行性路徑，為推進國家治理體系和治理能力現代化貢獻了檢察智慧和檢察力量。

關鍵詞：公益訴訟檢察 治理能力 現代化

一、公益訴訟檢察工作的重大意義和現實困難

檢察公益訴訟是一項具有鮮明中國特色的檢察制度和訴訟制度，擔負著重要的政治責任和公益使命。黨的十九屆四中全會對公益訴訟檢察治理能力現代化建設提出了明確要求，如何以切實的檢察公益訴訟辦案成效讓人民群眾有更多的獲得感、幸福感、安全感，如何發展、完善中國特色檢察公益訴訟制度，如何通過公益訴訟檢察助推國家治理體系和治理能力現代化建設，是檢察機關需要認真研究的一項重要課題。

從檢察公益訴訟試點至今，檢察機關在推進公益訴訟工作中遇到不少困難和問題，在立法和理論層面，包括符合公益訴訟檢察特點規律的法律規范性體系不完善、配套制度機制建設不足、沒有成熟的制度和理論模式參照等;在檢察實踐層面，包括線索匱乏和發現難、公益歷史遺留問題多、證據復雜且取證難、辦案阻力大束縛多等。針對公益訴訟檢察工作面臨的困惑和難題，成都市龍泉驛區人民檢察院通過一線辦案，逐步探索出“四夯實”“五落實”之推進公益訴訟檢察治理能力現代化的可行性路徑，為助推國家治理體系和治理能力現代化貢獻了檢察智慧和檢察力量。

二、“四夯實”助推公益訴訟檢察治理能力現代化

（一）夯實“大局”意識

黨的十九屆四中全會對公益訴訟檢察工作提出了具體要求，檢察機關應切實提高政治站位，增強服務大局的使命感、責任感和擔當作為意識，自覺發揮公益訴訟檢察在服務保障中心工作、促進國家治理中的職能作用，努力將公益訴訟制度優勢轉化為治理效能。以成都市龍泉驛區檢察院開展公益訴訟工作為例，首先在思想上夯實服務大局觀念，重點提出“固本強基，以機制創新提升公益訴訟檢察業務能力和檢察監督質效”的措施。檢察院結合龍泉驛區實際，以深化服務和保障經濟發展大局、保障民生為切入點，緊緊圍繞區委區政府的中心工作，積極開展探索創新，充分發揮民事行政檢察監督職責，堅持以辦案為重點，采取從支持起訴、走訪下企業、走村串戶、宣傳違法維權知識、關心群眾疾苦、查找環境污染源、了解舌尖上的安全等方式獲取各類公益訴訟和民事行政檢察監督案件線索337件，辦結312件公益訴訟案件。在食藥、環保、生態資源領域辦理公益訴訟案件173件;支持民工起訴案件60件，為民工挽回損失100萬余元，不斷推進民事檢察監督和公益訴訟工作進程。

（二）夯實“一把手”工程

黨的十九屆四中全會提出，推進國家治理體系和治理能力現代化，拓展公益訴訟案件范圍，完善生態環境公益訴訟制度。黨中央對公益訴訟制度高度重視，充分肯定檢察機關公益訴訟取得的成績，從推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略高度對檢察機關做好新時代公益訴訟檢察工作提出更高要求。如何加強、改進公益訴訟檢察工作？實踐中要將公益訴訟工作列入檢察院“一把手”工程，不斷探索創新新路徑。成都市龍泉驛區檢察院檢察長親自抓公益訴訟工作，親力親為，科學決策，靠前指揮，全面掌握情況。兩年多來，龍泉驛區院緊緊依靠黨委領導推進公益訴訟工作，主動向黨委、人大、政協匯報中央、最高人民檢察院、四川省檢察院、成都市檢察院對公益訴訟工作的部署要求、貫徹落實措施以及重大案件情況;加強與黨委改革辦聯系，力爭將公益訴訟作為改革事項，提交深改領導小組審議，加大推進力度;邀請人大、政協適時開展執法檢查、視察、調研檢察機關在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等公益訴訟領域開展情況，幫助解決公益訴訟工作中的困難和問題，得到黨委、人大、政協的有力支持。同時，最大化整合內部資源，充分考慮可能遇到的各種新情況、新問題，系統思考查辦案件的思路、措施、方法，駕馭整個辦案局勢，及時應對復雜局面和緊急情況，化解不利因素，調動積極因素，把握案件查辦方向，有效推進公益訴訟工作的開展。

（三）夯實“機制”建設

“拓展公益訴訟案件范圍，完善生態環境公益訴訟制度”是黨的十九屆四中全會確定的任務。但拓展公益訴訟案件的范圍，仍是檢察機關一項新的、富有挑戰性的工作。如何創造性開展工作，需要調動全社會的力量。實踐中，成都市龍泉驛區檢察院秉承公益訴訟檢察制度是促進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度安排，公益訴訟檢察制度是促進法治政府建設的重要監督機制的理念，建立內部協作機制《移送公益訴訟線索工作考核辦法》、辦案機制《“兩審兩訴”一體化辦案新機制》。同時與行政機關和司法機關建立外部聯動機制，與區政府辦簽訂《關于建立龍泉驛區公益訴訟聯席會議制度》;分別與區市場監督管理局、區環保局、區規劃和自然資源局、區法制辦、市森林公安局龍泉山城市森林公園分局等相關職能部門簽訂協作機制，建立健全公益訴訟案件辦理、行政檢察與行政執法相銜接、“兩法銜接”“雙報送”“案件信息共享”機制;分別與區法院、區公安分局簽訂《聯席會制度》 《提前介入公益訴訟案件調查協作工作機制的意見》;建立“等外”機制，分別與區應急管理局、區消防安全委員會建立協作機制;分別與區司法局、區律師協會簽訂《關于加強檢察機關民事行政檢察監督與全面開展公益訴訟協作機制的實施意見》，并與區司法局、區律協確立聯席會議制度，在部分律師事務所設立公益訴訟工作聯絡點，借力法律職業共同體，發掘有效案源。通過內部和外部的機制建立，形成合力，為有效推進公益訴訟工作奠定堅實基礎。

（四）夯實“辦案”重點

公益訴訟檢察工作始終堅持以人民為中心，找準公益訴訟的工作重點和發展方向，及時回應新時代人民群眾日益增長的美好生活需要，以此夯實檢察公益訴訟的辦案重點。2017年7月以來，成都市龍泉驛區檢察院著重圍繞區委中心工作，強化“三個著力”夯實辦案重點。重點深入實際、深入群眾、深入現場發掘線索，收集證據，為辦案奠定扎實的基礎。一是著力辦理環境污染案件。著重挖掘轄區內森林、礦產、濕地、野生動植物、大氣污染防治、土地資源管理、水利資源等領域的公益訴訟案件線索;二是著力辦理食藥案件。重點針對食藥監部門違規發放食品藥品證照、違規藥品招標，對食品藥品舉報案件不作為，對藥品不良反應監測不力等違法違規行為排查行政公益訴訟的案件線索;三是著力辦理國有財產案件。重點發現和挖掘違法利益輸送、違規改制和并購、違規減免各種稅費、出讓金、租金，財產性收益，虛報冒領和騙取財政補貼、扶貧資金等非法侵占國有財產行為案件線索。兩年多來共發掘線索267件，夯實了辦案基礎。在國有資產保護、環保、食藥、生態資源、文物保護等領域立案調查了文物田氏支祠、海王星辰等173件案件，通過檢察建議敦促相關行政機關依法及時監督執行并整改。通過訴前程序督促國土資源部門對46宗涉及違法用地依法處理，要求退還非法占用農村集體經濟組織上的土地并處罰款，收回行政罰款900萬余元。

三、“五落實”助推公益訴訟檢察治理能力現代化

為更好發揮檢察公益訴訟在推進國家治理體系和治理能力現代化中的作用，最高人民檢察院將“等”外探索原則從“穩妥、積極”調整為“積極、穩妥”，強調不僅要把法律明確賦權領域的案件辦好、辦扎實，還要以高度負責的精神，積極辦理群眾反映強烈的其他領域公益訴訟案件，為健全完善立法提供實踐依據。成都市龍泉驛區檢察院在實踐中總結出“五落實”，充分發揮了檢察機關在推進國家治理體系和治理能力現代化中的積極作用。

（一）主動出擊，落實辦案實效

1.主動提前介入依法辦理污染環境案件。根據成都市檢察機關充分精準化犯罪打擊、整體性綜合治理“四位一體”污染生態環境資源要求，龍泉驛區檢察院“提前介入”引導偵查，依法辦理成都市鑫鈺科技有限公司、大面萬業砂石廠、醫院廢器污染等11件嚴重污染損害環境案件。如在武漢日晗精密機械有限公司環保案中，通過發出檢察建議，建議區環境保護局進一步加大監管力度，并對責任單位作出行政處罰。同時，舉一反三，針對本案中涉及到的相同的相關企業，召開以案釋法宣講會，促進企業依法經營生產，行政機關依法履職。

2.找準切入點依法辦理食品安全領域案件。2017年9月以來，龍泉驛區檢察院結合本地實際，重點從“五個一”方面著力，以危害食品藥品安全行政違法犯罪案件為切入點，選取食品、藥品、保健品的研制、生產、流通、宣傳、監管等諸多環節開展專項監督活動。立案查辦上尚·土碗菜家宴館、成都黃記煌丁亥餐廳、銷魂掌麻辣干鍋、漢麗軒牛排海鮮自助餐館等12家餐飲及35家藥店違法案件，通過辦案對發現的問題，與市場監督管理局建立監管機制，加強督查，研究整改措施，并加大監管力度，共同對全區餐館以及院校食堂、藥店藥房醫藥公司進行督察，對存在的問題和漏洞及時跟蹤回訪監督整改，以達到實效。

3.抓住重點依法辦理破壞生態資源案件。龍泉驛區檢察院重點圍繞龍泉山城市森林公園建設、振興鄉村建設，對涉及侵害生態環境資源的公益性民事行政案件優先辦理。依法辦理14件生態環境領域公益訴訟案件，其中周某某、葉某某濫伐林木案、石經寺非法占林地案向涉案行政執法機關發出檢察建議，涉案單位積極整改及時回復整改情況，同時要求周某某、葉某某在龍泉驛區檢察院建立的生態環境損壞恢復公益林地里補栽補種、復耕復綠林地，實現公益保護的最大效能。

（二）立足本職，落實主責主業

龍泉驛區檢察院堅持以司法辦案為中心，綜合運用抗訴、檢察建議等方式，加強對裁判結果、審判活動以及執行活動、民事行政公益訴訟活動的監督，進一步健全完善多元化摸排探索民事行政檢察監督、公益訴訟案件線索機制。

第一，堅持以抗訴和再審檢察建議為重心，繼續做好民事行政訴訟結果監督工作。2017年7月以來，共辦理各類民事行政監督案件線索115件，同比上升296%;提請抗訴11件，同比上升100%;提出再審檢察建議5件，法院已采納再審檢察建議4件;對于不服法院生效裁判案件，辦案數量、質量、效率、效果同步提升。

第二，切實轉變監督觀念，全面強化和改進行政非訴執行檢察工作。龍泉驛區檢察院充分運用檢察建議，督促履行職責、糾正違法、移送涉嫌犯罪案件線索等方式，推進行政行為監督工作深入開展。辦理督促行政機關履行職責案件14件，行政機關采納檢察建議14件，采納率為100%。

第三，積極化解社會矛盾，促進社會和諧穩定。龍泉驛區檢察院主動把司法辦案工作向社會縱深延伸，積極開展社會公益工作，努力化解社會矛盾，促進社會和諧。2017年7月以來，共辦理支持起訴案件60余件，為民工挽回損失100萬余元。充分運用檢調對接機制，將民事行政檢察工作融入社會矛盾糾紛預防和化解的大調解體系中，積極參與拆遷安置、勞資糾紛等矛盾化解工作。

（三）解決疑難，落實治理對策

龍泉驛區檢察院圍繞開展公益訴訟工作還存在的案件結構不合理、配套措施不足、辦案阻力大等難題，及時采取有針對性的精準對策。

一是切實加強與紀委監委、政府法治辦以及行政執法機關的溝通聯系，真正發揮“兩法銜接”平臺與聯席會議的作用，實現公益訴訟行政執法信息的及時全面錄入和案件的雙向移送。

二是切實加強與行政執法機關案件互動，主動合作、主動介入、相互支持。如龍泉驛區環保局、龍泉驛區市場監督管理局分別針對檢察院發出的公益訴訟檢察建議，分別就其環保領域、食藥品領域開展專項行動、探索工作新模式、創新監管執法機制等工作情況向龍泉驛區檢察院作書面專題報告。龍泉驛區檢察院針對“未批先建”（即未獲批準便開始違規建設）集中查處轄區內的違規項目，共查處未批先建案件117件，處罰總金額271.51萬余元;集中排查1740余家餐飲企業，對439戶責令改正并給予行政處罰，對涉嫌刑事犯罪的6家餐飲企業移送公安機關立案偵查，有效促進該區環保領域、食藥品領域規范整治工作。

三是發布《生態環境工作白皮書》。為進一步強化生態環境司法保護，龍泉驛區檢察院用3個月時間走訪區環保局、規劃和自然資源局、水務局、森林公安分局、鄉鎮、社區村組等，對2015年至2017年龍泉驛區生態環境工作情況進行調研，并著重對生態環境領域刑事案件、公益訴訟案件辦理情況進行梳理，研判防范和治理破壞生態環境違法犯罪預防工作，以服務保障“龍泉山城市森林公園建設”，發布《成都市龍泉驛區人民檢察院生態環境工作白皮書》，推動可持續發展的保護措施和方法。

（四）尋求支持，落實長效機制

1.建立區委領導下的公益訴訟領導小組。龍泉驛區檢察院為落實好十九屆四中全會對公益訴訟工作的要求，積極爭取黨委、政府、人大、社會各界的大力支持，向區委全面深化改革辦報請《關于全面推進公益訴訟工作改革實施方案》的請示，成立龍泉驛區公益訴訟領導小組，全面推進區公益訴訟工作，并在機構人員、經費方面給予支持和保障，將相關行政機關納入成員單位，將公益訴訟工作作為全區的二級考核目標，促使行政機關全力配合檢察機關開展公益訴訟、認真落實檢察建議、切實整改落實，提升監督剛性和實效。

2.爭取區委、人大、政協常態化的監督和支持。龍泉驛區檢察院主動接受監督，及時匯報公益訴訟開展工作情況、推進中遇到的問題和困難、需要行政執法機關的配合和協作等問題，得到有力支持。區委建立了《龍泉驛區公益訴訟聯席會議制度》，以文件形式下發到區政府和各行政執法部門、各街鎮鄉;政協成都市龍泉驛區委員會在檢察院召開“關于圍繞區公益訴訟工作情況開展民主協商會”，要求相關行政執法機關積極支持檢察機關開展提起公益訴訟工作，并提出要求和措施，形成常態化。

3.建立生態環境損害恢復公益林地。龍泉驛區檢察院針對犯罪嫌疑人濫伐林木案所造成的損失和破壞性，在龍泉山城市森林公園建立100畝的公益訴訟補栽補種林地，成立了“龍泉山城市森林公園檢察機關公益林養護基地”。對涉及破壞林地的案件進行了補栽補種，實現維護公益和生態環境保護效果常態化。

（五）多辦案件，落實合力基礎

龍泉驛區檢察院在常態化的聯席會議、專案溝通、專題座談的基礎上，保持多辦案、辦好案的力度，提高辦案質效，加強公益訴訟工作合力措施。與區公安分局簽訂《關于提前介入公益訴訟案件調查協作工作機制的意見》，通過辦理各種案件讓公安機關認識到檢察院公益訴訟工作的重要性。積極與公安機關就生態環境和資源保護、食品藥品安全等案件建立良好溝通平臺，先后辦理破壞生態環境資源類違法犯罪案件30件，醫療廢物處置、地下水資源保護、“大棚房”專項整治案件61件。同時，充分運用“四大檢察”職能，針對刑事案件辦理中發現的侵犯全市眾多不特定消費者合法權益的案件向省消費者保護協會發出提起民事公益訴訟的檢察建議，成功辦理1起全省首例支持省消協提起民事公益訴訟案件。