開展檢察建議工作的幾點思考

張國軍 楊慧明

摘 要：檢察建議是新時代檢察機關履行法律監督職責的重要手段之一， 在推動有關部門堵塞漏洞、整章建制、消除隱患，促進司法公正、參與社會綜合治理等方面發揮著積極作用。實踐中，基層檢察機關應用檢察建議的范圍最廣，數量最多，但也存在著制發程序不規范、文書使用不適當、建議質量不高、針對性不強、類案監督不夠以及督促落實不到位等問題，基于對某地區基層檢察機關檢察建議工作總體情況的調研，面對存在的問題，從基層實際出發，建議通過“整體一體化”監督格局建設和“案件化辦理”的制度構建，實現檢察建議工作的“規范化”，把檢察建議做成剛性，做到剛性。

關鍵詞：檢察建議 整體一體化 案件化辦理

根據新修訂《人民檢察院組織法》的規定，檢察建議是人民檢察院行使法律監督職權的重要方式。這一定位是中國特色社會主義檢察制度創新發展的重要內容，也是檢察機關深耕法律監督主責主業的重要抓手。為切實履行法律監督職責，充分發揮檢察建議的功能作用，檢察機關有必要對檢察建議工作進行重新審視和定位，特別是要系統研究思考如何加強檢察建議的案件化、系統化、規范化建設，把檢察建議做成剛性，做到剛性，提升監督質效。

一、正確認識和進一步彰顯檢察建議的制度優勢和實踐作用

當前，檢察機關面臨的重大形勢和任務，是服從服務國家法治建設和社會治理大局、推動“四大檢察”全面協調平衡發展。新形勢下，檢察工作如何創新發展，如何全面履行法律監督職責，實現雙贏多贏共贏的監督效果，是檢察機關亟待破解的難題、新題。檢察建議作為行使法律監督職責的重要手段和方式，具有全面適用于各項檢察監督的特征。為進一步彰顯檢察建議在監督辦案中的獨特優勢和作用。檢察機關有必要重新審視檢察建議制度的價值所在和效應發揮。

一是社會治理模式轉變，要求檢察機關充分運用檢察建議完善監督職能。隨著社會治理模式的逐步轉變，司法機關在社會治理中正在發揮越來越重要的作用。檢察機關作為國家法律監督機關，承擔著法治責任，也承擔著政治責任和社會責任，檢察官不能脫離辦案講政治，而應思索如何把以人民為中心充分體現在司法辦案中，助力國家社會治理法治化。檢察機關在職能履行中必須積極主動去關注法律政策、價值導向、社會民意等政治因素和社會因素，聚焦執法司法和社會治理重點領域中群眾反映強烈、社會關注度高的突出問題，通過檢察建議延伸辦案鏈條和監督觸角，實現司法案件的政治效果、社會效果和法律效果有機統一，為人民、社會和時代提供更好、更優的法治產品和檢察產品。

二是憲法賦予的功能定位，要求檢察機關利用檢察建議優勢優化法律監督布局。目前，“四大檢察”法律監督總體格局已基本確立，檢察機關法律監督范圍得到拓展，并逐步構建了訴訟監督與非訴訟監督相結合的新法律監督格局，法律監督已具備了走向廣闊社會治理領域的發展潛力。檢察建議也從辦案輔助手段被同步提升到立法層面，其法律內涵進一步豐富、監督效能進一步提升、社會影響進一步擴大。檢察建議作為檢察機關監督辦案的方式之一，逐步得到法學理論界和檢察實務界的重視，已逐步走向法律監督的中心地帶，尤其在民事、行政檢察和檢察公益訴訟工作中，已成為重要的監督手段之一。

三是檢察職能不斷調整，亟需檢察機關通過完善檢察建議制度來提升公信力。面對司法體制改革對檢察機關提出的新要求和新任務，檢察機關必須完善檢察制度，更新監督方式，以更有針對性、更高質量的監督工作成果贏得公信力，樹立檢察權威。檢察干警要秉持雙贏多贏共贏的理念，把思想認識從固有的陳舊思維和依賴路徑中解放出來，一方面要重視檢察建議在參與社會治理、規范司法行為、促進依法行政中的積極作用，通過檢察建議推動法律監督工作由傳統注重個案及具體事項的監督，向加強綜合分析論證并解決深層次問題轉變;另一方面要重視增強檢察建議的剛性，向檢察機關自身的司法精細化、規范化尋求內生動力，以提升檢察建議的質量為主線，走向提高監督質效的創新發展之路。

二、檢察建議在司法實踐運行中存在的問題

經過對本地區檢察機關開展檢察建議工作的深入調研發現，目前基層運用檢察建議工作中主要存在以下問題：

一是缺乏程序意識，規范程度較差。一些檢察官未將檢察建議視為案件去辦理，存在工作流程不夠規范的問題，如線索來源、受理、立案等節點流程的固定和程序性文書使用不規范。特別是在制發綜合治理類的檢察建議過程中，因統一業務軟件系統沒有明確的錄入端口，也沒有明確的規范化要求，導致多數檢察建議并無規范的工作流程和卷宗。

二是缺乏區別意識，文書適用不當。檢察建議仍被一些檢察官視為“萬能文書”，如糾正違法檢察建議書、綜合治理檢察建議書等。主要是實踐中不注重研究檢察建議的適用范圍和具體違法情形，如在審查起訴活動中，發現公安機關偵查活動的個案違法，制發了糾正違法檢察建議。

三是缺乏規范意識，文書質量不高。這是目前基層檢察建議工作中最普遍的問題。有的檢察官認為制發檢察建議是監督不是辦案，在起草制做檢察建議書時不夠嚴謹，未形成如同制作起訴書、審查報告等法律文書一樣的嚴謹思維。普遍存在編號不統一、發文單位指向不對等、格式不規范、文書用詞口語化、內容不完整、釋法說理不充分等問題。

四是缺乏調查意識，建議針對性差。部分檢察官仍將社會治理類檢察建議視為案件的“附屬產品”，未樹立確實性、充分性的證據意識，制發檢察建議前不針對發現的隱患漏洞等進行全面調查核實，直接將原刑事案件認定事實的證據視為檢察建議的證據。由于未進行調查核實與咨詢論證，導致只能使用“提高認識”“健全制度”“加強管理”等空泛建議內容，缺乏可操作性。

五是缺乏責任意識，類案監督不多。檢察建議可以針對一類突出現象或問題提出綜合治理方面的建議，這是檢察建議的特點，更是優勢。但基層檢察機關在運用檢察建議過程中仍習慣 “一案一建議”模式，不注重總結、歸納和梳理共性問題，導致在不同案件中，就同類問題向同一個單位下發幾次檢察建議情況，達不到“辦理一案治理一片”的效果。

六是缺乏落實意識，跟蹤督促不實。檢察建議送達后一般是收到被監督單位回復便結案，檢察官未對回函嚴格審查，未發現整改措施空泛或措施與建議內容不對應等問題。對被建議單位實際整改落實效果缺少跟蹤，對于反復出現的問題缺少有效的應對策略。如檢察建議未得到落實，問題整改不到位的，不能深入分析原因，采取相應措施進一步督促，未達到將檢察建議做到剛性的預期目的。

三、對規范檢察建議工作的思考與建議

理念認識的不到位，機制建設的不完善，流程規范的不嚴謹，都成為檢察建議創新發展的障礙，更容易導致檢察建議流于形式，不能彰顯實效。檢察機關應切實更新觀念、改進工作方式，推動解決檢察建議工作中存在的突出問題，推動工作規范、科學、健康發展。

（一）更新檢察監督理念

1.樹立“在監督中辦案、在辦案中監督”的理念。以往工作中，一些檢察官把檢察建議當作可有可無的工作對待，習慣跟著上級檢察機關要求走，跟著考核指標走，沒有理解法律監督的內涵和檢察建議的價值。法律監督不是機械辦案，更不是“就案辦案”，而是“在監督中辦案，在辦案中監督”的深度融合。檢察建議必須以辦案為中心，案件是發現問題和制發檢察建議的前提，同時，檢察建議更是所辦理案件的延續，是在訴訟效果之外對法律效果和社會效果的追求，兩者互相獨立又相互依存。檢察機關應樹立起擔當作為的監督觀，以法治責任、政治責任和社會責任為己任，通過檢察建議延伸辦案鏈條，主動發現和解決好個案后面隱藏的類案隱患問題，憲法和法律實施問題、社會治理問題。

2.樹立追求檢察建議質量與效率并重的理念。檢察建議是一種柔性監督，其效力和作用的發揮更多依賴工作自身的規范性和建議內容的針對性、說服力和可行性等因素。在過去檢察建議沒有明確法律地位的時期，檢察建議這種柔性監督一直不被重視，普遍被當作辦案的輔助手段。隨著新時代檢察機關職能不斷調整，在“四大檢察”法律監督布局情況下，檢察建議作為一種重要的法律監督方式已經得到確認，檢察機關要想運用好檢察建議柔性監督，并實現其剛性效用，就必須下功夫平衡好檢察建議的質量、數量和效果三要素的辯證統一關系，必須“以理服人”“以理取信”，從加強檢察建議工作的規范化建設入手，以規范保質量，以質量促效果，以效果增效力，以效力樹權威，把柔性檢察建議做成剛性、做到剛性。

3.樹立實現法律監督雙贏多贏共贏的理念。檢察機關與其他司法機關和行政機關雖然職責不同、分工不同，但都是依法治國的建設者、維護者和推動者，價值追求是相同的。檢察機關進行法律監督的目的是幫助被監督者解決自身存在的問題，共同推動憲法和法律得到全面貫徹實施，攜手推動全面依法治國工作。因此在法律監督工作中，檢察機關應把與被監督單位共同履行好法定職責，共同治理問題作為法律監督工作的出發點和落腳點，本著雙贏多贏共贏的理念，寓監督于協商、溝通、服務之中，與被監督部門形成良性、互動的積極關系，努力實現既糾正錯誤、解決問題，又讓被監督單位能夠切實理解和認同，更得到社會公眾的普遍支持和認可，進而達到治本的監督目的。

（二）完善“一體化”監督格局

開展檢察建議工作不能僅靠一個單位、一個部門的單打獨斗，特別在規范發展的初期，更需要建立“整體一體化”的工作格局，形成監督合力。

1.樹立“整體一體”監督觀。我國檢察機關是上級領導下級的領導體制，有整體性和一體化的基本要求，但具體工作中，容易出現上下級院各自為戰，同級檢察機關互不往來，內設機構碎片監督的問題。這種工作格局不利于法律監督權的充分有效行使，也制約著整體法律監督效能的發揮。以我市兩級檢察機關為例，如轄區的16個縣、區檢察院各自發現一個個案檢察建議的線索，對于每個院來講都未必適合制發綜合治理的檢察建議，但如果市院統籌起來分析研究，可能就是很好的類案監督線索，對推動社會治理起到積極作用，所以，要實現個案統籌整合，必須建立整體一體工作機制。

2.加強信息互通和職能聯合。一個院內部和本地區的同級檢察院之間的職能聯合和信息互通十分重要，如果能充分強化整體合力意識、整體效能意識，打破內設機構之間和單位之間的壁壘，將對檢察建議工作的發展起到事半功倍的效果。例如，我市檢察機關通過建立內設機構的信息互聯，成功發現了一些新型、復雜刑事犯罪案件背后隱藏著公益訴訟監督線索和虛假訴訟線索。本地區的多個基層檢察院通過人才共同使用和線索共同摸排，針對一些案件綜合運用多種監督手段，做到了本轄區范圍內的檢察機關縱橫貫通、上下聯動，擰成“一股繩”、形成“一盤棋”的預期目的，實現了監督效果最優化，達到了政治、法律和社會效果的統一，得到當地黨委政府和人民的認可。

（三）構建“案件化”辦理模式

基于基層檢察工作和檢察隊伍現狀，把檢察建議“做成剛性，做到剛性”的有效途徑之一，就是以案件化辦理的模式，用案件化的流程標準來規范檢察建議。

1.建立檢察建議的立案審查機制。檢察建議是檢察機關在辦案中自啟的監督程序，所以自身工作規范化尤為重要。

一是建立線索統一管理制度。檢察官在司法辦案中發現檢察建議監督線索，及時書面呈報分管檢察長審核，同時將線索報案件管理部門備案。通過完善檢察建議監督事項線索統一管理，一方面，加強檢察建議工作內部的管控;另一方面，對于經評估暫不具備啟動監督條件的線索，可以通過統一管理，進行長期經營，一體化整合，適時啟動監督程序。

二是建立監督線索評估制度。應對監督“必要性”進行評估后，決定是否啟動監督程序，情節輕微的監督事項可以通過口頭糾正或建議的方式進行;根據全市數據綜合分析，決定啟動個案檢察建議或類案建議工作流程。通過此環節嚴格把關，可以克服監督隨意化現象，更可以防止有價值監督線索的流失和監督資源的浪費。

三是建立監督事項立案制度。建立檢察建議信息化管理平臺，在統一業務管理系統軟件中設置固定模塊，作為所有檢察建議統一立案受理入口，無論哪種類型的檢察建議都形成單獨序列案卡，設置嚴格的辦案流程節點和文書規范格式、卷宗規范要求，做到全程留痕，在結案后形成單獨卷宗歸檔管理。

2.建立檢察建議監督事項的調查核實機制。這是制發檢察建議的前提和基礎，是檢察建議案件化辦理的核心。

一是應加強對辦案理念的引導。強化檢察官的監督辦案意識，使之充分認識到檢察建議監督事項的調查核實，是檢察建議案件化辦理的重點，必須從履行法律監督職責、深耕主責主業的視角出發，依托案件全面履行職責。

二是應強化監督事項辦理的責任。將檢察建議列入檢察官績效考核評價體系，建立檢察建議監督業務核心指標，科學、合理地規范監督責任，使檢察官自覺提高對監督事項進行調查核實的主動性。同時，應明確檢察長在調查核實工作中的審查、督導和把關的具體職責，使之負起領導責任。

三是應重視監督事項調查終結報告。規范并重視檢察建議調查終結報告的使用，對調查核實的事實不清、證據不充分、法律依據不準的，均不批準檢察建議結案，促使檢察官用足、用好調查核實手段。涉及專業領域的檢察建議，調查核實應結合對咨詢專業人員、部門或者行業協會意見的采集，或委托鑒定、評估、審計。

3.建立檢察建議的跟蹤反饋機制。只有被監督單位存在的問題得到實際整改，才能說檢察建議得到落實。

一是要明確規定制發后的責任。明確檢察官對所制發檢察建議的落實情況必須進行跟蹤落實，對于沒有及時跟蹤督促落實的，或跟蹤落實走過場的，必須嚴格追責。

二是加強跟蹤反饋及時性。被建議機關在規定時限內回復的，檢察官要第一時間到現場進行實地踏查、調查、走訪，沒有實際落實整改措施，要及時采取相關督促救濟措施，確保落實。

三是加強跟蹤反饋的長效性。對整改結果的跟蹤反饋不應以一次為限，檢察官要根據建議的具體內容決定如何建立跟蹤機制。要堅持長效監督，一旦出現問題反復、回潮等情況，要及時總結分析，確保問題整改到位。

四是引進社會化評估機制。特別是涉及檢察領域外的專業問題時，可由專業的鑒定機構或咨詢相關的業務專家，對整改落實措施是否適當，整改效果如何予以鑒定、評價，推動整改落實徹底有效。

五是加強檢察建議落實的社會合力。檢察機關在督促落實過程中，可以加強與人大監督、黨委監督、紀檢監督機關監督的聯動，將檢察建議納入社會治理的統一大局中。如社會綜合治理的檢察建議可以進行聯合督辦;發現違法違紀問題線索的，或對檢察建議不接受、不作為的可以移送監察部門等。檢察機關應定期向黨委和人大常委會匯報檢察建議工作，爭取支持，不斷改善檢察建議工作。

4.加強其他配套制度建設。細致完善的配套制度，需要在實踐中不斷探索，一切以提高檢察建議質效為出發點。

一是應做好對檢察建議質效評價。包括內部評價和外部評價。內部評價包括確定科學合理的評價指標，不能單純以數量作為考核指標，必須重質量、重效果;在評價要素中，要注重評價類案檢察建議數量、調查核實情況、文書制作質量和跟蹤督促落實的效果;外部評價是指主動接受外部監督，制發檢察建議及復核、復議包括落實，均可以進行公開宣告、公告，召開聽證會，邀請人大代表、政協委員、人民監督員、相關責任單位或該領域專家出席，接受社會公眾的監督、質詢。

二是應建立檢察建議書的公開制度。檢察建議書作為檢察機關法律監督的重要文書，理應列入檢務公開范圍內。以公開倒逼質量，在接受外界監督的同時，使檢察監督借力社會民主監督，形成與社會共鳴的監督合力，增強監督的剛性，同時，一份好的檢察建議書依法公開，將比一般意義上法律文書公開更具有法治價值和普法意義，另外應加強檢察建議專項工作質量和業態分析，引領和指導工作科學、健康發展。

三是應建立檢察建議抄送制度。對于嚴重違法問題、重大傾向性、苗頭性問題，或涉及社會綜合治理的檢察建議，及被建議機關屢次重犯的檢察建議，應當抄送被建議機關的上級主管部門、行業主管部門等，由上到下督促被建議單位依法履職并向檢察機關反饋。

四是細化檢察建議的分類管理。當前隨著各項檢察職能的充分行使，檢察建議面臨的情況也趨于復雜多樣。如從涉及的職能領域來說，可分為刑事、民事、行政、公益訴訟檢察建議等;從建議性質和作用來說，可分為再審檢察建議、糾正違法檢察建議和社會治理檢察建議等。不同類型的檢察建議各有特點，在實踐中的工作要求也不能完全相同。對此，可在基本要求規范統一基礎上，求同存異，根據類型的不同，制定差異性的、個性化的工作規范標準，使檢察建議管理更加專業、精細、規范。