“捕訴一體”運行機制實證研究

天津市河東區人民檢察院課題組

摘 要：檢察機關實行“捕訴一體”刑事辦案機制是實現公正與效率的刑事司法價值和目標的重要方式。對比分析T市A區檢察院實行“捕訴一體”辦案模式前后的辦案質效，可以發現辦案效率明顯提高、引導偵查效果顯著等優勢，以及檢察機關內部監督難度增大、對外部監督弱化等實踐問題。為解決上述問題，應建立有效的檢察機關內部監督制約機制、完善強有力的偵查監督機制、提升檢察隊伍專業化能力等。

關鍵詞：捕訴一體 偵查監督 內部監督 審查逮捕

“捕訴一體”刑事辦案機制是指對于同一案件的適時介入、審查逮捕、審查起訴、訴訟監督等檢察環節工作由同一承辦檢察官辦理的辦案模式。T市A區檢察院2018年8月20日開始推行“捕訴一體”辦案模式。本文選取2018年9月1日至2019年6月30日（以下簡稱“捕訴一體”后）實行“捕訴一體”模式期間的辦案數據與2017年9月1日至2018年6月30日（以下簡稱“捕訴一體”前）未實行“捕訴一體”的辦案數據對比，來檢驗“捕訴一體”辦案模式的實踐效果。

一、“捕訴一體”辦案機制基本情況

T市A區院2018年9月1日至2019年6月30日受理審查逮捕案件共352件544人，進入審查起訴環節共計277件410人。[1] 相比之下，實行“捕訴一體”前受理審查逮捕案件共計364件502人，進入審查起訴環節共計314件425人。

（一）審查逮捕質效情況

1.不捕情況。“捕訴一體”后T市A區院不批準逮捕案件共95件174人，不捕率為32.0%。“捕訴一體”前不批準逮捕案件96件146人，不捕率為29.1%。

2.審查逮捕環節引導偵查情況。（1）逮捕案件書面提出繼續偵查意見情況。“捕訴一體”后對于作出逮捕決定案件提出逮捕案件繼續偵查取證意見書57份，占比為22.2%。“捕訴一體”前為15份，占比5.6%。（2）經審查逮捕環節后偵查期限。“捕訴一體”后經審查逮捕環節（含作出批準逮捕及各類不批準逮捕決定案件）移送審查起訴案件共277件，經審查逮捕環節后平均偵查期限為60天。“捕訴一體”前經審查逮捕環節移送審查起訴案件共314件，經審查逮捕環節后平均偵查期限為94.3天。“捕訴一體”后報捕案件偵查期限減少34.3天。

3.捕后不起訴、捕后撤回移送起訴情況。“捕訴一體”后未出現捕后不起訴、捕后撤回移送審查起訴案件。“捕訴一體”前捕后不起訴1案1人，捕后撤回移送審查起訴案件3件3人。

4.捕后判輕緩刑情況。[2]? “捕訴一體”后判處輕緩刑案件共6件6人，“捕訴一體”前分別為23件31人。

（二）審查起訴質效情況

1.辦案天數。“捕訴一體”后，經審查逮捕環節，已審結案件在審查起訴階段平均每件案件用時44.08天，之前為60.1天。

2.退回補充偵查、延長審查起訴期限情況。“捕訴一體”后，一次退查率、一次延長率與之前基本持平，二次退查率及二次、三次延長率下降明顯。具體情形見下表1：

3.退回補充偵查情況分析。“捕訴一體”后，退回補充偵查案件在審查逮捕環節未書面提出繼續偵查意見有66件，占比26.2%，之前該比重為27.4%。

4.量刑建議采納率。“捕訴一體”后，量刑采納率為67.1%，同比上升15.4%。

（三）偵查監督質效情況

1.立案監督情況。“捕訴一體”后檢察機關受理立案監督案件31件，監督立案率為58.1%;受理撤案監督案件26件，監督撤案率為96.2%。“捕訴一體”前受理立案監督案件共18件，監督立案率為72.2%;受理撤案監督案件17件，監督撤案率為88.2%。

2.偵查活動監督情況。“捕訴一體”前后偵查活動監督情況見下表2：

3.檢察環節前終結案件情況。[3]? “捕訴一體”后檢察環節前終結案件共130人，其中報捕后未移訴127人，檢察機關同意撤回移送審查起訴3人。“捕訴一體”前檢察環節前終結案件共77人，其中報捕后未移訴62人，檢察機關同意撤回移送審查起訴15人。

二、“捕訴一體”辦案機制優勢、實踐問題及原因分析

（一）“捕訴一體”優勢及原因分析

1.辦案效率明顯提升，訴訟進度加快。“捕訴一體”后，經審查逮捕環節后偵查期限平均減少了34.3天，審查起訴平均縮短了16.02天。檢察官在審查逮捕階段對案件情況已經掌握，節省了重新閱卷、制定訊問提綱等時間，避免了重復勞動。對于捕后提出繼續偵查意見的案件，只需重點審查后續偵查過程中獲得的事實和證據。因此大大降低了平均辦案時間，提高了審查起訴辦案效率。

2.持續引導偵查效果顯著，能更好發揮審前主導作用。“捕訴一體”后對于作出逮捕決定的案件書面提出繼續偵查取證意見占比為22.2%，相較“捕訴一體”前上升16.6%。“捕訴一體”后審查起訴階段程序倒流大量減少，引導偵查效果良好。“捕訴一體”消除了審查逮捕與審查起訴割裂的缺陷，拉近了二者的距離。在審查逮捕階段，承辦檢察官不僅要考慮案件是否符合逮捕條件，還要考慮之后的審查起訴工作，發揮審前主導作用，按照庭審證據標準引導偵查，使之更好地服務審查起訴和審判工作。

3.案件質量有所提升。“捕訴一體”后，T市A區院未出現捕后不起訴、捕后撤回移送審查起訴的情況，捕后判處輕緩刑率也大幅度下降，量刑建議采納率提高，案件質量有所上升。從客觀方面來看，是因為同一承辦檢察官全流程辦案，能夠在最好的偵查時機以庭審證據標準引導偵查，促使案件偵查質量提高。從主觀方面來看，在司法責任制背景下，承辦人全流程辦理案件，其對案件質量終身負責，責任心更強。

（二）“捕訴一體”實踐問題及原因分析

1.內部監督難度增大。在司法責任制改革背景下，實行“捕訴一體”辦案模式后，賦予檢察官更大的自由決定權，這增加了對檢察官的內部監督管理難度。從T市A區院“捕訴一體”后實踐效果來看，突出的問題是案件退查隨意，自行補充偵查不足。“捕訴一體”后，一次退查率為28.6%，與“捕訴一體”前基本持平，且在退回補充偵查案件中，有26.2%的案件在審查逮捕環節未提出繼續偵查意見。經對“捕訴一體”后退查案件進行評估分析，發現個別檢察官退查案件比例明顯高于其他檢察官，且部分案件并無退回補充偵查的必要。其原因是“捕訴一體”后，審查逮捕和審查起訴案件交叉辦理，在不能及時準確辦結情況下，檢察官將案件退回補充偵查來暫時緩解辦案壓力。

2.對外監督有所弱化。首先，立案監督效果未明顯改善，未能充分發揮檢察一體化的優勢。目前，檢察機關與偵查機關對案件信息掌握不對稱，檢察機關不能及時了解偵查機關案件信息及偵查活動情況，導致檢察一體化引導偵查的優勢未能最大化。其次，偵查違法活動監督力度明顯減弱。尤其在糾正漏捕、漏訴、漏罪、排除非法證據等方面最為明顯，相較“捕訴一體”前，各項數據下降幅度均超過50%。最后，檢察環節前終結案件監督仍存在盲區。“捕訴一體”前檢察環節前終結案件占比15.3%，“捕訴一體”后，這一比重為23.9%，比重上升。雖然這一情況受案件仍在偵查期因素影響較大，但偵查機關對這些案件是否繼續偵查、轉為行政案件或者撤銷案件等處理，檢察機關仍不掌握。

3.檢察隊伍專業化建設還需進一步加強。“捕訴一體”后，對檢察官能力提出了更高的要求。一方面，檢察官應具備快速審查能力，如在短時間內精準作出是否構成犯罪、是否符合羈押條件的判斷，同時需具備對案件定性、精準量刑等分析能力及庭審指控、辯論等實戰技巧。另一方面，審查逮捕案件與審查起訴案件交叉辦理，要求檢察官具備較強的辦案節奏把控能力。實踐中部分檢察官辦案節奏把控能力不足，由于審查逮捕案件處理時間緊，檢察官只能集中精力處理審查逮捕案件，受理的審查起訴案件無暇顧及，造成審查起訴工作碎片化和低效化，且導致一些原本可以適用速裁程序的案件只能適用簡易程序，無法快速辦理。

三、“捕訴一體”辦案機制完善建議

（一）建立檢察機關內部有效監督制約機制

一是加強上下級監督力度。建立不予逮捕、不起訴案件檢察長審批機制和起訴書、補查提綱等文書線下備案機制，由主管檢察長對不捕、不訴案件統一把關，由部門負責人對起訴書、補查提綱進行把關審核，以遏制隨意不捕、隨意退查傾向。二是充分發揮檢委會作用。制定不捕、相對不起訴等規范，明確適用情形，為檢察官自由決定事項提供指引和規范。三是完善案件全流程、動態化監督機制。借助智慧檢務、大數據等信息化系統加強流程監控，由事中、事后監督轉為事前提醒、同步監督，加強重點環節和重點案件監督。另外，強化案件抽查和專項評查制度，探索建立省市區域內異地評查機制。

（二）完善偵查監督機制

為充分發揮檢察機關審前主導作用，需建立同步監督機制，形成閉環監督。一是建立案件信息交流平臺。實現檢察機關與偵查機關案件信息共享。二是建立督促移送審查起訴機制。經檢察逮捕環節后，檢察官可以根據案件情況要求偵查機關在一定期限內移送審查起訴。三是建立跟蹤監督機制。為保證檢察引導偵查切實發揮實效，對于經過檢察環節提出繼續偵查、補充偵查意見的案件，應進行跟蹤督促，落實偵查情況。

（三）加強檢察專業化隊伍建設

加大教育培訓力度，完善人才培養模式。一方面，充分挖掘檢察機關內部資源，由省級檢察機關統籌協調，組建一支由理論素養高、辦案經驗豐富的檢察官組成的實務培訓教師團隊，開展引導偵查、庭審指控、辯論等專題培訓，增強檢察官實務經驗。另一方面，建立健全與法學院校、科研單位的長效合作機制，通過開展知識講座、重點課題合作、委托培養等方式，不斷拓寬檢察人員知識廣度與深度，優化知識結構。

（四）合理設置業務評價體系

建立以案件質效和監督實效為主線，包含容錯機制的業務考核評價體系。一是注重考核案件辦理質效。案件質量是案件的生命線。同時，注重辦案效率考核，突出“案件比”指標評價。二是注重考核監督質效。“捕訴一體”制度改革后，檢察監督工作落實在檢察官個人，應建立監督履職的獎懲機制，提升檢察官主動監督的積極性。三是遵循司法規律，建立容錯機制。科學認定責任，對案件質量問題嚴格區分情況分別處理，保障檢察官良好的履職環境。

注釋：

[1]本文所有數據統計截止日期為2019年11月8日。

[2]輕緩刑包括有期徒刑緩刑、拘役、拘役緩刑、管制、單處附加刑、免予刑事處罰。

[3]檢察環節前終結案件指刑事立案后未進入審查逮捕、審查起訴環節即終結的案件，以及進入檢察環節后又退出不再回歸的刑事案件。