地方政府組織結構的優化進路

靳文輝 王星云

〔摘要〕 信息化給當前社會帶來巨大變革，需要地方政府根據新的時代背景和公共需求主動變革，建立更加高效、協作、開放的組織結構。優化地方政府組織結構，一是需要重構縱向層級，理順管理關系，在縱向結構上精簡層級、打破同構、下放權力;二是需要優化橫向職能劃分，建立多元協作關系，推行大部門、協同化、整體性的改革;三是需要發揮信息技術的支持作用，保障變革實施，破除信息壁壘，建立政務平臺，開放數據信息。

〔關鍵詞〕 政府組織變革，組織結構，信息化，縱向層級，橫向劃分，技術支持

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）02-0054-06

改革開放以來，我國政府進行了八次機構改革，有力推動了體制改革、職能轉變、經濟發展和社會進步。習近平在黨的十九大報告中再次強調，要“深化機構和行政體制改革” 〔1 〕。前期的機構改革主要是以提高行政效率為目的，以流程變革和技術變革為主要手段，以精簡人員、重設機構、流程再造為主要內容，這些方面的改革取得了較大進展，但在組織結構調整、權力分配、職能轉變等方面卻缺乏相應措施，例如轟轟烈烈的大部制改革雖然在形式上完成了一些機構的合并、重組，但實質上并沒有完成向整體性、協同性政府組織的轉變，組織內部協調運轉不暢，相應的決策權、執行權、監督權的分立、制約與協調也沒有實現。有學者指出，機構改革要達到其目標，在未來的改革中必須將重點轉向結構的改革 〔2 〕。一般而言，政府組織結構是指政府組織內部各部門和層級的排列組合方式，以及由此產生的體制架構問題，它不僅涉及政府內部組織層級的關系和部門之間的相互關系，以及由此產生的權力關系與組織功能的履行問題，也涉及政府與外部組織的關系。以互聯網、大數據、區塊鏈為代表的信息通訊技術飛速發展，并與社會生活深入融合，使得社會問題復雜化、公共需求多樣化，各地方政府組織結構亟需在信息技術的驅動下進一步優化，以滿足當下社會對行政服務高效化、精細化、多元化的迫切要求。

一、重構縱向層級，理順管理關系

（一）精簡縱向層級。按照組織學理論，地方政府層級設置與每個層級控制幅度密切相關，每個層級控制幅度越大，層級越少;控制幅度越小，層級越大。而控制幅度的大小與組織內信息流動性和處理能力密切相關，流動性和處理能力越強控制幅度相應越大，反之則越小 〔3 〕278。在傳統工業社會中，受技術手段限制，組織內信息流動不暢，信息必須依靠一層一層的組織進行傳遞，但層級傳遞在現實中不可避免具有成本高、效率低、易失真等弊端。而在信息技術時代，一方面，信息流動的便利性決定了信息的傳遞不再需要在嚴格的最接近層級間進行，上層與下層間可以實現直接溝通而不再需要中間層的傳導，這既能降低成本、提高效率，也能盡可能避免或糾正信息失真;另一方面，電子檔案、大數據、云計算等信息技術手段大大提升了信息技術的處理能力，各個層級的管理和決策能力相應提升，其所能控制的幅度也隨之擴大，這都將導致組織中間層的縮減以及科層的簡化。隨著社會信息化程度提高，越來越多的學者意識到，借助現代信息技術手段，通過對政府組織人、財、物、信息等資源的有效整合，科學減少管理層級、擴大管理幅度，建立新型政府組織結構，能夠有效地提升行政效率、節約社會資源，也能夠提升政府組織的適應性和靈活性。

當前我國地方政府在縱向層級上分為“省、市、縣、鄉”四級，而城市基層政府在社會管理中又“疊屋架床”式地形成了“市、區、街道、社區”的四級結構，縱向層級較多、鏈條較長。由此所產生的問題包括：一是有的上級決策在向下傳遞中經過各級政府層層扭曲，到達執行層時已然偏離最初的目標，“上有政策、下有對策”的情況頻頻發生;二是有些基層情況和意見在上報中被層層篩選甚至修改，高層難以獲得真實信息;三是信息的上傳下達環節過多，傳遞效率低，難以適應現代社會的快節奏。利用現代信息技術，擴大管理幅度，精簡組織層級，減少管理環節，成為信息化背景下政府組織結構優化的當然選擇。

對于組織層級改革，實行“市縣分治”“省管縣”體制，將地方政府行政層級由原先的四級精簡為“省、市/縣、鄉”三級，并進一步簡化基層政府層級設置，雖然很早就有學者提出這個問題，但是一直沒有太大的進展，因此，在多次機構改革中也成為理論研究的熱點。從實踐情況來看，當前地方進行了多種多樣的實踐探索，包括省直管縣、強縣擴權、撤銷街道辦、整合街道辦等等。以街道辦改革為例，從2009年起，湖北黃石、安徽銅陵等城市開始實行撤銷街道辦的改革，將“市、區、街道、社區”的四級結構簡化為“市、區、社區”的三級結構;而隨后，北京、上海、成都、南京等城市開始推行以保留街道辦為前提的改革，體現為兩種主要方案，一是強街道、為社區減負，二是精街道、強社區 〔4 〕。事實上，對比各地改革實踐可以發現，這些改革的目標都是解決基層管理中層級較多、層級間職能關系不順的問題，而改革的舉措也大都以優化公共服務、強化居民自治為核心，對街道、社區組織進行重組。改革方案之所以呈現出不同樣貌則是由各地方實際情況所決定的，選擇撤銷街道辦的城市都是中小型城市，城市人口、流動人口數量較少，城市管理任務較輕，基層社區已經能夠承載相應的管理任務，因此更適合精簡化的層級結構;而以保留街道辦為前提的改革都是在大中型城市推行，這些城市管理狀況復雜，因此縱向管理幅度不宜過分拉大，保留街道辦的管理是符合實踐需要的。而“省管縣”改革實踐也體現出類似情況，東部地區和中部地區的改革程度明顯高于西部地區，改革進展在各地差異較大。改革形式多樣性既說明各地區對探索組織結構優化路徑具有很大的積極性，也同時說明，由于我國地域廣闊、人口眾多、區域地理環境及社會發展情況差異較大，各地改革的實際需要和要求較為迥異，相應的改革方案和改革效果也各不相同，因而在路徑選擇上，不宜進行自上而下、整體性、激進式、一刀切的大變革，而應當充分考慮各地方的自然條件和發展情況，因地制宜，根據各地實際需要進行自下而上的、局部性、漸進式的改革。在接下來的改革中，地方政府首先需要遵循精簡層級的基本精神，壓縮管理層級，加強資源整合，提高治理效率與效能，發揮基層政府積極性，構建科學、高效、靈活的組織結構;其次應當綜合考慮地區經濟發展水平、基層政府管理能力、政府信息技術條件、公務員信息技術應用能力等因素，優先在上述條件發展程度較高的地區推進改革，并不斷總結經驗，待其他地區逐步具備改革條件時，再有計劃地推進;最后要建立改革的綜合保障體系，重點解決改革中財政管理、人事體制、權力銜接的問題，下放經濟管理權、社會管理權特別是人事管理權，下沉公共資源，支撐改革進行。

（二）打破職責同構。地方政府組織縱向結構的另一突出問題在于“上下一致、職責同構”，即各級政府在機構設置上保持著高度的同一性，從中央到地方，省、市、縣、鄉各級政府的部門設置，部（委）、廳（局）、處、科幾乎完全一致。具體來講，“職責同構”有以下幾方面問題：一是除了外交、國防等部門外，各地方政府與中央政府的部門設置幾乎完全相同，過分強調管理的統一性，而忽視了各地方實際情況的多樣性和差異性;二是上下對口的機構設置使得下級政府機關往往只重視對上級機關負責，而忽視對社會和公眾負責，忽視公民實際需求;三是各級機關任務不清、分工不明——各級政府的職責應當是有所區分的，例如在經濟領域，中央和省級政府應重點關注宏觀經濟運行與調控，而市、縣以及鄉級政府則應重點關注市場主體的微觀活動，而當前的機構設置使得縱向機構間難以明晰職權與職責。在信息時代背景下，公眾對于政府治理和公共服務的有效性、回應性期待大大增強，同質化機構設置的弊端顯而易見，亟待改革。

當然，打破同構并非完全異構，而是根據實際情況來建構，需要統一設置的機構上下對口，不需要統一設置的機構則由地方政府根據需要自主設置，既要注意保持與中央部門的對應性，又要體現各地方的地方特色及層級分工，適應地方發展的地域性、多樣性。一方面，在單一制的國家結構下，省級政府作為地方政府的最高層級，除外交、國防等部門外，機構設置盡量與中央政府保持對應，方便中央與地方的管理和職能對接，是合理且有必要的。另一方面，我國地區間自然條件、發展程度差異顯著，省級以下地方政府尤其是基層政府面臨的社會問題和需要更是千差萬別，因此因地制宜設置機構便成為組織結構設計的必然要求。省級以下地方政府在縱向機構設置中不需要與上級政府保持同構，可根據地方的實際發展情況、行政需要，在保障統一集中領導的前提下，發揮基層政府的自主性和創造性，科學、合理設置機構和配置職能?；鶎诱跈C構設置中應當強化市場監管、社會管理和公共服務職能，以提升決策執行能力、社會監管能力、公共服務能力為重點，通過構建綜合化的監督執法部門、一體化的行政服務部門，突出基層政府面向公眾的特點。上級機關要優化對基層的領導方式，既允許“一對多”，由一個基層機構承接多個上級機構的任務，也允許“多對一”，由基層不同機構向同一個上級機構請示匯報，上級部門不以資金、項目、考評等任何形式干預下級機關的機構設置 〔5 〕，下級機關可以通過加掛牌子、歸口管理的方式保持與相應上級機關的聯系。而在改革的推進力上，通過對改革較為成功的廣東省順德區進行考察，可以發現，省級政府的大力支持是改革成功的重要因素。當前我國的政府改革仍是以政府權威為主要推動力，因此在改革過程中省級政府、上級政府充分發揮支持與協調作用，是改革持續進行的關鍵要素。

（三）優化權力配置。組織結構改革必須與權力結構改革配合進行，在精簡層級和改革職責同構體制的過程中都存在著地方政府縱向權力再分配問題。筆者認為，適度分權更加適應信息化的要求，也更加有利于實現民主化與科學化。在信息化時代，技術飛速發展，社會高速運轉，知識、信息爆炸式增長，公民的政治需求和公共需求日益多元化和復雜化，權力過度上移的組織結構難以應對瞬息萬變的社會環境，使得地方政府缺乏足夠的靈活性和適應性，不能及時應對各種突發事件和公眾需求，這將導致地方政府更加難以對社會進行有效的治理。其代價可能是省級政府長期的高負荷，這會使決策出錯的概率大大增加，導致公共政策和公共行動偏離目標，最終引發信任危機。因此，在信息化背景下的政府組織變革中，政府須變革自身的權力體系，注重權力配置的扁平化和分散化。向下分權將進一步促進層級精簡。最優分權理論認為，下級政府更加接近于社會成員，因此更加了解公共需求和社會矛盾。相較于上級政府，下級政府更有可能作出符合實際情況和現實需求的決策，所以將相關權力下移至基層更有利于優化資源配置，為公眾提供更加優質的公共服務。在向下分權過程中，上級政府的權力和職責層層下移至基層政府，中間層級政府則隨著權力和事務的減少而慢慢被精簡 〔6 〕。因此，整體而言，地方政府應該更多地下放其權力，賦予基層政府更大的自主權。在這一過程中，也要注意權力的制約與制衡，合理配置決策權、監督權和執行權，保障權力行使高效化。具體而言，分權中首先應保留省級政府對重大事項的決策權，如涉及全省的安全、經濟等事項，必須由省級政府統籌規劃、統一管理，防止決策碎片化;同時確立上級政府對下級政府的監督權，形成有效的監督制度;最后應根據權、責匹配原則，下放對于具體地方、具體事務的執行權，緩解基層政府“權小而責大”的困境，提升基層政府行政的靈活性和自主性。在下放事權的同時賦予基層政府相應的財政權，保障財力、物力、人力等資源配套，避免分權異化為上級政府“甩包袱”的手段。實現省級政府承擔決策性的事權和支出責任，而地方政府特別是基層政府主要承擔本轄區具體性工作的事權與支出責任，在此基礎上實現各級政府事權與財力相匹配的目標。

二、優化橫向劃分，建立協作關系

除了縱向結構問題外，地方政府橫向組織結構設置也存在一定程度的不合理、不科學之處，如部門設置過多過細，職能交叉、機構重疊、多頭管理的現象突出;機構職責重經濟管理、輕公共服務的問題長期存在;地方政府合作意識不足，府際協同、部門協同關系難以建立;黨政關系重疊交叉，群眾團體、社會組織建設薄弱等等。橫向職責劃分不科學、不清晰導致地方政府一些職能混亂，不僅難以應對信息時代的社會需求和風險危機，甚至成為社會矛盾的來源。以往的組織結構改革只圍繞政府內部部門劃分進行，不重視政府與外部關系的厘清，是改革效果欠佳的原因之一。事實上，相比于中央政府，地方政府更需要整體性政府建設，因為地方政府更需要與企業組織、社會組織建立密切協作關系 〔7 〕。因此，優化地方政府橫向結構，既需要優化政府內部部門設置，也需要厘清政府與外部組織的關系，需對政府組織、社會組織等各類組織進行協同性改革，協調橫向關系，通過組織結構改革解決部門設置、職能履行碎片化的問題。具體來說，可以從三個方面著手。

（一）繼續推行大部制改革。大部制改革的實踐表明，大部制有利于行政效率提高，也有利于服務型政府建設，化解地方政府職能交叉、機構重疊、多頭管理的問題必須繼續推進大部制改革。在有些地方，大部制改革也出現了一些問題：一是改革不徹底。由于部門利益等原因，部門合并阻礙較大，一些部門的改革難以推進，而一些部門雖然形式上進行合并但實質上依然是獨立辦公、各自為政，合并后的部門內設機構只增不減，沒有形成統一管理，職能交叉、部門重疊的現象依然存在。二是工作流程改革沒有配套進行。政府部門的行政程序依然是高度分化、碎片化和缺乏協作，沒有建立適合大部門制的工作流程和管理制度。三是改革后上下機構不對應，縱向不協調。四是信息公開和監督不足。信息公開透明是有效監督的前提，內部監督和外部監督是改革推進的重要保障，但當前的一些改革方案既未圍繞信息內容結構、質量標準和公開渠道等制定制度規范，也沒有指定具體部門承擔這一責任。信息公開主要依賴部門意愿，監督也就容易流于形式。五是配套措施不完善，最主要體現為人員分流困難，部門合并后出現的冗余人員無法安置，影響改革進程。針對當前出現的問題，繼續推進大部制改革應從以下幾個方面優化改革路徑：一是加強行政文化建設，轉變行政人員價值理念，通過樹立服務意識、奉獻精神，減少其對改革的抵觸情緒。二是優化工作流程，實現“碎片化管理”到“整體性治理”的轉變，強調工作中的溝通、協調與合作。三是各級政府對下級政府改革創新要給予鼓勵、肯定和支持，積極化解橫向整合與條塊結構間的沖突，防止上級部門通過各種方式干預改革、造成改革的停滯或倒退。前文對此問題已有論述，不再重復。四是加強改革的透明與公開，在方案制定、施行等各個環節實現信息公開，引入公眾參與與監督，形成有力的外部壓力體制。五是配套完善人事編制調整辦法、冗余人員安置辦法，建立裁撤人員培訓機制，通過針對性的職業技能培訓提高他們的就業能力;鼓勵裁撤人員加入社區、行業協會、社會組織等公民自治團體，既解決人員安置問題，也通過引入具有良好專業知識和工作經驗的人員加強社會組織建設。

（二）建立政府橫向協作關系。信息社會的社會生活日益豐富，其產生的社會問題越來越復雜，綜合性、跨區域的公共問題日益增多。因而在橫向協作中，既需要建立政府部門間協作和不同區域間政府及其部門協作，實現政府內部組織結構整體化，更需要建立政府、市場和社會等多元主體的協作，發揮各類社會組織的專業優勢，實現合理分工及政府外部關系協調化。

1.部門間協作。大部制改革能夠優化政府橫向結構，一定程度上解決政府部門間運作不協同的問題。但是部門再大，也有邊界，仍然存在部門間合作、配合的需要。大部制不能完全化解政府橫向結構問題，因而建立良好的協作關系是橫向改革的關鍵。當前我國地方政府部門間合作的形式包括臨時任務小組、部門聯席會議、一站式窗口等等，這些形式突破了部門劃分，有利于跨部門合作的有效推進。但此類協作尚不成熟，存在協作范圍窄、未能形成長效機制等問題，仍存在改進的必要。要解決這些問題，需要從流程、資源、人事、文化等方面進行。首先，對政府工作流程進行再造，強調以公眾需求為出發點，以過程和結果為導向，建立協同辦公、聯合審批等跨部門工作流程;其次，建立資源部際共享機制，制定資源共享規章制度，利用信息技術，實現資源的統一管理、共同使用;再次，實行公務員輪崗機制，使公務員在同一政府內的不同部門間輪崗，提升人員流動性，培養了解政府整體運行流程的“全能”人才;最后，培育協作文化，增強政府工作人員協作意識，創造良好氛圍。

2.區域間協作。當前我國地方政府探索建立了多種區域間合作關系，包括基于自然區域間的政府合作、跨省（市）的區域經濟合作、跨行政區域的基礎設施共建、環保治理、合作供水、微觀區域政府間合作等等。無論是哪種形式的合作，不同層級的政府都在其中發揮著主導性作用，形成了一種自上而下的政府統籌式合作，這種模式促進了區域間政府的交流與合作，但仍面臨著一些困境：首先，中央政府和省級政府的高位推動難以維持府際合作的長效性。當前區域間合作的協調機構大都是臨時性機構，成員多由各地區領導兼職，難以保證合作的長效性。其次，長期的地域分割使得不同區域之間具有相互獨立的利益結構、目標追求，缺乏共同的價值目標，導致合作缺乏基礎與激勵;而地方官員的“政治錦標賽”進一步加劇了區域間惡性競爭，使得政府官員只關心自己任期內所在地區的短期經濟增長，缺乏合作意愿。要解決上述問題，就需要建立良好的地方政府區域間合作機制。具體來說，一是要將合作機制內源化，變高位推動為橫向政府間主動、自發尋求合作，鼓勵地方政府根據各地具體情況與發展需求，以互利共贏為原則，建立具體實施和管理合作事宜的組織機構，保證府際合作長效化。二是不同區域利益共享?！皺M向府際關系或者說不存在行政隸屬關系的地方府際間關系的實質和首要表現就是利益關系” 〔8 〕，利益共享是地方府際間合作的起點和動力目標，其關鍵是改革當前政府績效評估和官員考評的指標，避免地方間惡性競爭。同時，可建立區域間利益補償機制，以實現實質正義為原則，通過規范的制度對地方間利益進行一定程度的、合理的再分配，促進區域均衡發展。

3.黨政群社協同改革。在信息化背景下，應科學認識厘清政府與外部組織間的關系對優化組織結構、構建服務型政府的重要作用，科學、合理劃分政府與黨組織、群眾團體、社會組織間的職責權限，完善分工與協調，推動黨、政、群、社協同改革，提升社會治理能力與公共服務能力。首先要建立新型黨政關系。一是要強調黨的領導作用，完善黨的機構設置和組織體系。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確要求：“加強黨對各領域各方面工作領導，是深化黨和國家機構改革的首要任務。要優化黨的組織機構，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力。”二是要發揮黨在宏觀管理、統籌領導、監督指導方面的作用，并充分發揮政府自身執行能力，減少多頭管理、職能交叉的現象。三是黨政機構統籌設置，將職能相近、聯系密切的黨政機關合并設立或合署辦公，優化、整合資源和人員配置。尤其是基層政府，主要承擔上級決策的執行和落實工作，直接面向公眾提供服務，黨政機關分設造成人員、資源浪費，更有必要實行黨政合署辦公，提升行政效率。其次要強化社會組織建設。在信息化背景下，社會事務在深度、廣度等方面呈現綜合性提升樣態，治理難度加大，地方政府職能在基礎設施建設、醫療、衛生、食品安全、教育、社會保障等方面都表現出嚴重缺位，因此必須把社會主體納入治理主體體系，引入多元主體共同承擔社會事務，發揮社會組織、企業和公民個人的自治作用。這就要求政府必須向社會放權，將可以由社會組織、公民個人承擔的社會事務轉移出去，將管理權由政府內部外移，同時加強政府的監督、指導作用，形成高效、協同的多元治理主體結構，實現社會事務多元共治和公共服務的多元供給。

當前，我國社會組織建設落后，難以有效承擔社會治理和公共服務職能，社會組織可以說是社會治理中功能最弱的一環。根據新木桶理論，木桶的盛水量不僅取決于最短的一塊木板，更取決于木板之間是否有縫隙，這一原理同樣存在于政府組織結構設計中，因此必須“補短板”“補縫隙”，強化社會組織建設，提升其承接能力。一是要去行政化。當前社會組織尤其是一些社會團體行政化嚴重，定位不清、職能模糊，在社會事務中難以保持自身的獨立性和中立性，不能完全代表公眾利益，因此必須加快改革，切斷其與政府部門的利益聯系，實行人、財、物分開管理，實現社會組織的自我管理、自主發展，發揮其本職功能 〔9 〕。二是要積極培育社會組織。具體措施包括降低準入門檻增加社會組織的數量，外放政府職權擴大社會組織的活動領域和范圍，通過政府購買、項目委托、財政優惠等措施培育社會組織內部治理能力和參與城市治理的協同能力等等。三是要加強管理。當前我國社會組織管理法治化程度嚴重不足，地方政府應根據地方特色，建立系統的社會組織管理地方法規和政策體系，實現管理制度化、法治化。同時要完善社會組織內部規章和自律機制建設，規范社會組織內部管理。

三、重視技術支持，保障變革實施

提升組織信息技術應用水平，發揮技術對組織結構的構造作用是保障變革實施的重要手段。為順應信息化潮流，當前我國各地方政府都在進行電子政務建設，基礎設施建設、硬件配備基本完成，信息化政務架構、政府部門對外網站及內部辦公管理系統也初步建立，政府行政效率顯著提升。在機構改革不斷深化的背景下，在新時代、新需求的挑戰下，地方政府不僅要應用信息技術提升辦公效率，也要重視發揮技術在組織結構變革中的支持作用，應用信息技術實現政府組織更為高效的開放、協同與服務，有效配合、促進、鞏固組織結構變革，保障改革的實施。

（一）破除信息壁壘。雖然政府各部門都建立了電子政務網站，但由于缺乏統一規劃，各部門系統不互通、信息不流動的問題較為普遍，由此更凸顯出政府組織結構“部門孤立”的弊端。在信息化背景下，政府組織實體要實現協同化、無縫隙，虛擬的電子平臺建設也應當符合這些要求，為組織結構變革提供有力的支撐。要破除信息壁壘，必須制定信息系統建設整體規劃，統一數據互聯互通的技術標準、管理規范，指導地方政府電子政務建設。對于現有的信息系統和政府網站，可通過接口進行數據對接，并按照統一標準逐步對其進行集成整合，最終實現數據標準統一化，保障政府各部門管理功能的聯通和政務處理的協同一致;通過網絡信息平臺，打破部門間信息流通的壁壘，實現信息與資源的共享，打破傳統政府組織中的“條塊分割”格局，促進部門間協同。

（二）建立以服務為核心的政務平臺。為簡化行政程序、提高服務效率，解決政府部門“多頭管理”“各自為政”的問題，各地政府近年來紛紛加強“一站式政府”建設，提高辦事效率。為配合“實體一站式政府”建設，也應當推進“虛擬一站式政府”構建，建立“一站式”網上審批系統，實現集中聯合審批，用信息化手段改善和規范政府行政，為各級政府跨部門審批提供支持 〔10 〕。在政務辦公外網上，通過建設完善的審批信息庫和審批知識庫，從而構建一套充分滿足審批全過程業務和管理需要的應用平臺;通過與各部門內部審批系統的聯系，實現跨部門審批與各部門內部審批業務的無縫鏈接;投資項目網上審批平臺通過與因特網的信息交換，建立政府與企業和社會公眾之間網上行政審批的通道，實現網上咨詢、查詢、申請、審批、投訴、監督等業務功能。通過以上措施，使政務平臺成為真正的網上辦公、辦事的在線服務平臺，拉近企業、居民與政府部門間的距離，提高辦事效率，強化政府形象。

（三）數據開放與共享。隨著大數據技術的發展，政府數據的巨大價值越來越受到人們的關注，政府數據開放成為政府信息公開的新內涵及發展趨向。從數據和信息的關系來看，二者是相互聯系的。信息是數據載荷或記錄事物屬性的內容或意義，數據是信息的物質載體，數據開放的意義不僅在于保障公民知情權，更在于利用信息技術在政府和公民之間生成對話、參與和協作。地方政府數據開放與共享，首先需要政府明確數據開放的意義，確定數據開放的理念，將其作為機構改革、職能轉變的重要環節，確立數據開放的導向。其次要完善數據開放法律制度，確立數據開放的基本原則和規則框架，規范定義政府數據，厘清數據開放范圍、開放流程，明確數據質量和標準等等。再次要建立政府數據開放平臺，在保護國家安全、個人隱私、商業秘密的前提下，為公眾提供完整、準確的數據。

在政府信息技術應用中，各級地方政府應合理分工，明確各自的責任與任務，有序推進政府信息技術應用。具體來講，省級政府作為地方政府的最高層級，在信息技術應用中應著力進行科學的頂層設計，構筑統一的系統平臺，建立統一的數據標準，制定政府信息系統運行、管理、維護規范，消除信息孤島、防止重復建設，保障系統及數據的安全，對下級政府的信息化建設進行監督和指導。市、縣級政府作為地方政府的中間層級，在信息技術應用中應當統籌規劃管轄區域內各部門和各層級電子政務建設，協調推進信息系統建設 〔11 〕。在保障公民隱私的基礎上，深化信息收集，完善基礎數據庫，加強數據資源統籌管理，進一步提升數據利用能力，完善公共服務、建設智慧城市。鄉鎮、街道作為基層政府，應將信息公開、公共服務、實現居民自我管理作為信息技術應用的核心，根據規范建立符合當地實際情況的信息服務平臺，公開社區動態、信息公告，提供高效、便捷、貼近居民的社區公共服務，開展綜合業務受理和一站式服務，開設社區交流平臺，加強居民與政府的互動，發揮社區居民自治作用。

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責任編輯 周 榮