智慧社區建設的資金投入模式比較

丁波濤

摘要：在實地調研的基礎上，對智慧社區建設中的政府投入、企業投入和社區投入模式發展現狀進行了分析，并從功能性、經濟性、協作性和安全性四方面目標對三種模式進行了比較。提出當前智慧社區建設中應當形成政府引導下的多元化投入渠道，但同時必須健全體制機制保障，確保多元資金投入和高效業務協作的有機統一。

關鍵詞：智慧社區;資金投入;智慧城市;社區治理

智慧社區概念的雛形源于西方。20世紀80年代，美國宣布成立了“智能化住宅技術合作聯盟”，引導新技術進行住宅設計和建造。[1]1992年，美國圣地亞哥大學的通訊國際中心正式提出了“智慧社區”（smart communities）的概念，以應對20世紀后期快速的技術變化與復雜的社會經濟挑戰，并從1997年開始出版“智慧社區指導手冊”。[2]2008年IBM公司提出“智慧地球”理念，2009年又提出“智慧城市”，在全球范圍內受到高度關注。在此過程中，社區以其適當的空間尺度與相對完整的體系結構受到越來越多的關注，形成了“智慧地球—智慧城市—智慧社區”的實踐體系。[3]

近幾年來，隨著我國經濟社會轉型逐步走向深水區，政府和社會越來越重視城市治理。習近平總書記多次強調，城市管理應該像繡花一樣精細，要不斷提高城市管理水平，要在科學化、精細化、智能化上下功夫。社區是城市的細胞，社區治理是城市治理的基礎，智慧社區是智慧城市的重要組成，也是提升城市治理水平的重要支撐。但同時，城市中的社區數量眾多而且分散，智慧社區建設所需資金巨大。根據筆者在上海多個社區所作的實地調研，具有較完整功能的社區級智慧治理平臺建設費用在300萬元左右，街鎮級在千萬元左右，區級則多達幾千萬甚至上億元。以上海為例，目前全市有16個區、200多個街鎮鄉、超過2.5萬個小區，以此估算全市智慧社區建設需要數以千億元的資金，同時在后續的運營、維護、改造方面還需要持續大量投入。因此，研究智慧社區的投入模式對于促進智慧社區健康持續發展具有重要意義。

一、智慧社區建設的三種投入模式

根據有關智慧城市投入模式的研究成果，結合筆者的實際調查，以投入主體來劃分，目前智慧社區建設資金主要有三種投入模式：政府投入、企業投入和社區投入。

（一）政府投入模式

政府投入就是由政府承擔智慧社區的規劃、建設、運營管理。目前我國智慧社區還處于發展起步階段，通過政府投入打造若干個示范性項目，探索智慧社區建設的科學路徑，并帶動其他社區的智慧化升級，是最常見的智慧社區建設模式。

一般而言，智慧社區主要包括社區的智慧管理、智慧服務、智慧安防以及智慧黨建等模塊。除智慧服務可能涉及某些商業性服務外，其他模塊都是公共性管理、民生、基礎、安全事務，屬于政府公共與服務職能的范疇，由政府進行投入也是應有之義。

從上海的實踐情況來看，智慧社區建設多由區、街鎮兩級政府進行投入，市級的發改委、經信委、住建委等部門也以各種方式為一些市級示范項目提供資金支持。政府投入方式主要包括兩種：一是“以點帶面”式，即選取幾個小區作為智慧社區試點，并帶動其他小區開展智慧社區建設;二是“面上展開”式，即以街道（鎮）為單位，轄下所有小區同步展開智慧社區建設。

（二）企業投入模式

智慧社區的內涵很豐富，有一些內容屬于純商業性的（如社區電子商務），完全由企業主導，不在本文討論范圍之內。本文討論的是政府—企業合作開發智慧社區公共管理與服務職能中的投入模式，即所謂PPP模式。PPP模式可以有效化解財政建設資金短缺、優化政企資源配置、提升公共服務質量，被一些專家視為當前智慧城市建設過程中最為適合的商業模式。[4]

從投入主體上看，上海目前以PPP模式參與智慧社區建設的社會機構主要有兩種：一是信息技術企業，如華為、東方明珠、中電科等，利用自身的技術力量與政府合作建設智慧社區平臺;二是通信網絡運營企業，如電信、聯通、東方有線等，利用自身的網絡資源搭建智慧社區平臺，并嵌入到原有的電信或電視網絡之中。

從PPP模式上看，目前主要有兩類：一是“設計-建造（DB）”模式，即區級政府與企業協商確定智慧社區建設的主要功能框架和優惠的費用標準，下轄各街鎮和社區根據此標準與企業簽訂智慧平臺開發協議，信息技術企業多采用此模式;二是“建造-擁有-運營（BOO）”模式，即企業建立智慧社區平臺，再由政府購買服務或社區租用等方式交付社區使用，網絡服務企業多采用此模式。

（三）社區投入模式

社區居民是智慧社區的主要服務對象和受益者，由社區來承擔智慧社區建設費用符合“投資-受益”對等原則。從筆者調研情況來看，自主投入進行智慧社區建設主要包括兩種情況：

一是經濟實力較強的城中村利用集體資金建設智慧社區。這些城中村的運作方式已基本社區化，但保留了行政村的建制，因此可擁有村級集體經濟。因此這些城中村既有智慧社區建設的強烈需求，又具備自主投入的資金實力，是建設智慧社區的積極踐行者。

二是居民小區利用小區歷年公共收益節余資金建設智慧社區，如上海長寧區某小區即為此模式。社區無集體經濟，而動用小區節余資金需要征得多數業主同意，同時智慧社區建設需要協調信息技術企業、小區居民、物業、居委會以及相關政府部門之間的關系，實際工作中存在很大難度，因此目前采用這種模式的實例還較少。

二、三種投入模式的比較

智慧社區的投入模式在很大程度上決定了建設模式。智慧社區的建設具有多層次目標：既要考慮居民的社區服務訴求，也要考慮政府的城市治理需要，還要考慮企業的正常盈利;既要考慮單個社區的智慧化建設，也要考慮所在城市的整體發展。因此，本文認為，智慧社區的投入模式應當能較好地實現以下四方面的目標：

一是功能性目標：投入模式應有利于促進智慧技術的供需匹配，保障智慧社區平臺的長期穩定運轉，解決社區運行中的實際問題，增強社區治理能力，提升社區服務水平。二是經濟性目標：投入模式應有利于避免重復投入和資金浪費，降低智慧社區建設成本，減少政府的財政負擔和社區的經費支出，并實現智慧社區的可持續發展。三是協作性目標：投入模式應有利于激發各方的協作積極性，促進社區數據共享和監管業務聯動，提升城市整體治理水平。四是安全性目標：投入模式應有利于保障智慧社區中的網絡、系統、數據安全，防止社區和居民數據泄露和濫用。

下面本文將根據以上框架對三種投入模式進行簡要的比較分析。

（一）政府投入模式的優缺點分析

在政府投入建設智慧社區的過程中，政府按照《政府投資項目管理辦法》進行智慧社區項目的可行性分析、財政立項、公開招標、選定承建企業、支付項目資金，并完成項目驗收、運行維護等全生命周期管理。其優點是政府對智慧社區項目建設與運營的監管比較深入，有利于將政府的社區治理意志和思路貫徹到智慧社區系統之中，同時政府統一進行智慧社區的規劃、招標、建設和運營，加之政府與企業談判時具有很強的議價能力，有利于避免分散建設和重復建設，降低建設成本。其缺點主要在于政府需要承擔較高的建設運行費用與風險。

首先，目前智慧社區尚處于試驗和導入階段，少數示范性智慧社區的建設資金可由政府投入，但今后隨著智慧社區建設的全面鋪開，智慧社區承載的功能越來越多，單純依靠政府投入將難以支撐規模日益龐大的智慧社區建設。同時，智慧社區的建設與運行有賴于既精通信息技術又熟悉社區事務的復合型人才，而現實中基層政府部門要吸引和留住這類人才是十分困難的。

其次，過于依賴政府投入易造成智慧社區的可持續發展能力不足。特別是在當前我國經濟和財政收入增速放緩、政府機構人員和經費精簡的大背景下，若全部依靠政府力量推進智慧社區建設，其發展可持續性不容樂觀，一旦政府的投入減少，智慧社區的建設和發展就會停滯。[5]

最后，政府投入模式容易造成“重管理、輕服務”的現象，政府主導智慧社區建設往往突出政府的社區管控功能，而對社區服務重視不夠;同時在規劃智慧社區服務時，常常因缺乏“用戶思維”導致智慧服務功能與居民實際需求脫節。如上海某街道在下轄小區推廣安裝智慧門禁系統，其本意是保障小區安全，但卻因為設計不合理造成居民有門難進。

（二）企業投入模式（PPP模式）的優缺點分析

采用PPP模式開展智慧社區建設，一方面促進了投資主體的多元化，吸引企業和民間資本參與智慧社區建設，有效緩解了政府的資金壓力;另一方面激活了各主體積極性，加快智慧社區建設速度，提升建設質量，同時承建企業具有較強的技術實力和成熟的網絡資源，有利于提升智慧社區平臺的先進性和適用性。但PPP模式也存在以下問題：

其一，大多數PPP項目最終還是由政府買單。據統計，截至2018年6月，全國94個智慧城市PPP項目中，采用可行性缺口補助的項目數量占項目總數的一半，采用政府付費的項目占43%，采用使用者付費的項目占7%。[6]也就是說，由政府直接或間接付費的項目占比高達93%。因此所謂的PPP，往往只是把政府短期投入變成了長期和隱形債務，而且融資和建設成本更高。

其二，政府、企業與社區居民之間存在著大量的信息不對稱。例如，政府未必了解智慧社區建設的真實需求和企業的真實能力，企業和居民未必了解政府加強社區治理的總體部署和建設思路。因此智慧社區從設計、建設、到后期運營維護、移交轉移過程中存在政策與法律風險、運營風險和資金風險。

其三，數據共享與業務協同不足。在企業投入模式下，智慧社區的系統規劃、技術路線、標準設置、平臺開發、運營維護都由企業主導。如果政府事先沒有對企業提出明確要求，智慧社區平臺上線后可能產生政府與社區之間的數據共享不足和系統對接不暢等問題。

其四，存在社區數據濫用風險。企業投資建設的智慧社區平臺，大量社區運行和民眾身份數據都掌握在企業手中，其商業價值將在長時間積累中逐步顯現，因而存在被企業不當利用的可能。筆者在調研中也發現，個別企業利用社區大數據開發了企業選址、社區租房等增值服務功能，增加了企業獲利渠道，但其數據使用的合法性令人存疑。

（三）社區投入模式的優缺點分析

社區投入模式的優點在于信息技術企業直接對社區負責，能夠準確把握社區運轉痛點，聚焦居民核心訴求，從而使智慧社區平臺更契合社區的實際需要。同時社區自建平臺，對智慧社區后期的運行維護通常會給予更多關注，這有利于減少信息化建設中常見的“重開發、輕使用”的現象發生。但社區投入模式也存在不少問題，包括：

其一，需要有很強的協調能力。特別是對城市居民小區，需要業主就智慧社區的功能框架、技術選型、資金預算以及開發商選定等達成一致，這往往極為困難，是否成功既取決于牽頭人的協調能力，也取決于小區居民素質。前述之上海長寧區某街道之所以能動用節余資金建設智慧社區，一是該小區業委會主任是一名律師，社會交往能力強而且熟悉相關法規制度，與業主、物業公司、居委會及派出所等部門都建立了良好關系;二是該小區居民多就職于附近某互聯網產業園，總體較為年輕，熟悉信息技術而且容易接受新事物，智慧社區平臺中有一些系統是由小區志愿者自己開發的;三是該小區近年來多次發生入室盜竊案件，業主對于建設智慧社區、加強社區安全有著強烈需求。也正因為如此，該小區的模式很難在其他社區復制。

其二，單個社區建設成本偏高。單個智慧社區的建設規模不大，絕大多數社區也缺乏專業人才。因此在與開發商商談過程中，社區的議價能力不強，容易造成智慧社區建設費用偏高，而且技術選型上常常缺乏前瞻性。

其三，容易造成數據孤島和系統煙囪。社區在投入模式下，智慧社區開發往往只考慮社區自身管理與服務的微觀需求，而忽視政府統籌監管與綜合治理的宏觀目標，造成不同小區之間的技術路線、系統接口和數據標準各異，政府難以將不同小區的數據進行歸集和分析，支撐更高層面的城市治理和決策。另外，社區也難以獲得外部數據（如附近區域的交通、環境、治安等數據），來提升智慧社區的管理與服務功能。

其四，存在社區數據安全隱患。一些基層單位因其工作特點往往更注重執行力而忽視合規性，在建設智慧社區過程中存在只求效率、不講規則的低法制化傾向，社區數據的過度采集和過度使用現象較為常見。筆者在實際調研中發現，不少社區自主建設的智慧平臺中大量安裝使用高清視頻監控系統和人臉識別技術，并將居民身份、生活狀況、活動軌跡、社會關系等進行廣域關聯，這固然為社區管理提供了強有力手段，但很容易侵犯居民隱私權。

綜合上述分析，利用功能性、經濟性、協作性、安全性四類目標框架，對比三種投入模式，結果如表1所示。

三、智慧社區投入模式的理論分析

從上述比較來看，三種投入模式各有利弊，并無最佳模式，如何選擇要取決于具體的應用場景。而場景的選擇首先需要明確智慧社區到底應當由誰投入，以及采用何種投入方式能保證更好地實現智慧社區發展目標。

（一）投入主體的分析

從公共物品理論上講，智慧社區屬于準公共物品。具體而言，可以按智慧社區平臺功能的外部性，將智慧社區分成兩類：

一類是俱樂部產品，如智慧社區服務、智慧社區黨建等。這些服務具有“區域性公共物品”特征：一方面在社區內部，智慧平臺是一種公共物品，所有社區居民可以共同受益;另一方面從城市角度來看，智慧社區又表現出相對其他社區的受益競爭性與排他性。

另一類是混合特征產品，如社區的智慧治理、智慧安防等。這些系統一方面保障了社區的秩序和安全，具有俱樂部產品特征;另一方面，社區治安也屬于城市治安的一部分，社區安全增強也有助于保障全社會安全，讓全體市民受益，因此其具有很強的溢出效應。

對于準公共產品的供給，在理論上應由政府和社會共同分擔，但實施方式則應遵循幾個基本原則：其一，從投入領域上講，政府直接投入應聚焦于那些外部性更強的智慧社區系統，而更具俱樂部物品特征的平臺系統則應當由社區投入;其二，政府與市場的合作方式可以多元化，包括簽訂合同購買公共產品、授予專利經營權、政府參股、經濟補助等;[7]其三，準公共產品的供給容易導致低效投入、公平失衡、催生腐敗以及公共責任缺失等問題，因此政府在投入智慧社區建設時必須充分明確邊界、強化責任、防范風險。[8]

（二）建設路徑的分析

智慧社區投入模式的選擇困境實際上體現了智慧城市建設路徑的變遷。智慧社區是由政府、企業還是社區投入，其背后是智慧城市建設到底應當采取自上而下、政府主導型的集中化推進，還是自下而上、社會主導型的分散化推進模式。

一方面我國智慧城市發展之初十分強調政府引領和主導，多采取自上而下的推進模式。但近年來人們關于智慧城市的認識在不斷深化，針對自上而下模式也進行了諸多反思。其一是智慧城市逐步從技術導向轉向人本導向，市民不只是智慧管理的對象和智慧服務的被動接受者，而應當成為智慧城市建設的主體;[9]其二是隨著城市治理日趨復雜化，單純依賴技術創新已無法解決城市病，人們更加重視通過制度變革推進城市的參與式治理;[10]其三，市民的創新潛力不容忽視，如美國和一些北歐國家在建設智慧城市的過程中，就利用創新大賽、社會對話等方式，鼓勵市民利用政府數據開發智慧APP。[11]

但另一方面，智慧社區作為智慧城市的基礎性構件，完全的自下而上的分散建設模式，又會導致重復建設、市場失序、信息孤島、數據安全等諸多問題。因此，Breuer等認為“自上而下”模式可能會導致專制的領導，“自下而上”模式則可能會導致混亂，所以建議兩者結合并與利益相關者進行合作;[12]崔慶宏等人通過定量研究后提出，智慧城市建設需要“自上而下”與“自下而上”模式的結合，更加注重政府主導下的多元主體合作與協同。[13]

四、優化智慧社區投入模式的對策

綜合上述比較與分析，智慧社區建設不能依靠單一主體的投入，而應形成政府引導下的多元化投入渠道，但同時必須健全體制機制保障，確保多元資金投入和高效業務協作的有機統一。

（一）增強社會投入的積極性

在智慧社區建設資金需求巨大而政府財力有限的情況下，未來智慧社區建設應降低對政府直接或間接的資金依賴，激發企業和社區的活力，形成社會投入為主、政府投入為輔的新格局。

政府在智慧社區建設中的投入應聚焦于公共性更強的領域，特別是隨著智慧社區建設的逐步鋪開，政府應當逐步減少對單個社區的投入，而更多投入那些面向區域內所有社區的平臺性項目。在政府資金不足的情況下，可以采用PPP模式吸引企業投入，政府通過購買服務的方式進行建設，但也應要求合作企業利用好社區資源，從市場上尋找更多的可以長期運營、產生經濟效益的盈利點，擴大資金來源，避免過度依賴政府。[14]

對于主要讓單個社區受益的智慧社區項目，原則上是由社區自主投入。具體方式有兩類，一是社區利用自有資金投入，開發智慧社區平臺，二是由企業開發智慧社區平臺，社區通過購買服務的方式有償租用。同時，社區應當允許和鼓勵通信運營商及其他企業，在社區搭建各類商業化智慧服務平臺，如智慧健康、智慧養老、社區電商等，利用外部企業的力量加快智慧社區進程。

（二）加強體制機制保障

在投入主體多元化的情況下，政府應當加快健全智慧社區建設的體制機制和標準規范，推動各方力量的整合，實現智慧城市建設的整體目標。

其一，加強智慧社區建設的頂層設計。政府應當制訂區域性智慧社區建設規劃，明確政府、企業、社會機構及社區在智慧社區建設中的角色與作用，并提出對智慧社區的體系框架、功能模塊、技術標準、系統接口、數據安全以及運行維護、商業模式、效益評估等方面的具體要求，避免各方分散投入與建設中的盲目性。

其二，加強社區數據的共享與開放。一方面智慧社區無論采取何種投入模式、由何類主體主導項目建設，都應當按要求向政府部門共享相關數據;另一方面政府也應當根據社區需要，在保障數據安全的情況下，擴大向社區的數據開放，鼓勵社區利用政府數據優化提升智慧社區平臺的功能。

其三，加強智慧社區標準規范建設。多元主體投入的情況下，必須通過標準規范來約束各類主體的智慧社區開發行為，避免各自為政。智慧社區標準規范有三方面功能：一是提供智慧社區的通用框架和性能要求，為各類主體開發智慧社區提供參考;二是提供管理依據，政府主管部門可以對各類智慧社區建設的規劃、開發、維護等環節進行全過程監管;三是提供數據接口標準和協議，促進各類主體開發的智慧社區之間進行數據共享和業務協作。

其四，建立資金使用效益評估體系。智慧社區屬公益性項目，要注重社會效益，如社區安全增強、生活品質改善、社區環境優化和居民滿意度提升等。[15]對政府投入的智慧社區，要通過效益評估來檢驗建設成效并總結經驗和吸取教訓，以更好地推廣智慧社區建設;對PPP模式建設的智慧社區，要通過效益評估來督促承建企業將智慧社區建設目標落到實處并不斷優化管理與服務功能;對于社區自主投入的智慧社區，要通過效益評估來幫助政府和居民加強對智慧社區建設資金的監督，確保社區公共資金合理使用。

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