從本土國策法規窺探中醫藥在馬來西亞的發展

岑思園 鄭建強 文娟 王仁甫 蔣基昌

【摘?要】?通過解讀馬來西亞775號法令，從而了解馬來西亞傳統醫藥的立法現狀，掌握中醫藥在馬來西亞的準入條件，為中醫藥在其他東盟國家的發展提供參考，進而確保中醫藥在東盟地區、乃至世界范圍內安全健康地發展。

【關鍵詞】?國策法規;中醫藥;馬來西亞

【中圖分類號】R2-09???【文獻標志碼】 A????【文章編號】1007-8517（2020）5-085-04

Explorations on Development of Traditional Chinese Medicine in Malaysia from Local National Policies and Regulations

CEN Siyuan1?ZHEN Jianqiang2?WEN Juan1?WANG Renfu3?JIANG Jichang1*

1.Faculty of International Education，Guangxi University of Chinese Medicine，Nanning 530001，China;

2.Department of Chinese Medicine，University Tunku Abdul Rahman，Kajang 43000，Selangor Darul Ehsan，Malaysia;

3.Department of Chinese Medicine，YuliTzuChiHospital，BuddhistTzuChiMedicalFoundation，Hualien 98141，China

Abstract：The paper focused on the current situation of legislation in Malaysia via Act 775，so as to know the entry criteria of traditional Chinese medicine （TCM） in Malaysia，provide reference for the development of TCM among other ASEAN countries，and ensure the sound development in ASEAN countries and even the whole world.

Key?words：National Polices;Traditional Chinese Medicine;Malaysia

根據馬來西亞統計局2017年的人口統計，全國人口約為3230萬，其中華人約占23.2%。而馬來西亞的熱帶季風氣候和豐富的自然資源，也為中醫藥在馬來西亞的發展提供了得天獨厚的基礎。

1?中醫藥在馬來西亞的傳播概況

遠在7世紀的唐朝時期，已有華族移居至馬來西亞。15世紀的明朝時期，鄭和下西洋至馬六甲，帶來如肉桂、生姜、大黃等中藥材，并留下一些中醫藥相關人員。16世紀中葉，滿刺加（馬六甲舊稱）王朝向明朝進貢，明朝則以珍珠、人參、麝香、樟腦等回贈。19世紀的馬來半島英國殖民時期，大批中國沿海一帶的勞工到馬來半島開采錫礦和種植橡膠樹，并依賴中草藥、針灸及推拿繁衍生息。20～21世紀，與中醫藥相關的醫療機構、管理組織、教育單位等在馬來西亞逐漸建立起來，使中醫藥如遇沃土般得以繁茂滋長。

2?中醫藥在馬來西亞的發展形態

馬來西亞中醫藥的發展形態可總結為四個階段：先有醫療，繼而組織，后啟教育，近立法令。

2.1?醫療機構?“回春館中醫留醫所”為馬來西亞的首間中醫診所，成立于1878年。同為提供中醫醫護服務的同善醫院（Tung Shin Hospital）和南華醫院（Hospital Lam Wah Ee）于1881年、1883年相繼成立，前者更以其特殊條件免受私人醫院法令的限制，于1983年成為馬來西亞首家獲準提供中醫服務的留醫醫院。目前，馬來西亞中醫醫療機構大致可分為四類：設立中醫部的百年大型綜合醫院、民辦中醫院或門診部、個體私人診所、公立醫院傳統與輔助醫藥部門下設的中醫科室[1]。

2.2?管理組織?馬來西亞對中醫藥進行規管的機構包括政府組織和民間組織。1900年，首個國家直屬衛生組織馬來西亞醫藥研究所（Institute for Medical Research）在吉隆坡成立。1924年，麻坡中醫研究所作為最早的民間組織成立。此后，諸如雪蘭莪杏林藥商公會、吡叻中醫中藥聯合會、檳城中醫聯合會等一大批中醫藥管理組織在馬相繼成立，為馬來西亞國立及私立衛生服務系統的發展與壯大奠定基礎。目前，致力于馬來西亞中醫藥領域發展的政府及民間組織主要包括：馬來西亞衛生部、馬來西亞華人醫藥總會（Federation of Chinese Physicians and Medicine-Dealers Association of Malaysia）、馬來西亞中醫師暨針灸聯合總會（Federation of Chinese Physicians & Acupuncturists Association of Malaysia）、馬來西亞中醫師會（Malaysian Chinese Medical Associations）等。

2.3?醫藥教育?為響應中馬中醫師公會（馬來西亞中醫師公會前身）提出“創辦醫藥學院以培育人才”的動議，馬華醫藥學院（馬來西亞中醫學院前身）于1955年成立，是馬來西亞中醫藥界創辦的第一所中醫藥教育機構。1970年，中馬正式建交，掀起了大馬國人涌赴中國中醫院校學習的浪潮。自2004年馬來西亞衛生部傳統與輔助醫療部門成立后，政府陸續批準在馬來西亞國際醫藥大學、馬來西亞拉曼大學等8所院校中開設中醫的文憑教育和本科教育，涵蓋中醫基礎理論、中醫診斷學、中藥學等科目。目前，馬來西亞中醫教育途徑大致包括自學、師帶徒、祖傳、函授、學院短期課程、華人醫藥總會統考、5年制學院等七類途徑。

2.4?政策法令?1957年前后，馬來亞聯脫離英國殖民統治后，立法規定中西醫藥分家。自20世紀90年代初期，馬來西亞政府重視傳統醫學醫藥產品生產的法規和管理，并制定了數部相關法令。2000年，馬來西亞衛生部成立了“傳統醫藥委員會”，對包括中醫師在內的傳統醫療從業者進行注冊登記，規范化中醫藥在馬的有序發展。2001年，馬來西亞政府將中醫藥納入全民醫療保健系統。2012年，馬來西亞國會對傳統與輔助醫療法案進行三讀，并于同年12月正式通過傳統與輔助醫藥法令草案;2013年2月8日，《馬來西亞傳統與輔助醫藥法令》（簡稱756號法令）在憲報上頒布，將中醫及其他傳統與輔助醫藥一同進行規范化管理。

3?對《馬來西亞傳統與輔助醫藥法令》的解讀

在756號法令的基礎上，《馬來西亞傳統與輔助醫藥法令》（簡稱775號法令）于2016年8月正式生效。共十一章，包括對管理主體、職業者、患者、治法程序等的規整，旨在使傳統與輔助醫藥在馬的專業化與規范化，提高執業者的專業技術水平，從而保證受眾享有醫療安全的權利;同時，有助于推廣該領域的科學研究和信息化，推動其納入馬來西亞國家衛生系統的有序進程。

3.1?對中醫藥及傳統與輔助醫藥關系的解讀?根據馬來西亞衛生部2007年頒布的《馬來西亞國家的傳統與輔助醫藥政策》（National Policy of Traditional and Complementary Medicine）的解讀，傳統醫藥的定義為“各類可單獨或綜合運用于人類保健與疾病診治及預防的操作、方法、知識及觀念，包括基于植、動、礦物的醫學、精神療法、人工技術及臨證經驗等”[2]。輔助醫藥指“源自于縱橫千年不同文化背景的各類衛生干預措施”[3]，傳統與輔助醫藥則定義為“除由注冊醫師實施的醫療操作及外科手術以外的醫藥。”在上述政策的基礎上，775號法令再次明確了傳統與輔助醫藥的定義，指出“傳統與輔助醫藥是指除西醫學及牙醫學外，通過防治疾病的方式達到身心健全的一類實踐，涵蓋馬來西亞、中國及印度傳統醫藥，以及伊斯蘭醫學實踐、順勢療法和輔助療法等六大執業領域”。

顯然，馬來西亞的傳統與輔助醫學是相對于現代西方醫學而言。而中醫藥作為其組成部分之一，被列居于馬來西亞本土傳統醫藥之后，其地位不言而喻，也足以證明馬來西亞政府對中醫藥的認可及重視程度。盡管印度傳統醫學備受亞洲諸國推崇，既便順勢療法在歐美西方縱橫，抑或其他傳統醫學得到不同程度的發展，中醫藥學依舊以其悠久歷史釀造的深厚理論知識及豐富臨證經驗，自成一派，形成宏觀、整體、辨證的醫學體系，在世界傳統醫學領域處于主導地位[4]。然而，從輔助性的定位來看，包括中醫藥在內的傳統醫藥在療效、從業者素質、醫療機構設施設備安全隱患等方面凸顯出其不確定性[1]。而該法令正在嘗試將這種不確定性通過規范化與合法化的方式對上述醫藥進行監管，不僅利于社會醫療資源的合理配置，也有助于減少醫療安全隱患的發生。

3.2?對法令管理主體的解讀?775號法令第二章規定設立傳統與輔助醫藥委員會，由衛生部部長擔任委員會主席;委員會成員人數不得超過21人，具體名額分配如下：①衛生部成員代表（≤3人）;②在本地院校從事傳統與輔助醫藥領域的專家代表（2人）;③在公共服務業領域執業的注冊醫師代表（≤3人）;④在民營傳統與輔助醫藥機構的從業代表（≤8人）;⑤在相關領域有豐富經驗及專業知識的代表（5人）。其中，委員會秘書（兼任注冊官）從衛生部傳統與輔助醫藥部門代表中委任，負責執業注冊及執法管制。此外，法令賦予委員會14項職能，主要包括為主席提供咨詢，對執業者進行資格認定、授予及注冊，實習及培訓資質的認定，制定注冊執業者的專業守則及訴求處理的相關程序等。

從委員會組成上至國立機關，下至民營團體，全面覆蓋產、學、研、醫領域，私企民營代表百分比近四成，可見該法令擬定工作的民主和開明程度。以國家部門主導的成員階層多樣化的組成模式，不僅有助于國家行政機關保持一定的獨立性，并在一定程度上使國家行政機關的工作受到各階級的監督;同時，也可通過不同階層代表了解社會各群體的利益訴求，及時彌補和充實政府信息的缺失。

3.3?對執業醫師職責的解讀?根據775號法令第五章，注冊執業醫師的職責主要概況為以下七點：①正確使用符合執業者資歷的稱號和縮寫的義務;②在特殊情況下將患者轉介至西醫或牙醫治療的義務;③上報流行病、區域性疫情或因傳統與輔助醫療導致的醫療事故的義務;④根據《2012年醫療器械法令》（737號法令）使用醫療器械的義務;⑤禁止向患者對傳統與輔助醫療進行虛假陳述與廣告宣傳的義務;⑥促成醫企合作及保障其合法地位的義務;⑦遵從行業管理與操守規范的義務。此外，還根據不同情況對違反規定細則者予以警告、罰款、吊銷執照、監禁等不同程度的處分。

醫療行為不僅僅體現醫患之間的個體關系，更是受到法律保護和約束的一類社會活動。在保證注冊執業醫師醫療行為合法化的基礎上，也應當對醫師的執業行為進行約束和規范。從上述內容可歸納出該法令對執業醫師的基本要求：“誠信”、“求實”和“創新”。一方面，讓醫療過程透明化，建立互信的醫患關系;另一方面，尊重事實，客觀分析，嚴謹求實，使現有醫療資源發揮最大優勢。此外，執業醫師也應秉持創新精神，進行科學研究，研發出符合時代發展需求的新思路和新療法。

3.4?對患者權利的解讀?775號法令第七章對患者在進行傳統與輔助醫藥服務時享有的權利可歸納為以下四點：①隱私權，即患者有權要求執業者對自己的醫療資料進行保密;②疾病認知權，即患者有權要求執業者提醒、告知治療中可能出現的不良反應;③知情同意權，即患者有權拒絕接受違背法令的藥物治療或不被法令承認的執業者所提供的醫療服務;④要求賠償權，即因執業者或雇傭方因違反法令規定條文而產生的過失行為，甚至導致的醫療差錯、事故，患者有權終止服務合同，并在一定條件下可提出經濟補償要求。

法令將“患者權利”單獨列出，不僅是基于執業醫師職責的進一步解讀，也證明了馬來西亞對患者的重視程度。此舉于國，有利于馬來西亞衛生事業的發展;于民，有利于大眾健康的維護和保證。特別在當今醫患關系緊張的環境下，對患者權利進行保障更像是調和醫患關系潤滑劑。正如《世界人權宣言》（Universal Declaration of Human Right，1948）“人人有權享有生命、自由和人身安全。……人人有權享受為維持他本人和家屬的健康……，包括……醫療和必要的社會服務;在遭到……疾病……時，有權享受保障。”而保障患者的權利合法化恰恰是尊重人權的具體體現。

4?現狀及待解決的問題

《馬來西亞傳統與輔助醫藥法令》的頒布正式開啟了中醫藥在馬來西亞的合法化的進程，但由于涉及馬來西亞本土諸多政策法規的改變，該法令的頒布和執行也將對馬來西亞本土現行醫療體制發生重大影響。

此外，775號法令中的一些管制條規尚未明朗化，筆者認為可概括為以下幾點。

4.1?制定醫師考核準則?作為醫療活動的主體，在醫療過程中起著十分重要的作用，因此，對醫師素質與能力進行規范是保證醫療質量的根本。從源頭上對醫師素質和能力進行標準化的考核與審查，主要體現在制定一套符合中醫師行業標準的考核準則，包括醫師資格考核、醫師執業考核和定期考核。無論是哪一類的考核，對申請流程、考核內容、專家團組、評議方式、證書核發、注冊管理、監督管理、法律責任等內容應做出具體闡述。

4.2?增加執業者權益?在眾多的醫療糾紛案例中，執業醫師正當權益受到損害屢見不鮮，作為醫療行為的主體，執業醫師的合法權益理應獲得與病患對等的一致保障。因此，在參考中國中醫藥法規及其他東盟國家傳統與輔助醫藥條例內容，可在775號法令中增加“執業者權益”一項，并概括為以下幾點：①拒絕治療權：如出現病人或病人及其家屬違反醫院規章制度，或不配合治療，或欠費、拒絕繳費，或醫師人身遭受威脅或不法侵害，或醫師人格尊嚴遭受侮辱等任何一類情況時，醫師有選擇拒絕進行治療的權利;②自衛權：特別是當醫師生命遭受嚴重威脅的時候，醫師可在規定的范疇內實施防御，以防止受到進一步的傷害;③休息權：在保證正常上班、執勤的前提下，醫師有權拒合同以外的工作安排并獲得合理的作息時間;④獲取報酬權：對于處在公立或民辦中醫藥機構受雇執業醫師，在遇到無理欠費或未按勞動合同進行薪酬發放時，醫師可進行薪資追討和補償，或在合理范圍內要求獲得加班工時費用;⑤繼續學習與培訓權：在完成機構或雇用單位合同要求任務的基礎上，醫師有自主選擇在外學習和培訓的權利，并通過學習和培訓獲得相應學分，該學分可用于職稱評定等;⑥參與司法程序權：在發生醫療事故時，無論是作為事故主體或受體，醫師具有申請復議、申訴、起訴、參加訴訟等權利。

4.3?深化患者權利?參考《中華人民共和國執業醫師法》及其他東盟國家的傳統/輔助醫藥等相關法規，并結合馬來西亞中醫藥領域的現狀，使“人權”在醫患關系中得以充分詮釋，可將775號法令中“患者權利”部分增加：①醫療選擇權：即患者有權根據自身具體情況自主選擇就診對象及治療方案;②醫療訴訟權：在患者正當權益受到侵犯，受或因醫療過失造成損害的，患者有權向所在就診機構或提出質問或依法提出上訴;③監督醫療權：患者有權在法律規定范圍內對所在就診機構及醫護人員的服務作出合理評價并對其行為進行監督。

4.4?納入醫保體系?至今，包含中醫藥在內的傳統醫學尚未納入馬來西亞的醫療保險范疇，而以自費形式就診中醫對于綿延難愈須經長期治療的病種無疑是重荷，同時也限制了中醫藥的發展[5]。為減輕民眾就醫負擔，鞏固中醫藥在馬醫療服務的地位，政府可先引入中醫藥作為特定人群醫療福利的一部分予以試行。如可將公務員、白領等社會中堅階層，或老年人，或患有某一類中醫藥治療顯效病癥（如痛證、慢性病癥、西醫治療效果不佳的病癥等）的人群等作為中醫藥治療福利對象，在接受到可靠的優質服務后，以此通過不同的社會階層、年齡群體及優勢病種去推廣和普及中醫藥存在的合理性和必要性，進而擴大接受中醫藥治療的受眾群體，加快將中醫藥治療納入馬來西亞醫保體系的進程。

包括中醫藥在內的各類傳統醫學要想真正進入該國現行醫療體系之中，并獲得西醫的承認，必須開展傳統醫學的正規教育，加強相關科研工作，發展相關產業，并以法律法規進行規范化整合和管理，并依法踐行。中醫藥的發展與合法化在馬來西亞依舊任重而道遠，加強和鞏固中醫藥在馬合法化不僅能維持馬來西亞中醫藥市場的健康化和秩序化，更是將“中醫藥走向世界”落到實處的法制化保障。

參考文獻

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[2]World Health Organization. WHO Traditional Medicine Strategy 2002-2005 Geneva，World Health Organization 2002.

[3]Tradtional and Complementay Medicine Division，Ministry of Health Malaysia. National Policy of Traditional and Complementary Medicine second edition 2007[Z].Malaysia，2007：19-22.

[4]范為宇.中醫藥學與其他非正規醫學比較研究[J].中國中醫藥信息雜志，2002，9（8）：68-70.

[5]胡以仁，黃保民，丁穎，等.中醫藥在馬來西亞的發展狀況及建議[J].中醫藥導報，2016，22（19）：4-7.

（收稿日期：2019-11-22?編輯：劉?斌）