突發公共衛生事件中的政府角色厘定

如何應對和解決對外開放和信息多元化背景下的突發公共衛生事件，既關系到民眾的生命健康，也是對政府執政能力的重大考驗。回顧以往，中國政府在2003年經歷了“非典”，在2009年經歷了“甲流”等重大突發公共衛生事件。這些重大突發公共衛生事件的發展一般都要經歷危機事件生命周期中的先兆、緊急、持久和解決等四個階段。政府在突發公共衛生事件應急管理過程中往往都要起主導作用：在先兆階段，事件出現后，醫療衛生等政府部門要對事件特征進行研判以確定事件的危脅程度并及早準備和防控；在緊急階段，該事件的負面影響顯現，政府需要組織力量調整事件的處置方案、開展相關研究，及時進行不同程度的動員與防控；在持久階段，政府部門需要繼續采取緊急措施，不斷投入、動員資源以應對事件的次生衍生風險；在解決階段，危機得以解除，政府部門向民眾宣布應對結束，并需要啟動事后調查及學習機制，及時總結經驗教訓并進行系統性的改革完善。隨著社會發展，在應對新冠肺炎疫情過程中我們發現，如今社會環境的新情景對政府應對突發公共衛生事件提出了一系列新挑戰。

突發公共衛生事件中的政府角色分析

非典、甲流、新冠肺炎等突發急性傳染病類公共衛生事件是一項復合危機，對社會秩序、政府行為、經濟管理、國際交流等多個方面均有廣泛而深刻的影響。這就要求政府要高度重視疫情應對的系統性和復雜性，要更全面地發揮作用。

2003年5月9日，也是非典疫情爆發期間，國務院總理溫家寶簽署國務院第376號令，綜合各方危機應對經驗形成了《突發公共衛生事件應急條例》。該條例“明確規定了處理突發公共衛生事件的組織領導、遵循原則和各項制度、措施，明確了各級政府及有關部門、社會有關組織和公民在應對突發公共衛生事件工作中承擔的責任和義務”，“使政府及其各有關部門的職責有了明確的規定，有利于調動全社會一切力量，充分發揮社區和群眾的積極性”。因此，通過對此條例和相關研究資料的梳理，本文將政府應對突發公共衛生事件的角色主要歸為四類：應急主導者、風險溝通者、資源協調者、創新促進者（詳見表1）。

第一，政府是應急主導者。突發公共衛生危機事件將對社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，其時間緊迫性和高度不確定性對政府的應對能力提出了挑戰。首先，在先兆階段，當地政府肩負監測預警職責，并明確有關領導的應急處置職責分工。衛生行政主管部門和地方政府應當對疫情及事件信息進行核實和調查，并采取必要的預防控制措施。其次，在緊急階段，政府應依照需要啟動相對應級別的應急預案，并組織力量進行相關調查和醫療救治工作，采取保護措施對易感人群進行防護。再次，在持久階段，衛生行政主管部門負責醫療救治工作。同時，政府加強對普通群眾的動員工作，通過街道、鄉鎮以及居民委員會、村民委員動員民眾共同參與疫情防治。最后，在解決階段，政府需要向社會宣布危機狀態解除。

第二，政府是風險溝通者。政府是具有公信力的組織，其應對危機的態度和宣傳危機的力度將極大影響民眾的危機應對行為。一方面，政府需要在事件應對的各個階段向上級、本級政府有關部門及時報告或通報事件信息，也要向社會、毗鄰地區及國際社會及時、準確地發布或分享事件信息。另一方面，政府需要在緊急階段和持久階段對易感人群開展健康教育等風險溝通工作，及時普及事件相關的醫療和防護知識，促進民眾采取適當措施進行自我防護；同時，政府需要及時制止謠言，安撫民眾恐慌情緒。

第三，政府是資源協調者。首先，在先兆階段，政府部門負責建立突發事件相關資源協調制度；及早開展醫療人力、財力、物資及裝備等資源的準備工作。其次，在緊急階段，政府部門要統一指揮醫療衛生機構、監測機構、科學研究機構及社會力量參與突發事件應急處理，及時協調并保證所需的醫療救護人力、財力資源跟進供給，并確保醫護設備、救治藥品、醫療器械等物資資源的生產、運輸與供應。再次，在持久階段，一些疫情嚴重的地區或者偏遠地區可能出現人員、物資緊缺的情況，需要政府協調相應的人力、物力進行支援，并開始關注疫情防控與經濟社會發展之間的統籌協調。最后，在疫情逐漸減輕、解除后，政府需要統籌推進疫情反彈防控和經濟社會各項功能的運轉和恢復。

表1：政府角色總結表

第四，政府是創新促進者。對疫情的相關研究是耗時、耗力、危險存在失敗風險，政府應成為創新的促進者以維護民眾福祉。首先，在先兆階段，政府衛生、技術部門應進行現場調查、采樣、技術分析和檢驗，并對政府其他執行機構的相關工作提供專業意見，保障公共安全。其次，在疫情應對的緊急階段和持久階段，政府相關部門組織力量、協調國際力量進行疫情防治的科學研究，并根據相關研究結果制定相關的技術標準、規范和控制措施。最后，在疫情解除后，仍需持續加強對相關研究的資助和國際交流合作。

新冠肺炎疫情應對中政府角色的新挑戰

現階段，社會環境發生了巨大變化，政府在此次新冠肺炎疫情的應急響應中也面臨新的挑戰。

第一，應急力量變化為政府的應急主導者角色帶來新挑戰。非典之后，中國建立了以政府應急響應為主導的“一案三制”制度，并且我國政府衛生支出不斷增長，如2018年政府公共衛生支持達為16399.13億元。但是，此次新冠肺炎疫情在武漢和湖北爆發時當地醫護力量嚴重不足和地區間不均衡問題仍然突出。同時，社會力量不斷增強，此次新冠肺炎應對期間，社會組織在資源搜集、疫情報送、基層社區服務等各方面的作用不容忽視。如何調動社會組織的積極性，充分發揮其作用對政府的主導者角色帶來了新挑戰。

第二，媒體環境給政府的風險溝通角色帶來新挑戰。現階段，中國媒體環境發生了巨大變化。新媒體發展勢頭迅猛，公眾獲取信息的渠道已經由傳統媒體轉為新媒體，截至2019年微信已經有超過11億用戶，截至2018年已經有超過6.5億用戶使用搜狐、騰訊、網易新聞等新聞客戶端。一方面，新媒體的發展帶來了輿論引導的不確定性。新媒體為謠言傳播、輿論聚焦提供了便利的條件，甚至引發民眾恐慌，危害社會和諧穩定。另一方面，新媒體的迅猛發展為政府在風險溝通中創新新媒體使用策略帶來了挑戰。在新冠肺炎的應對過程中，丁香醫生等醫學類自媒體借助微信、QQ等平臺的力量將整合后的疫情信息用直觀、可接受的方式傳遞給公眾。截至2020年2月13日，其疫情實時動態頁面的瀏覽量達到19.8億次，影響很大。

第三，經濟環境的變化為政府的資源協調者角色帶來新挑戰。首先，國際國內人口流動和交通運輸業的發展為傳染病防控帶來更嚴峻挑戰。中國2020年城市流動人口數將達到4.5億。并且，中國基建發展迅速，截至2019年，全國鐵路營業里程已達13.9萬公里,其中高鐵3.5萬公里。人口的流動性和交通的便利性使得流行病的發病從點狀迅速擴展為片狀，客觀上大大增加了防控難度。其次，中國的產業結構發生轉變，對個人提供服務的第三產業占GDP的比重不斷提升，2019年我國第三產業的產值占比為54%。新冠肺炎疫情的出現導致需要人和人接觸進行服務的第三產業受影響巨大，且復工非常困難。再次，政府面臨更加嚴峻的經濟下行壓力和產業結構調整的挑戰。長時間的社會“停擺”將可能對經濟產生較大的破壞作用，對產業結構調整帶來更大的不確定性，并進一步擠壓政府采取停工、停產等疫情防控措施的空間。

第四，國際環境變化為政府的創新促進者角色帶來新挑戰。現階段，世衛組織將新冠肺炎列為“國際關注的突發公共衛生事件”。隨之，世衛組織開始匯集各方資源，為應對疫情提供了先進的科研條件。在全球化條件下，中國政府的疫情防控工作要以科學研究為指導，并促進科技創新與進步。其中，我國的疫情防控要更多地利用好國際組織和其他國家地區的優勢科技創新資源，為自身科技創新服務。同時，中國政府還需要一定程度上履行大國責任，有助于推動人類命運共同體建設。

總體來說，政府作為應急主導者面臨應急力量不充分、不均衡，以及應急力量發展多元化的挑戰；政府作為風險溝通者面臨新媒體爆發的挑戰，新媒體導致網絡輿情治理形勢更加緊張；政府作為資源協調者，現階段人口流動增加，經濟結構更依賴人際直接服務的第三產業，經濟下行等都為政府協調疫情防控和經濟發展的關系帶來新的挑戰；政府作為創新推動者則面臨著自身科技創新的挑戰，同時也面臨國際交流與國際責任的挑戰。

應對新挑戰的對策建議

第一，政府作為應急主導者要增強防控體系能力、社會組織動員能力和政策的適應性調整能力。首先要重視政府自身主導能力建設。從應急主體分析，我國仍然需要一個獨立而專業的公共衛生應急體系。該體系應能更加科學地獨立判斷和發布相關疫情信息，并能迅速調動力量做出及時、有效的反應。這就要求各級政府應根據傳染病疫情和其他可能發生的突發公共衛生事件情況來建設好自身應急管理機構和各類醫院及疾控機構，同時增大對公共衛生體系建設的投入，配套建設好公共衛生其它相關基礎設施，提升公共衛生部門“基層守門人”的人員數量和專業能力。其次，要充分發揮社會力量的作用，并推動提升社會組織的專業性參與水平。第三，要重視有關衛生應急法律與預案體系建設。應進一步修改完善《突發事件應對法》、《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》等，同時也應不斷修改、細化突發公共衛生應急管理各項專門預案和部門預案，出臺傳染病大流行預案，并增強相關預案的實用性和科學性，真正讓預案發揮作用。

第二，政府作為風險溝通者應積極適應新媒體環境變化。首先，政府要充分團結自媒體的力量，占領輿論場地。政府不僅要具備信息公開的意識，更要增強信息傳達的能力。政府可以借助新媒體渠道增強應急科普和政策宣傳效果。其次，突發公共衛生事件往往伴隨著網絡謠言泛濫，引發民眾恐慌。公眾應對疫情需要具備相關的科學知識以識別謠言。因此，政府應引入專業人士和公眾人物參與到風險溝通過程，從而提升應急科普和輿論引導的效果。

第三，政府作為資源協調者在經濟環境變化條件下，不僅要協調好應對疫情的資源，更要協調好經濟發展和社會穩定的關系。首先，經濟全球化背景下，長期來看，只要疫情得到控制，經濟損失將會被迅速彌補，所以現在的治理重點除了要解決國內的疫情蔓延問題，還應防范疫情境外輸入問題。其次，新冠肺炎危機導致一些行業和企業經營困難、宏觀經濟進一步下滑、人員管理復雜度增加等一系列挑戰，需要政府平衡疫情防控與經濟社會發展關系，在充分考慮疫情風險可控情況下大力推動產業和企業復工，分地區（根據地區疫情風險的嚴重性劃分）、分批次（根據需求的緊急性劃分）復工，同時重視及時給予一些受影響嚴重的行業和企業以必要的財稅政策支撐。

第四，政府還要充分發揮好創新推動者角色的作用，在當今國際環境下以更加開放的態度開展國際合作。一方面，醫療技術創新往往耗費巨大，且新藥開發、生物科技等新技術的基礎性研究存在失敗風險，但一旦成功卻可以為民眾帶來福祉。醫療技術創新的特征決定了政府需要擔負起促進創新的責任，政府應保持對基礎研究資金投入的持續性，保障相關科研和產業得到充分發展。另一方面，新技術的發展日新月異，在保障國家安全的前提下，政府應以更開放的心態積極推動與其他國家和地區的科學技術研發合作與交流活動，既積極履行國際責任與義務，推動人類命運共同體建設，也有效借用國際資源推動自身的創新發展。