我國殘疾人權利法律保障體系分析

林凱恒

【摘要】殘疾人在社會中往往處于最為邊緣的位置，雖然通過人權法（此處指的是廣義上的人權法，包括國內人權法與國際人權法）的形式已經改變了世界各地許多人的生活狀況，但殘疾人群體尚未獲得應有的權利及利益的保護，多數殘疾人都沒有自立自足的機會，并遭受著來自社會的各種歧視和不公平對待，而《殘疾人權利公約》不僅以法律的形式確認了殘疾人群體與其他任何人一樣享有同等的人權方面的權利和利益，還引導國際社會對殘疾人群體的觀念的轉變。中國作為《殘疾人權利公約》的締約國，應當遵守公約規定，積極建立和完善國內的殘疾人權利法律保障體系。本文將從《殘疾人權利公約》為出發點，分析我國殘疾人權利法律保障體系存在的問題并提出相應的應對措施。

【關鍵詞】殘疾人權利? 法律保障體系? 《殘疾人權利公約》

一、引言

《殘疾人權利公約》是第一部旨在保障殘疾人群體權利和利益，促進殘疾人保障事業發展的，具有法律約束力的國際公約。《公約》的誕生，填補了以往國際人權保障法律體系中缺少對殘疾人群體的特別保護的法律空白，對殘疾人群體的權益保護更加全面。不同于其它人權公約，《殘疾人權利公約》在制訂過程中除了各國政府以外，還有相關殘疾人群體組織（殘疾人自組織DPOs）的參與，具有廣泛的代表性。《公約》明文規定，各締約國負有采取適當措施、積極發展殘疾人事業的法律義務。中國作為《殘疾人權利公約》的締約國，受公約內容的約束。目前我國已經建立起了殘疾人權利法律保障體系，制定了《殘疾人保障法》以及相關的專門條例對殘疾人群體的權益進行保障，但在這個過程中，仍然存在許多與《公約》內容不相符合的現象，國內殘疾人群體的權益沒有得到應有的保障。本文將從《殘疾人權利公約》為視角出發，對我國當前的殘疾人權利法律保障體系的若干方面進行分析。

二、殘疾人權利中的“殘疾人”的定義與名稱

（一）殘疾人的定義

根據《殘疾人權利公約》第一條規定，“殘疾人包括肢體、精神、智力或感官有長期損傷的人，這些損傷與各種障礙相互作用，可能阻礙殘疾人在與他人平等的基礎上充分和切實地參與社會”。《公約》序言中還提到，“殘疾是一個演變中的概念，殘疾是傷殘者和阻礙他們在與其他人平等的基礎上充分和切實地參與社會的各種態度和環境障礙相互作用所產生的結果”。《公約》的起草者們意識到，殘疾并不單純是由于個體某些殘缺的產物，殘疾應當被看成是個體與環境互動的結果。殘疾的根源在于社會，而不在于個人。一個人之所以成為殘疾人，不單單因為其在生理上存在某些缺陷，而是因為其所生存的社會環境缺少必要的條件使其能夠與其他生理無缺陷者一樣的生活。

而我國出臺的《殘疾人保障法》，在“殘疾人”這一概念的定義上就與《公約》存在出入。《殘疾人保障法》第二條指出，“殘疾人是指在心理、生理、人體結構上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人”。可以看出，我國對“殘疾人”的定義是從醫學的、生理的角度出發，借用醫學上“殘疾”的概念來解釋“殘疾人”。很明顯，我國對“殘疾人”的定義只關注到生理層面的特點，沒有引入社會層面的維度，沒有站在社會視野中人與人的互動關系的角度來看待殘疾與殘疾人的問題，這反映了我國國內主流對“殘疾”與“殘疾人”的觀念較為落后。

筆者認為，落后的觀念，會影響到我國殘疾人事業與殘疾人權力法律保障體系發展的高度。我國國內立法將“殘疾”與“殘疾人”局限于醫學上的“病理性”解釋，這反映了當前國內社會的認識的局限性，通過立法，也會在一定程度上加強社會大眾的這種認識，從而使社會對殘疾帶有偏見和歧視，給殘疾人群體造成心理陰影;而這種帶有局限性的概念和觀念也會影響到立法的定位以及針對殘疾人的某些具體扶助措施。一個最為典型的影響就是，當前國內的殘疾人權法法律保障體系還停留在慈善、救助、福利性保障的層次，這些措施隱含著一個設定 ，即殘疾人群體是一個被動的、不能獨立自主的、需要社會救濟的群體。應當要改變這種扶助模式，將我國殘疾人事業從慈善救助模式轉變為積極的權利保障模式，同時還要注重殘疾人自身的發展。單純地把殘疾人權利問題當作慈善問題，是與當代人權觀念相違背的。

（二）“殘疾”、“殘疾人”與“殘障”、“殘障者”

在國內，一般使用“殘疾”的說法，而在我國香港地區，則通用的是“殘障”的概念。

“殘疾”一詞，實際上也是從“殘廢”一詞演變而來的，“殘廢”是一種帶有污名的稱呼，已經很少被使用。在當時的社會背景下，人們認為，殘了就相當于廢了，并且在某些國家或地區，這些“殘廢”者還會被當成異類被隔離。可以說，“殘廢”是一種帶有極度歧視與污名化的術語。相比起“殘廢”，“殘疾”一詞所帶有的歧視性較為減少。在這種社會背景下，殘被認為是一種疾病和缺陷。與“殘疾”對應的往往是疾病治療與慈善，人們往往認為“殘疾人”所面臨的障礙是由于其自身的“殘疾”，“殘疾人”群體必須要依靠自身的“身殘志堅”精神來克服障礙。有學者將其成為“個人模式”，殘疾人個人為自己的“殘疾”負責，而社會則將殘疾人群體視為是要保護、救濟的對象。盡管這種模式具有福利性，但仍然體現了“健全人”與“殘疾人”之間的位置不同，仍然帶有一定的歧視性。

而“殘障”與“殘障者”是目前較為合適的稱呼與術語。“殘”表示殘障者在身心上與他人不同的特質，或具有某種損傷。而“障”則表示殘障者所面臨的環境障礙以及社會對殘障者的不公平態度，這些社會的與物理上的障礙阻止了殘障者在與他人平等的基礎上，充分地參與社會生活。殘障是由個人自身特質、有偏見的社會態度與環境共同作用的結果，它表明，殘障不是單純的個人問題，而是個人因素與社會因素共同作用的結果。

但是我們要明確的一點是，使用“殘障”、“殘障者”的用語并不是我們的最終目標。雖然“殘障”一詞的使用及其所代表的社會背景已經能在一定程度上促進身心有障礙的人的平等權利，但人為地將這些具有不同特質的、身心有障礙的群體分成一類并帶上“殘障者”標簽，實際上在無形中也是將他們限制在一個框架內，仍然是帶有歧視性的。我們的最終目標是，全社會不再區分所謂的“健全人”與“殘障者”，整個社會所構建的環境與社會規則都能充分考慮到每個人或每個群體的特質與社會的多樣性，使得人們不會因其自身的某些特質而被迫面臨某些難以逾越的障礙，從而使得人人都能與他人在平等的基礎上參與社會生活。

三、從《公約》出發對我國殘疾人權利法律保障體系進行分析

根據《公約》規定，所有締約國都有一般義務，這個一般義務包含三個不同的方面，尊重、保護以及實現的義務。這個一般義務針對的是所有殘疾人權利，對于《公約》中規定的殘疾人權利，國家都有義務對其進行尊重、保護與實現。我國目前已經建立了一定的殘疾人權利法律保障體系，下文將對其中幾個關于中國殘疾人人權保障的重要問題進行分析。

（一）關于“反歧視”的相關規定

歧視是殘疾人群體在社會生活各個領域享有和行使平等權的首要障礙。《公約》第五條就對禁止歧視、消除歧視以及殘疾人權利平等等內容進行規定。“締約國確認，在法律面前，人人平等，有權不受任何歧視地享有法律給予的平等保護和平等權益”，“締約國應當禁止一切基于殘疾的歧視，保證殘疾人獲得平等和有效的法律保護，使其不受基于任何原因的歧視”，“為促進平等和消除歧視，締約國應當采取一切適當步驟，確保提供合理便利”，“為加速或實現殘疾人事實上的平等而必須采取的具體措施，不得視為本公約所指的歧視”。可見 ，《公約》為各締約國消除對殘疾人的歧視提供了十分明確的指南。

具體到我國，2008年修訂的《殘疾人保障法》規定了“禁止基于殘疾的歧視”，但是卻沒有根據《公約》內容對“基于殘疾的歧視”的定義與標準進行規定，這就使得對“基于殘疾的歧視”的認定與處理較為困難與棘手。目前國內，《殘疾人保障法》禁止基于殘疾的歧視，但另外一些其它的規范性文件則又規定一些帶有歧視的規則。例如，在我國《公務員錄用體檢通用標準》中規定，“雙眼矯正視力均低于0.8，或有明顯視功能損害眼病者，不合格”，“雙耳均有聽力障礙，在佩戴助聽器情況下，雙耳在3米以內耳語仍聽不見者，不合格”。而《廣東省公務員錄用體檢工作實施細則》則更為明顯地歧視殘疾人以及其他有生理缺陷的人。其11條規定了大量不合格的疾病和生理缺陷，例如：明顯的料視，抖頸;兩下肢均有跋行，“ x ”形腿 或“o”形腿;肢體有顯著殘廢、影響功能，如斷手，斷臂，斷腿，斷腳，左手拇指、食指、中指殘缺或右手拇指、食指、中指、無名指殘缺，或者任何一肢體不能運用（包括裝配假膚）等等。第12條更提出了身 高與體重的要求，要求男性身高1.60米、體重48公斤以上，女性身高1.50米、體重42公斤以上。可見，國內法律體系中仍然存在對于殘疾人的“基于殘疾的歧視”。

（二）關于殘疾人就業權利的相關規定

《公約》第二十七條規定，締約國應采取適當步驟，“在一切形式的就業的一切事項上，包括在征聘、雇用和就業條件、繼續就業、職業提升以及安全和健康的工作條件方面，禁止基于殘疾的歧視”。針對殘疾人的就業，我國實行的是按比例安排殘疾人就業制度。

按比例安排殘疾人就業制度，是我國《殘疾人保障法》中針對促進殘疾人勞動就業的一項重要措施，1995年正式推廣實施。但這一制度在實施過程中存在一些問題。根據全國人大常委會的一項報告（李建國：《全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查<中華人民共和國殘疾人保障法） 實施情況的報告》）指出，部分省份接收殘疾人就業達到規定比例的省份極少，甚至某些單位存在虛假就業的情況。

同時，按比例安排殘疾人就業制度中的殘疾人保障金制度，也存在問題。由于該保障金數額巨大，適用范圍窄，且實際受益的殘疾人不多，這些現象都引起社會對該制度的議論。一方面，許多單位對繳納該保障金十分不滿，進而將其不滿轉移至殘疾人員工上;另一方面，許多單位仍然歧視殘疾人，寧愿繳納保障金也不愿聘用殘疾人。可見，該制度并沒有發揮其預設的促進殘疾人就業與發展的作用，甚至該制度在某種程度上阻礙了殘疾人群體的平等就業。

可以看出，按比例安排殘疾人就業制度以及殘疾人保障金制度，并沒有建立在一個平等與注重反歧視的基礎之上，這兩項制度實際上將殘疾人置于社會弱者的地位。平等就業要求殘疾人能夠在雨他們平等的基礎上獲得就業，而這兩項制度就把就業變成一項殘疾人福利，這種“福利”往往會使殘疾人群體受到更多的隱性歧視，最終的結果還是殘疾人受到社會的歧視。

四、結語

從上文的分析中可見，目前我國在殘疾人權利法律保障工作方面仍存有許多的不足，與《殘疾人權利公約》及其他人權公約規定的內容仍存在差距。筆者認為，我國應當對國內那些不符合《公約》規定的、損害殘疾人利益的法律法規進行相應的修改或廢止，促進國內殘疾人權利法律保障體系的完善，這既能確實改善國內殘疾人群體的社會生活問題，又能體現我國是一個負責任的大國，切實履行國際義務。

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