推動社會力量參與公共文化服務的政策法規體系研究

唐 義，徐 靜（．福建師范大學社會歷史學院；．武漢大學信息管理學院）

1 引言

推動社會力量參與公共文化服務是我國全面建設小康社會時期完善公共文化服務體系和文化管理體制以及提高我國文化軟實力的重要途徑。為了引導、規范、促進社會力量參與公共文化服務，近年來，我國各級政府頒布了一系列相關政策法規以提高社會力量參與公共文化服務的積極性、有效性和可持續性，從而提升公共文化服務質量、保障人民群眾的文化權益。

隨著社會力量參與公共文化服務實踐的推進，學界逐漸重視對公共文化服務領域的政策法規研究，《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）《中華人民共和國公共文化服務保障法》（以下簡稱《公共文化服務保障法》）等相關法律條款成為不少學者的研究對象。也有學者在探討了公共圖書館領域相關法規體系后，認為該領域的相關法規體系越來越完善，并指出了應該進一步突破的方向。［1］陸曉曦系統地梳理了近十年來公眾文化服務領域的政策法規理論成果與實踐經驗，認為當前我國文化領域立法相對落后，在法律數量上仍存在不足。［2］此外，有學者將研究視角置于社會力量參與公共文化服務的政策法規上。李敏從法學視角闡述了社會力量參與公共文化服務過程中在參與范圍、參與方式、參與程序等方面存在的問題，并提出相應的對策；［3］周余姣認為社會力量參與公共文化建設在得到國家層面的政策認可和支持的同時，地方層面也應積極地進行探索。［4］還有部分學者以國外相關政策為研究對象，論述了相關政策對推動社會力量參與公共文化服務的積極作用。如，阮可認為美國對一些符合條件的藝術團體實行稅收優惠政策，給予民間組織一個寬松的發展環境和良好的發展空間，促使相關的社會組織大批量地出現；［5］推動公共文化服務發展的捐贈依照稅法規定可享受一定的稅收優惠，使得捐贈和文化贊助在德國受到廣泛關注。［6］

目前的研究成果無疑極大地推動了我國社會力量參與公共文化服務的立法和實踐。對已有研究成果的分析發現，已有研究或著眼于事關全局的公共文化服務相關的法律法規，或聚焦于某一部具體的法規，并對其進行全方位或某一角度的解讀，鮮有研究將研究視角置于全面系統的社會力量參與公共文化服務相關的政策法規之上。由此，本文試圖全面調研、系統分析我國已有的政策法規在社會力量參與公共文化服務方面的規定，并針對存在的問題提出相關的建議。

2 政策法規文本的來源及概況

本文將與推動社會力量參與公共文化服務的法律、行政法規、政府部門規章、規范性文件等納入研究的范疇，統稱為政策法規。這些政策法規奠定了社會力量參與公共文化服務的制度基礎。為了最大限度獲取相關的政策法規，筆者以“公共文化服務”“圖書館”“博物館”“文化館”“群藝館”等為關鍵詞，在“北大法寶數據庫”“公共文化服務政策基礎數據庫”和百度進行檢索。通過以上幾種途徑，將搜集到的相關政策法規進行研讀，經統計得出涉及到社會力量參與公共文化服務的政策法規近百篇。其中，文化類的專門立法有《公共圖書館法》和《公共文化服務保障法》，它們由全國人民代表大會常務委員會通過。此外，推動社會力量參與公共文化服務領域的政策法規主要為文化和旅游部制定的法律規章、地方各級政府頒布的地方性法規和規章，以及各級政府發布的規范性、指導性文件。筆者把已經頒布的政策法規分為國家部委、省級以及市級三個層次，由于每個層次的政策文件比較多，本文僅僅選取部分政策文件進行說明 （見表 1）。

2015年之前，只有少量的相關政策文件提及了讓社會力量參與公共文化服務。但在2015年之后，相關的政策文件不斷的涌現出來，這主要得益于《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》的頒布。研究發現，省級和市級層面的相關政策法規主要是貫徹執行國家層面的相關政策法規精神，如《云南省文化廳關于學習宣傳貫徹〈中華人民共和國公共文化服務保障法〉的通知》《河北省關于加快構建現代公共文化服務體系的實施意見》《吉林市人民政府辦公廳關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的實施意見》《濟南市人民政府辦公廳關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的實施意見》。當然也有部分省市在相關文件精神的指導下，根據本省市情況制定了自身的相關政策法規，如江蘇省第十二屆人大常務委員會通過了《江蘇省公共文化服務促進條例》、蘇州市政府頒布了《蘇州市公共文化服務辦法》。

表1 推動社會力量參與公共文化服務的相關政策法規

3 相關政策法規的內容分析

3.1 參與方式

3.1.1 政府購買服務

黨的十八大以來，黨中央對進一步轉變政府職能、優化公共服務做出重大部署，明確要求公共服務領域要更多地利用社會力量，加大政府購買服務力度，促進公共服務的社會化發展。相關的政策法規有：《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》等。

政府購買服務一般是由地方政府負責實施，中央政府僅發揮指導作用。地方政府結合本地發展實際情況和政府的財政預算，制定購買服務的具體內容和項目，同時結合本地公民的文化需求及時調整購買策略，提高供給的有效性。政府向社會力量購買公共文化服務是時代發展的需求，是加快政府職能轉變的有效手段。采用政府購買公共文化服務措施，實際上也為市場和社會文化創造了市場需求，而建立健全政府購買服務機制，則為社會力量參與公共文化服務提供了方向，并促進了公共文化服務質量和效率的提升。

3.1.2 興辦實體

興辦實體是指社會力量充分發揮其人才、資金、技術、項目等優勢，通過投資興辦博物館、圖書館、電影院、劇院、音樂廳、美術館、文體活動中心、農家書屋、農家文化大院及其他文化服務設施的方式參與提供公共文化服務。《公共文化服務保障法》第二十五條和第五十條鼓勵和支持公民、法人和其他組織興建、捐建或者與政府合作建設公共文化設施和成立社會組織。［7］《博物館條例》［8］和《公共圖書館法》［9］強調國家鼓勵社會力量依法通過自籌資金建立博物館或圖書館。2016年發布的《文化部關于進一步做好為農民工文化服務工作的意見》表明要建立健全由政府主導、有關部門配合以及社會力量參與的為農民工提供文化服務的工作體系，同時鼓勵社會力量以興辦實體的方式支持此項文化服務工作。

3.1.3 資助項目、贊助活動

資助項目是指社會力量通過捐助現金、物品以及采取一次性或分期資助的方式參與公共文化服務項目的建設；贊助活動是指社會力量通過提供人力、物力或財力，以冠名、宣傳企業等形式贊助公益性文化活動，社會力量可從中取得有利于自身形象的傳播效果。［10］

2015年出臺的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》第十條表明建立健全公開透明的社會捐贈管理制度刻不容緩，并鼓勵和支持社會力量通過投資或捐助設備、興辦實體、資助項目、贊助活動等方式參與公共文化服務。［11］2015年發布的《蘇州市公共文化服務辦法》鼓勵政府及有關部門引導行業協會、學會等行業自律組織為公共文化服務提供法律、政策、金融、技術、管理和市場信息等方面的支持。［12］《文化部關于進一步做好為農民工文化服務工作的意見》鼓勵各級藝術團體深入農民工聚集地或用工地進行慰問演出，以提高農民工的文化素養、活躍農民工的文化生活。［13］《公共文化服務保障法》第四十八條明確表示國家對社會資本依法投入公共文化服務的支持態度，認為社會資本依法投入公共文化服務可拓寬公共文化服務的資金來源渠道。［7］

3.1.4 提供設施、產品

提供設施是指企業、個人等社會力量免費或優惠將自身持有的設施租賃、轉借給提供公共文化服務的機構、團體等，或向公眾開放自身持有的設施并提供公共文化服務；提供產品是指社會力量結合實際向圖書館等公共服務機構捐贈或租借設備、工具、藝術作品等產品以參與提供公共文化服務。［10］

《公共文化體育設施條例》第六條表示國家鼓勵企業、事業單位、社會團體和個人等社會力量舉辦公共文化體育設施。［14］《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》第十條明確表示鼓勵黨政機關、國有企業事業單位和學校的各類文體設施向社會免費或優惠開放。［11］另外，《國務院辦公廳關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》《“十三五”時期貧困地區公共文化服務體系建設規劃綱要》《全民閱讀“十三五時期”發展規劃》《廣東省公共文化服務促進條例》《江蘇省公共文化服務促進條例》等中也有類似的規定。

3.1.5 參與運營管理

《公共文化服務保障法》第二十五條明確表示鼓勵公民、法人和其他組織依法參與公共文化設施的運營和管理。［7］《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》第二十條表明要建立事業單位法人治理結構，推動公共圖書館、博物館等組建理事會，吸納專業人士和各界群眾參與管理。［11］文化部下發的《關于鼓勵和引導民間資本進入文化領域的實施意見》鼓勵公民、法人和其他組織依法參與公共文化設施的運營和管理。［15］《上海社區公共文化服務規定》第十條規定，社區文化活動中心運行單位應當是具有獨立法人資格的非營利性機構，應實行居民自治，或建立適合當地實際的運行機制。［16］

3.1.6 參與監督和考核評估

《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》明確要求建立群眾文化需求反饋制度，及時了解群眾文化需求。［11］《公共文化服務保障法》規定，各級人民政府應當建立有公眾參與的公共文化設施使用效能考核評價制度，還要求建立反映公眾文化需求的征詢反饋制度和服務考核評價制度。［7］其中，建立反映公眾文化需求的征詢反饋制度是對《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》的進一步延伸，規定公共文化機構應通過征詢和反饋，對群眾文化需求進行識別和引導，以群眾文化需求為出發點，提供適合群眾文化需要的產品和服務，充分體現了尊重人民群眾的文化參與權和表達權。《公共圖書館法》也認為，公共圖書館應當聽取讀者意見，建立投訴渠道，完善反饋機制，接受社會監督。［9］社會力量參與公共文化服務的監督和考核評估，能更客觀地體現公共文化服務使用者的真實需求，完善公共文化服務的服務機制。

3.1.7 參與文化志愿服務

《公共文化服務保障法》第四十三條、第五十二條都表示鼓勵社會力量組織參與文化志愿服務，更支持專業人士、文化志愿者等到基層甚至是貧困地區參與公共文化服務，政府會加大政策的優惠力度，設立評價激勵制度，以鼓勵更多人投身到基層的建設。［7］《文化部、中央文明辦關于廣泛開展基層文化志愿服務活動的意見》中說明了開展基層文化志愿服務活動的重要性，鼓勵依托公共文化設施、文化惠民工程、紀念日和邊疆民族地區開展文化志愿服務活動。［17］2012年，文化部組織了全國文化志愿者邊疆行和國家藝術院團志愿服務走基層兩項活動。《“十三五”時期貧困地區公共文化服務體系建設規劃綱要》第二章第七條指出，“十三五”時期要深入開展文體志愿服務，鼓勵文化志愿者到邊疆、基層、貧困邊遠地區組織開展文化志愿服務。［18］目標是在2020年實現每個縣都有穩定的文體志愿組織。

3.2 鼓勵方式

3.2.1 捐贈冠名

雖然我國經濟得到了長足的發展，但由于人口眾多，區域發展不平衡，僅靠公共財政，難以從根本上解決文化領域資金投入不足的現狀。《公共文化保障法》明確表示鼓勵社會力量捐助公共文化服務，社會化是現代公共文化服務體系的發展方向。［7］《博物館條例》第二十條規定，國有博物館可以依法以舉辦者或者捐贈者的姓名、名稱命名博物館的館舍或其他設施；非國有博物館還可以依法以舉辦者或者捐贈者的姓名、名稱作為博物館館名。［8］《公共圖書館法》規定，公共圖書館可以以捐贈者的姓名、名稱命名公共圖書館、公共圖書館館舍、其他設施、文獻信息專藏或者專題活動。［9］將捐贈者冠名制度上升到法律層面，充分肯定了參與公共文化服務事業建設的個人和企業的社會貢獻，通過給予法律承認的社會榮譽調動起社會力量出資捐贈的積極性。

3.2.2 稅收優惠

《中華人民共和國公益事業捐贈法》規定，國家鼓勵社會力量向公共文化服務進行捐贈，向公共文化服務捐贈的社會力量都可以依照本法等有關法律法規的規定享受稅收等方面的優惠。［19］而對于捐贈人能否享受稅收優惠、如何享受稅收優惠、享受多少稅收優惠等標準和程序上的問題，一般都由稅法具體規定。根據《中華人民共和國個人所得稅法》（2018年8月31日第七次修正）及《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》（2018年12月18日第四次修訂，2019年1月1日起施行）的規定，個人捐贈額未超過應納稅所得額30%的部分，可以從個人應納稅所得額中扣除。［20-21］根據《中華人民共和國企業所得稅法》（2007年3月16日通過）及《中華人民共和國企業所得稅法實施條例》（2007年11月28日通過）的規定，企業進行的公益性捐贈支出，在年度利潤總額的12%以內的部分，可以在計算應納稅所得額時扣除。［22-23］

《中華人民共和國公益事業捐贈法》第二十六條規定，境外向公益性社會團體捐贈的用于公益事業的物資，依照法律、行政法規的規定減征或免征進口關稅和進口環節增值稅。［19］因此境外捐贈用于公共文化服務的物資也可以享受稅收優惠，但是有關法規對免稅進口的捐贈物資進行用途限制，不得以任何形式轉讓、出售、出租或移作他用。以上從經濟層面對支持公共文化服務事業建設的個人、企業給予了肯定和鼓勵，有利于公共文化服務事業建設的全面發展。

3.2.3 表彰獎勵

《公共文化服務保障法》第十三條規定，政府將表彰和獎勵在公共文化服務領域做出突出貢獻的公民、法人和其他組織。［7］《公共文化體育設施條例》第八條規定，地方政府或相關部門會對在公共文化體育設施的建設、管理和保護工作中做出突出貢獻的社會力量進行表彰和獎勵。［24］《博物館條例》《公共圖書館法》也做出了類似規定。

4 存在的問題與對策

4.1 進一步完善相關政策法規

在公共文化領域涉及的主要機構中，公共圖書館領域政策法規體系的框架已經基本完成。《公共圖書館法》和地方性公共圖書館政策法規明確了鼓勵社會力量參與公共圖書館事業的基本方針，社會力量參與公共圖書館服務已經有了基本規范。博物館領域有《博物館條例》《中華人民共和國文物保護法》等政策法規，但地方性博物館政策法規數量較少，僅有北京市和安徽省等少數省級政府制定了相關的政策法規，社會力量參與博物館建設與服務在發展實踐中還缺乏明晰的政策支撐，民辦博物館日常運行還缺乏可操作性的實施細則。［3］文化館領域目前最高層級的政策法規是1992年文化部發布的《群眾藝術館文化館管理辦法》，其內容已經不符合現在國情。［25］鄉鎮綜合文化站領域的政策法規是2009年發布的《鄉鎮綜合文化站管理辦法》，其中有推動社會力量參與公共文化服務的內容，但僅僅是一句帶過，沒有詳細的規定。［26］從總體上看，我國在公共圖書館領域的政策法規相對健全，但其他公共文化領域的政策法規還有待于進一步完善，這難以滿足我國實現社會主義文化大繁榮對相關法律制度的需求。

與中國特色社會主義法律體系已經形成的總體格局相比，公共文化服務法制建設相對滯后。除了公共圖書館，博物館、美術館、文化館等也是公共文化服務體系的重要組成部分，接下來有關公共文化機構建設運行、服務的政策法規建設重點應該落在文化站、美術館等薄弱環節，同時要解決文化站、鄉鎮綜合文化站等政策過時的問題。此外，不僅中央要加快公共文化立法，地方政府也要根據地方特色以及實際情況，以中央政策為導向出臺地方相關的實施意見，構建公共文化服務的政策法規體系。加快公共文化立法，提高文化建設法制化水平，是未來文化建設的重要任務。

4.2 細化相關捐贈政策

近年來，社會力量捐助公共文化事業有上升的趨勢，但大多屬于小規模捐助，且捐贈意識較為薄弱。《中華人民共和國企業所得稅法實施條例》第五十一條規定，公益性捐贈是指企業通過公益性社會團體或者縣級以上人民政府及其部門，用于《中華人民共和國公益事業捐贈法》規定的公益事業的捐贈，這說明企業不能直接對公益性事業進行捐贈，［19,23］必須通過公益性社會團體等組織進行捐贈。但相關稅收減免政策不完善，稅收減免程序較為繁雜，且目前還沒有建立起捐贈資金使用的監督和統計公告制度，捐贈者無法確認資金是否實際運用于公共文化事業的建設，因此導致很多公民、企業等對公共文化服務的捐贈還持觀望態度。

為了提高捐贈的積極性，就必須進一步出臺相關的管理辦法，落實有關公益性文化捐贈的稅收、獎勵等政策，營造公益性文化捐贈的良好氛圍。可以通過政策支持捐贈專門用于公共文化服務。此外，要縮減稅收減免的程序，加大稅收減免的力度，以吸引社會力量的積極捐助。可以建立公開透明的捐贈資金使用統計公告制度，歡迎公民對公共文化機構進行監督，保證捐贈資金的流向，防止貪污腐敗。

4.3 進一步健全推動文化類社會組織建立和發展的政策

盡管《公共文化服務保障法》第五十三條已明確指出國家鼓勵和支持公民、法人和其他組織依法成立公共文化服務領域的社會組織，［7］但地方性政策文件里面涉及到相關規定的較少。政策未對文化類“第三部門”進行定位和解釋，新政策在舊體制面前難以生效。地方政策不完善，導致地方政府對文化類“第三部門”的扶持力度不夠。即使成立了文化類社會組織，但缺少資金、專業人才的支持，民辦公共文化機構難以長期維持組織運作。總之，目前的政策還難有效支撐起文化類社會組織的建立和發展。

文化類社會組織在完善公共文化服務體系進程中扮演著極其重要的角色，各地區各部門應出臺相關的政策切實落實《公共文化服務保障法》中鼓勵和支持公民、法人和其他組織依法成立公共文化服務領域的社會組織的精神。［7］相關政策應該明確文化類社會組織的主體（包括成立主體、實施主體、監督主體等）、成立流程、資金來源、服務范圍、相關支持措施等。政策一旦制定就要確保有效執行，從而有效支撐起文化類社會組織的建立和運行，充分發揮組織的社會作用。