國有企業資產監管機制研究

邱蓉　李金鑫

摘 要：觀察國有企業監管機構及其職責的變化，分析國有企業資產監管機制仍然存在著的監管主體地位待明確、監管企業覆蓋范圍有限、國有資產數據不統一等存在的問題。在此基礎上提出了相應的對策建議，特別是建議加快國有企業資產信息共享平臺建設、強化人大對國有企業資產的監督管理等方面。

關鍵詞：國有企業;資產監管;人民代表大會

中圖分類號：D922? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）02-0015-03

自2003年國務院國有資產監督委員會成立，我國在探索中國特色社會主義市場經濟的過程中逐步探尋出一條適合我國國情的國有企業監督管理體制。從中央到地方，政府作為被委托人逐步加強對國有資產管理的監督。2017年11月20日，中央深改小組第一次會議審議通過了《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度的意見》。2018年10月24日，國務院就2017年度國有資產管理情況向十三屆全國人大常委會第六次會議作報告。自此，將國有資產監督管理納入了人大的監督范疇。向同級人大常委會報告國有資產管理情況是各級政府的一項重要工作，也是人大常委會依法履行監督職責的重要手段。

一、國有企業資產監管機構變化

我國當前的國有資產監管模式原則是“國家所有、分級負責”。在2017年之前，我國國有資產監管機制還是由“國資委—國有出資單位”組成的“雙層級”監管模式。但自2017年國務院向全國人大報告國有資產監管情況后，我國的國有資產監管模式為“全國人民代表大會—國資委—國有出資企業”的“三層級”監管模式。依據此監管模式，國有資產監管體制的主體為“全國人民代表大會—國資委”，客體為“國有出資企業”。國有企業資產監管機構如圖1所示，其中以國資委為監管體系中心，作為獨立于國務院和政府的國務院直屬特設機構，國資委向上將國有資產情況報告給人大，向下對國有出資企業實施監管。

二、國有企業資產監管機制

國有企業資產監管是基于一系列合理機制而運行的，根據前文分析的國有資產監管體系，將國有資產監管相關體制作如下分類：國資委向全國人大報告國有資產情況的國有資產監督報告機制;國資委對國有出資企業進行監管，包括對人力資源監督機制和重大事項審批機制;“三層級”體系的立法手段監管機制。

（一）“國資委—全國人大”報告機制

2017年11月，習近平總書記主持召開了十九屆中央全面深化改革小組第一次會議，并在此次會議上審議通過了《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，要求國務院向全國人大報上一份國有資產的“明白賬”，將國資監管納入了人大監督范圍之內。而各級地方政府也開始向同級人大報告國有資產情況，全國范圍內國有資產報告機制開始發揮作用。具體而言，各級地方政府每年向同級人大常委會報告國有資產的監督管理情況。政府做出的報告分為綜合層面的報告和專項層面的報告。國有企業資產的報告機制提升了我國國有企業資產的信息透明程度，使資產信息愈加精準、系統，并因此提高了決策層和管理層對國有企業資產的監管效率。

（二）“國資委—國有出資企業”監督審批機制

國資委對國有企業的監管堅持“三重一大”制度，即重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用必須經集體討論做出決定。2017年《國務院辦公廳關于轉發國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案的通知》（國辦發[2017]38號）要求，以管資本為主加強國資國企監管和職能轉變，落實國資監管主體責任，健全國有資產基礎管理制度，優化和改進國有資本監管，實現國有資產保值增值。

（三）立法手段監管機制

在國有企業資產監管過程中，法律手段同樣具有至關重要的影響。監管手段的法制化將強有力地保證國有資產的監管高效性，為各項監管機制的運行創造必要條件?？v觀我國法律，與國有企業資產監管相關的有《企業國有資產法》、《公司法》以及《全民所有制工業企業法》。除了國家法律，還有部分以國務院國資委和財政部等部委制定的、對我國國有資產起到監管作用的規章和規范性文件，而這些規章往往涉及多個方面，例如產權管理方面的《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》、《企業國有資產產權登記管理辦法》等;財務監管方面的《國有企業監事會暫行條例》、《企業國有資本與財務管理暫行辦法》等;資產評估方面的《國有資產評估管理辦法》、《國有資產評估管理若干問題的通知》等。

三、國有企業資產監管機制存在的問題分析

（一）監管主體國資委的地位待明確

我國賦予企業資本出資人職能的主體是國資委和財政部，且二者在出資方式、出資范圍等方面的界限劃分十分模糊，監管職能劃分也不清晰。國有資產的出資人往往被當做國有資產的監管人，甚至會出現監管人監管自己的局面。國有資產監督管理職能不清，影響了國資管理機制合理配置與制衡。

監管主體依托單位多元。不同地方國有企業資產管理主體不一致，有的是在財政部門，有的依托發改委，存在多頭管理的現象，甚至許多縣級以下地區沒有專門的國有企業資產監管機構，相關工作由政府兼管，這都使得國有企業資產無法得到公正、全面地監管。

（二）監管內容方面

1.監管企業覆蓋范圍有限

1995年開始實施的國有資產報告制度雖形成了較規范的行使，但其僅推行了很短一段時間，該報告制度并沒有繼續深入探索。之后國務院國資委和財政部圍繞國有資產報告制度進行了相關實踐，但依然不十分規范、不夠完整。這些實踐局限于行政體系內部，有些甚至局限在部門內部，沒有形成包含所有產權主體在內的完整報告體系的實踐。且這些實踐也沒有站在國有資產“所有者”的利益角度，而是從部門管理者的角度出發，形成的報告體系、層級、方式和時間也難以得到統一。目前存在的國有資產報告制度覆蓋面窄，個別金融企業、文化企業的國有資產沒有被納入覆蓋面中，資源性國有資產統計報告制度也有所缺失。

2.國有企業資產數據不統一

設立國有資產報告制度的目的是通過報告國有資產真實的數據信息，以期達到對國有資產變動情況進行實時掌控的目的。但目前的國有資產報告制度存在數據差異化的現象，產生此類現象的原因包括數據指標口徑不統一和數據統計口徑不統一兩種。首先是數據指標口徑不統一。我國國有資產報告制度主要報告的是國家出資企業的財務數據，但報告中想要反映的數據在不同企業財務報告中往往有不同的指標反映。例如，統計國有資產總額這一統計數據，有些企業的財務報告中給出的是“企業國有資產總額”，但有些企業卻以“企業資產總額”數據代替。其次是數據統計口徑不統一，即不同機構層次統計的數據不一致。國務院國資委統計的國有資產范圍主要涉及國有控股企業及部分國有參股企業，而財政部統計的國有資產范圍則是除金融類國有控股企業之外的國有控股企業，兩種口徑不統一，導致了國有資產報告制度無法統計出國有資產的真實數據。

3.企業財務會計制度無法滿足國有企業資產報告制度要求

國有資產管理報告依據的是企業資產管理和會計制度相關規定，以企業財務報告數據進行編制，但目前我國國有資產相關會計報告較完整的企業僅有國有企業一類，其他擁有國有資產的企業并沒有相對完整的財務報告，而政府會計制度也在普及初期，沒有形成規范化的體系。部分企業固定資產清查時未統計固定資產折舊等數據，對國有資產清查數據和分析數據的統計造成一定影響。而礦產、森林等資源型國有資產并未納入會計核算，至今沒有標準的核算方法。

四、對策建議

（一）多部門參與配合，實現綜合報告和專項報告有機銜接

各級人民政府應當打造各個職能部門共同參與、分工協作的工作新格局。首先，政府應當成立專項工作組織協調機構。例如，政府可以根據工作性質的不同，調配不同部門分別起草國有資產綜合報告和國有資產專項報告。分管起草國有資產綜合報告的部門應專注于了解國有資產管理的基本情況，側重于綜合的數據和內容。分管起草專項報告的部門要著重了解企業國有資產等四方面的資產情況，側重于將綜合報告進一步深化和細化。相關部門在起草綜合報告的同時，還要注意為專項報告的起草提供具體目標和方向;而起草專項報告的部門要在綜合報告提供的目標方向基礎上明確更加具體的計劃措施，避免報告范圍過于狹窄。通過各部門的共同參與、分工協作，著力實現綜合報告與專項報告的有機銜接。負責起草報告部門之外的其他部門也應當按照工作需要對國有資產的相關信息進行盡職的記錄，要充分保證國有資產信息的真實性、可靠性和完整性。在多部門配合的工作新格局下，分工將進一步細化，責任也將更加明確。

（二）拓展監督范圍，加快國有企業資產信息共享平臺建設

隨著國有資產監督管理過程的不斷深入，對國有資產的管理不再單純局限于對國家出資企業的監管，而是逐步向對國有資本的管理過渡。在這種趨勢下，國有資產報告的側重點也應該向國有資本價值和國有資本效率轉移，在摸清國有資產情況、向人民群眾交出國有資產“明白賬”的同時，進一步注重國有資產管理水平的提高方法，促進國有資本價值的不斷增長。

經濟數據反映經濟事實。在國有資產監督管理過程中，要充分借助數據的力量，綜合使用國有資產報告和數據資料，加快建設國有資產信息共享平臺。具體而言，第一，作為國有資產監督管理過程中的重中之重，著力建設國有資產信息共享系統將會推動國有資產數據由報表化數據轉向流程化數據，將零散分布在全國各地區、各部門以及各領域的國有資產數據信息集中整合實現全口徑覆蓋，將大數據技術、區塊鏈技術應用于實際，提高國有資產監管的深化和細化程度。第二，進一步提高國有資產報告及其數據資料的收集力度和效率，同時注意統計口徑的一致化，努力避免統計方法和格式的不一致現象。第三，充分發揮我國作為世界上最大的社會主義國家所固有的優勢，即擁有龐大體量的國有資產。具體而言，應當建立國有資產報告及相關數據與各國家出資企業運營考核、人大預算審議的互聯互通機制，并實現財政部門、國資部門以及資源部門等不同的職能部門的信息整合，將信息共享范圍逐步擴大。充分發揮我國優勢，保證國有資產能夠更好地造福于全體國民。此外，建設國有資產共享信息平臺應當以實現中央與地方的國有資產信息協調統一為目的，因此，在信息共享平臺的建設過程中要注意地方國有信息和中央國有信息的銜接問題。

（三）強化人大對國有企業資產的監督管理

強化國有資產監管權力制衡。首先是立法主體與監管主體分離。立法權同監管權過于統一使行政權力過分集中，所以國有資產監管機構的立法主體與監管主體應實現適當分離，由人民代表大會制定監管法規，由國務院及相關下設機構進行監管。其次是將政府從社會監督權力職責中分離出來，獨立充當國資委下設監管機構履行對國有資產的監管義務，而社會監督權力則由媒體等社會組織兼任。最后也是最有效力的是中央與地方政府要分級監管，要合理劃分中央和政府的監管權力范圍，并建立相對統一的監管體制和監管政策。

從內部和外部兩個方面強化國有資產監管的立法。針對國有資產的內部監督領域，應加強財務、審計、和外派監事等領域的相關立法工作。目前我國國有企業主要存在的內部監督機制在形式上以內部審計為主，輔助紀檢監察工作;而內部審計和紀檢監察機構一般附屬于企業，無法進行獨立的監察活動。建議通過立法將審計監管機構從企業中獨立出來，直接劃分至各級審計行政機構，使其能夠獨立行使監督權力。與此同時，還應對企業外聘法律服務機構進行合法性評估，作為國有資產監督流程中的一環，更好地強化對國有資產的監督。

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