淺論恩施州鄉(xiāng)村生態(tài)振興的法治約束

穆華桂

摘 要：黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這一重大決策部署對(duì)于全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家具有非常重要的意義。實(shí)施鄉(xiāng)村生態(tài)振興戰(zhàn)略，必須加強(qiáng)制度建設(shè)。法治是最成熟最定型的制度形式，在大力加強(qiáng)生態(tài)振興的進(jìn)程中，必須重視法治，以營(yíng)造好的法治環(huán)境推進(jìn)生態(tài)振興。

關(guān)鍵詞：恩施州;生態(tài)振興;法治約束

中圖分類號(hào)：D602? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）02-0036-02

鄉(xiāng)村生態(tài)振興是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它涵蓋社會(huì)生活各個(gè)方面。保護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。最完善、最定性、最規(guī)范、最穩(wěn)定的制度便是法治，因此，必須加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)振興法治建設(shè)。

一、生態(tài)振興與法治約束

（一）生態(tài)振興與法治的契合

生態(tài)振興需要法律的規(guī)范性提供秩序。在生態(tài)振興建設(shè)過(guò)程中，要保護(hù)好生態(tài)，就會(huì)涉及利益的沖突、資源的配置、糾紛的化解，所有這些都需要最具有規(guī)范性的法律提供秩序、保駕護(hù)航，達(dá)到人與自然的和諧統(tǒng)一。

生態(tài)振興需要法律的強(qiáng)制性提供權(quán)威。法區(qū)別于倫理道德、風(fēng)俗習(xí)慣等其他社會(huì)規(guī)范，它具有特殊的強(qiáng)制性。在生態(tài)振興過(guò)程中，必須依靠法治的強(qiáng)制力，對(duì)于傷害自然生態(tài)的違法、犯罪行為實(shí)施強(qiáng)有力的法律制裁。

生態(tài)振興需要法律的穩(wěn)定性提供認(rèn)同。在生態(tài)振興進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)科學(xué)立法，遵循立法程序、立法精神，不能隨意改變，更不能因領(lǐng)導(dǎo)人的更替和他們個(gè)人的好惡、看法的改變而隨意改變，不斷增強(qiáng)公眾對(duì)于生態(tài)振興的法律認(rèn)同與支持。

（二）恩施州生態(tài)振興亟須法治約束

恩施州生態(tài)振興條件優(yōu)良必須倍加珍惜和保護(hù)。自然生態(tài)條件優(yōu)良。生態(tài)是恩施州的最大優(yōu)勢(shì)，也是恩施州最寶貴的財(cái)富。恩施州在國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)、國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整和國(guó)土主體功能分區(qū)中有許多政策優(yōu)惠以及湖北省確立“鄂西生態(tài)文化旅游圈”的戰(zhàn)略構(gòu)想等有利條件。恩施州基本沒(méi)有高消耗、高排放、高污染的工業(yè)企業(yè)，在生態(tài)振興中，改造和轉(zhuǎn)換的成本較小。

恩施州生態(tài)環(huán)境脆弱亟需規(guī)制保護(hù)。恩施州生態(tài)環(huán)境因資源和構(gòu)造具有兩面性，一方面，自然稟賦獨(dú)特，為生態(tài)振興提供了無(wú)法復(fù)制和替換的優(yōu)勢(shì)條件，另一方面，其特殊的國(guó)土地質(zhì)構(gòu)造，又造成了生態(tài)資源環(huán)境的極端脆弱，一旦破壞，很難在短期內(nèi)得到恢復(fù)，甚至永遠(yuǎn)無(wú)法恢復(fù)。

二、恩施州生態(tài)法治約束現(xiàn)狀

（一）生態(tài)文明建設(shè)法治約束逐步增強(qiáng)

政策上，州委、州政府先后下發(fā)了《中共恩施州委恩施州人民政府關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》、《恩施州人民政府“十二五”節(jié)能減排實(shí)施方案》等一系列政策性文件。法規(guī)上，先后頒布實(shí)施了《恩施土家族苗族自治州水土保持條例》、《恩施土家族苗族自治州經(jīng)濟(jì)林木管理?xiàng)l例》、《恩施土家族苗族自治州清江保護(hù)條例》等自治條例等。執(zhí)行上，州政府主要領(lǐng)導(dǎo)切實(shí)擔(dān)起了環(huán)境質(zhì)量改善和主要污染物減排的第一責(zé)任，并將環(huán)境質(zhì)量改善、主要污染物減排等作為縣市考核的重要內(nèi)容。

（二）生態(tài)振興法治約束有待強(qiáng)化

1.國(guó)家環(huán)境立法尚不完備，恩施州無(wú)權(quán)無(wú)力改變

環(huán)境權(quán)及法律體系不健全。表現(xiàn)在兩方面：一是環(huán)境權(quán)未被確認(rèn)。許多國(guó)家把環(huán)境權(quán)作為公民基本權(quán)利載入本國(guó)憲法，但我國(guó)《憲法》未能從公民的角度宣告環(huán)境權(quán)，還是有些遺憾。二是環(huán)境法律體系整體層級(jí)不高。比如我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》并非全國(guó)人大頒發(fā)，和相關(guān)單行法如《水法》、《森林法》、《土地管理法》等在一同一個(gè)法律層級(jí)上，難以起到統(tǒng)帥的作用。

立法缺乏統(tǒng)一性和明確性。比如，在新的《水污染防治法》規(guī)定，不按規(guī)定在飲用水源保護(hù)區(qū)設(shè)置排污口，不僅要拆除設(shè)置，而且還要罰款;但根據(jù)《水法》規(guī)定，相關(guān)行為只要求先拆除并恢復(fù)原狀，只有在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)不拆除時(shí)才會(huì)罰款。這給涉水法律的實(shí)施帶來(lái)尷尬和困擾。

法條規(guī)定與變化實(shí)際不相適應(yīng)。比如《恩施土家族苗族自治州清江保護(hù)條例》規(guī)定，排污單位和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者只要在排放標(biāo)準(zhǔn)和排放總量控制指標(biāo)范圍內(nèi)，經(jīng)過(guò)審批就可以向清江排放。但現(xiàn)實(shí)清江河流的現(xiàn)狀是，如果繼續(xù)允許排放，后果將不堪設(shè)想。

2.生態(tài)執(zhí)法困難重重，恩施州無(wú)法超越其外

環(huán)境監(jiān)管體制不順。恩施州在清江保護(hù)問(wèn)題上，州及縣市都沒(méi)有統(tǒng)一的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，管理不統(tǒng)一、多頭執(zhí)法，沒(méi)有形成合力。同時(shí)，由于環(huán)境污染造成的損害往往涉及好幾個(gè)區(qū)域，這種區(qū)域的外部性造成政府相互推卸責(zé)任。

環(huán)境監(jiān)管能力不足。環(huán)境監(jiān)管人員及經(jīng)費(fèi)不足。以利川市森林公安為例，經(jīng)費(fèi)上，財(cái)政預(yù)算只有地方公安的1/6;人員上，林地面積450萬(wàn)畝，僅有29名森林民警。有限的警力不僅要辦理數(shù)百起行政案件和數(shù)十起刑事案件，還要承擔(dān)森林防火和林業(yè)主管部門安排的其它工作。

3.生態(tài)司法功能錯(cuò)位，恩施州不可能獨(dú)善其身

環(huán)境糾紛處理與賠償制度不統(tǒng)一。在我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律中，對(duì)于涉及環(huán)境損害的賠償，《民法總則》則規(guī)定為過(guò)錯(cuò)責(zé)任，有過(guò)錯(cuò)的前提還會(huì)承擔(dān)責(zé)任，而《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》規(guī)定為無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，無(wú)論有無(wú)過(guò)錯(cuò)都要承擔(dān)責(zé)任。導(dǎo)致同一違法行為可能會(huì)有不同的責(zé)任認(rèn)定，給法律的執(zhí)行和操作帶來(lái)困擾。

環(huán)境責(zé)任追究機(jī)制存在弊端。受重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保思想影響，將環(huán)境犯罪行為當(dāng)成一般的環(huán)境違法行為。我國(guó)《刑法》在分則中專設(shè)了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”，但這個(gè)罪的構(gòu)成要件是公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或人身傷亡，而在實(shí)踐中，很多行為比如違法排污行為并沒(méi)有造成公私財(cái)產(chǎn)的損失很人身傷亡，但環(huán)境破壞嚴(yán)重，仍無(wú)法依據(jù)《刑法》追責(zé)。行政干預(yù)和地方保護(hù)主義嚴(yán)重。現(xiàn)行體制下法院的經(jīng)費(fèi)、人事等重要事項(xiàng)受制于地方黨委、政府，行政干預(yù)和地方保護(hù)主義的行為使審判人員難以獨(dú)立辦案。

4.生態(tài)守法意識(shí)淡薄，教育塑造任重道遠(yuǎn)

政府在決策上，明知道生態(tài)脆弱，但仍毫無(wú)顧忌地上項(xiàng)目;在具體執(zhí)行上，抓經(jīng)濟(jì)手段完備、效果明顯，抓生態(tài)辦法不多、收效甚微。監(jiān)管上，沒(méi)能做到多管齊下。企業(yè)由于產(chǎn)業(yè)端位低，高投入、高消耗、高污染、成為一種無(wú)奈;且不經(jīng)處理排放若不受懲處，企業(yè)當(dāng)然為之。公民生態(tài)意識(shí)還停留在不觸犯國(guó)家強(qiáng)制性法律規(guī)定的層面上，沒(méi)有養(yǎng)成自覺(jué)的生態(tài)文明觀。

三、強(qiáng)化恩施州生態(tài)振興的法治約束

（一）樹(shù)立生態(tài)法治理念

要樹(shù)立生態(tài)法治理念。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。要明確綠色生態(tài)是恩施州最大的財(cái)富，在鄉(xiāng)村振興中，要認(rèn)識(shí)到生態(tài)振興在五個(gè)振興中的地位和作用，正確認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，把生態(tài)法治理念融入血液、深入骨髓，成為一種高度的行為和道德自覺(jué)。

（二）構(gòu)建環(huán)境法律體系

良法是前提。針對(duì)我國(guó)環(huán)境法律體系不完備、內(nèi)容滯后、缺乏操作性和實(shí)踐性等問(wèn)題，要充分運(yùn)用民族區(qū)域自治的優(yōu)勢(shì)，盡力完善生態(tài)環(huán)境法規(guī)。

將生態(tài)振興理念在有關(guān)刑法、民法、行政等相關(guān)法律法規(guī)中予以體現(xiàn)，在恩施州促進(jìn)相關(guān)法律生態(tài)化。實(shí)施中納入“破壞生態(tài)罪”概念，嚴(yán)格保護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，并為推進(jìn)國(guó)家刑法在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的進(jìn)一步完善作一些構(gòu)建型的探索和貢獻(xiàn)。

依據(jù)“生態(tài)立州”戰(zhàn)略定位，在區(qū)域范圍內(nèi)賦予《環(huán)境保護(hù)法》“母法”效力。在實(shí)施中將污染防治與自然生態(tài)保護(hù)并重，保證區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)和污染防治治理并行不悖。

確立公民的環(huán)境權(quán)。完善生態(tài)環(huán)境方面的制度，如環(huán)境狀況公示制度、環(huán)境評(píng)價(jià)制度、企業(yè)排污公示考核制度等，確保公民和相關(guān)媒體在生態(tài)環(huán)境方面的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

健全環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系。針對(duì)恩施州特殊的環(huán)境特性制定相應(yīng)的規(guī)范和體系，如就土壤污染、遺傳資源、化學(xué)物質(zhì)污染、生物安全、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面的法律法規(guī)制定實(shí)施細(xì)則。

制定和完善本區(qū)域生態(tài)環(huán)境法規(guī)。根據(jù)《立法法》和《民族區(qū)域自治法》，恩施州有地方立法權(quán)和自治立法權(quán)，因此要用好用活用足這兩項(xiàng)立法權(quán)，制定和修改相關(guān)條例。比如《恩施州森林保護(hù)條例》、《恩施州建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境決策及責(zé)任追究辦法》、《恩施州生態(tài)環(huán)境狀況定期公示制度》、《恩施州領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境述職制度》、《恩施州生態(tài)環(huán)境考核評(píng)價(jià)體系》等等。

（三）構(gòu)建生態(tài)振興評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

構(gòu)建一套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，經(jīng)人民代表大會(huì)通過(guò)，以引導(dǎo)和約束政績(jī)考核、公眾評(píng)判、輿論宣傳等;社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)（農(nóng)民年均純收入，城鎮(zhèn)單位GDP能耗、水耗，人口自然增長(zhǎng)率，村鎮(zhèn)飲用水衛(wèi)生合格率，環(huán)保投資占GDP比例）;區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)（退化土地治理率、受保護(hù)地區(qū)面積、礦山地復(fù)墾率）;農(nóng)村環(huán)境保護(hù)指標(biāo)（秸桿綜合利用率、畜禽糞便處理率、化肥施用強(qiáng)度、農(nóng)林病蟲(chóng)害綜合防治率、農(nóng)用薄膜回收率、沼氣普及率）;城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)（城鎮(zhèn)大氣水體噪聲環(huán)境質(zhì)量、城鎮(zhèn)固體廢物處理率、城鎮(zhèn)人均公共綠地面積）;森林生態(tài)效益指標(biāo)（森林覆蓋率、森林生態(tài)價(jià)值及測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)、利用森林生態(tài)價(jià)值爭(zhēng)取的生態(tài)補(bǔ)償）;其它指標(biāo)（城鎮(zhèn)生活清潔能源、城鎮(zhèn)污水處理率、旅游環(huán)境達(dá)標(biāo)率）。

（四）加大執(zhí)法能力建設(shè)

加大環(huán)境執(zhí)法力度和環(huán)境處罰力度。深入開(kāi)展整治違法排污生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、保障群眾健康專項(xiàng)行動(dòng)，加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)配合，形成合力，完善聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，讓跨區(qū)域、跨類別違法行為沒(méi)有可乘之機(jī)。在執(zhí)法監(jiān)督上下工夫，加強(qiáng)執(zhí)法責(zé)任、執(zhí)法監(jiān)督，公權(quán)力合理配置建設(shè)。

（五）完善環(huán)境司法制度

對(duì)環(huán)境損害賠償實(shí)行綜合治理。政府部門負(fù)責(zé)人要樹(shù)立正確的政績(jī)觀，不能為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)司法審判態(tài)度曖昧。要建立環(huán)境糾紛行政處理制度，在環(huán)保行政主管部門里設(shè)立專門的獨(dú)立的處理環(huán)境賠償糾紛機(jī)構(gòu)，以非訴訟渠道高效率解決環(huán)境糾紛問(wèn)題。要從制度上保障社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，公開(kāi)公示監(jiān)督的渠道和方式，形成行政監(jiān)督、公眾監(jiān)督等全方位的監(jiān)督格局。

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