住房市場的多渠道保障體系研究

程正中　劉思丹

摘 要：通過對我國保障性住房現狀的研究，指出我國保障性住房所存在的問題。提出要完善我國的保障性住房體系，必須從多渠道入手，實現多方參與。首先，要擴大保障對象的覆蓋范圍，實現保障對象全覆蓋;其次，針對保障對象的多元化需求，建立多樣化的保障性住房產品;此外，應通過政府引導促進多方參與保障性住房的建設及運營，增加保障性住房供給;最后，政府應完善配套政策，促進保障性住房機制能夠長期有效運行。

關鍵詞：保障對象;住房保障體系;保障性住房;配套政策

中圖分類號：F299.23? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）02-0052-03

住房問題一直以來是我國面臨的一個重大民生問題，特別是近幾年來，我國住房問題日益突出。一方面，房價飛速增長，出現了“炒房熱”，使買房成為很多人的奢望，特別是對于中低等收入家庭來說更是如此;另一方面，我國住房租賃市場發育不成熟，相關制度體系不完善，“黑中介”大量存在，房東肆意漲租，市場缺乏監管，使大多數人更愿意買房而不去租房。黨的十九大報告指出，“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”但是，如何真正實現的多渠道保障并沒有現成答案，需要結合我國實際情況進行深入研究。本文研究了我國保障性住房的現狀，分析了現階段我國保障性住房體系所存在的問題，從保障對象、保障產品、保障住房的建設及運營和配套政策等四個方面提出構建住房多渠道保障體系。

一、我國保障性住房現狀及存在的問題

我國目前已推出的保障性住房產品有針對城鎮戶籍居民戶口的最低收入家庭提供的廉租房、針對中低收入家庭的限價房、針對城市低收入住房困難家庭的經濟適用房、針對城市中等偏下收入住房困難家庭和部分地區包括新就業職工和有穩定職業并在城市居住一定年限的外來務工人員的公租房，近期又針對中低收入住房困難家庭推出共有產權房、集體土地租賃住房等。本文認為，針對青年、高級人才、專家、留學生的人才公寓也享受著政策福利，也是一種保障人才發展的保障性住房產品。現階段，我國的政策性商品房和保障性住房主要供給主體是政府部門，國家和地方也推出一系列保障性住房政策。比如，國家層面有2007年國務院印發的《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》、2016年國務院辦公廳發布的《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》等;地方上有2017年北京市住房保障和住房制度改革工作領導小組辦公室印發《關于完善區級保障性住房專業運營管理機構的指導意見》、2000年上海市人民政府發布施行的《上海市城鎮廉租住房試行辦法》等。為促進住房租賃市場發展，近年又提出了租售并舉、租購同權等一系列新政策。

但是，我國多渠道保障體系仍然不夠完善，還有許多問題亟待解決。例如，保障對象覆蓋面不夠廣，需要保障的人群得不到應有保障;保障房建設資金缺乏，雖然國家已經開始加大保障性住房投入，但大部分資金仍需要地方政府配套，可能難以落實;保障房供給嚴重不足，相比保障住房需求量，住房供給總量不足;住房產品在價格和區位、戶型、面積等方面供需不對稱、不平衡，結構不合理[1];保障房的運營制度不夠合理，日常管理和準入退出機制均不完善;保障房的配套設施落后、周邊環境差等。

二、多渠道住房保障體系的構成

住房多渠道保障體系應該包括被保障對象，保障產品和供給主體以及相關配套政策等四個層面。其中，住房保障體系的核心是保障對象，針對不同的保障對象的需求應提供相匹配的保障產品。而這些保障產品需要由一定的供給主體來提供，同時應當制定相應的配套政策來服務于住房保障體系，使被保障對象享受到應有的住房產品及相關權益。本文認為，構建多渠道住房保障體系要實現保障對象全覆蓋，促進保障性住房產品多樣化，鼓勵多方參與保障住房建設及運營并建立與之相配套的政策體系。

（一）實現保障對象全覆蓋

我國的保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，一般由廉租住房、經濟適用住房、政策性租賃住房和定向安置房等構成。隨著社會經濟的發展和房價的持續上漲，商品房價格越來越脫離人們的正常支付水平，而需要住房保障的群體在不斷擴大，保障性住房的定義已經不能適應當前的住房市場發展形勢?，F行的保障性住房制度覆蓋面很小，主要針對符合雙困戶的城市戶籍家庭[2]。本文認為，需要保障的群體可大致劃分為中低收入家庭、外來農民工、城市新白領、高校畢業生、高端青年人才、老年家庭、殘疾人家庭、發生重大變故（自然災害，重大疾病等）家庭及部分臨時拆遷戶。

針對以上保障對象所需要的保障需求不同，從動態保障方面可以將保障對象分為三大群體：只需要臨時性保障的群體、需要短期保障的群體、需要長期保障的群體。其中，臨時拆遷戶只需要臨時的住房保障，可以通過短期的住房租賃解決其臨時的住房問題;城市青年白領、高校畢業生和高端青年人才等這類人群有著較大的發展潛力，未來收入有望大幅提高，只是因為參加工作不久，缺少必要的積蓄，不能或不愿啃老，短時期無法解決住房問題，為了使他們能夠安居樂業，針對這類人群應制定短期的住房保障制度，如青年公寓、大學生公寓及人才公寓等;對于中低收入家庭、外來農民工、老年家庭、殘疾人家庭和發生重大變故家庭（自然災害、重大疾病等）這類群體，很可能在未來也無法解決自身住房問題，或者需要較長時間才能解決自身住房問題，就需要保障這類群體的長期住房需求，可讓這些群體享受限價房、廉租房、公共租賃房、共有產權房、集體土地租賃住房和員工宿舍等福利。同時，應積極落實租購同權的政策，不僅保障這些群體的住房需求，還應保障他們的各種權益，讓他們平等享受醫療、教育、養老等社會公共服務。此外，應該完善保障性住房周邊商業和生活配套，使保障對象就近獲得的其他生活及商業配套服務。

（二）促進保障性住房產品多樣化

要實現保障對象的全覆蓋，就必須使保障性住房產品多樣化。不同的保障群體，由于年齡、受教育水平以及收入水平存在較大差異，存在不同的住房消費偏好，他們對住房的需求也有所不同，因而應設計多樣化的保障性住房產品，滿足不同人群的居住偏好。這里的多樣化不僅指住房質量和戶型格局以及物業服務，還包括住房的區位、周邊環境和配套服務。針對臨時拆遷戶等需要保障其近期住房問題的群體，可成立相應的臨時租賃機構，或者由政府統一安排解決其臨時居住問題。臨時租賃住房應盡量保證用戶方便入住、租房手續操作流程簡便、房屋內設施齊全，保證其短期生活無礙。對于需要短期住房的群體，可通過租賃市場滿足其短期住房需求。針對城市青年白領、高校畢業生可以建設集中式長租公寓、大學生公寓、單身公寓等來解決其住房問題。相應的保障性住房應該地理位置好、交通便利、周邊環境好;同時，青年人需要一定的私人空間，也需要豐富多彩的娛樂活動來滿足精神需求，除了提供居住服務之外，物業管理機構還應該組織舉辦相關文化活動。這類住房租金價格應當合理，讓青年人負擔得起，體現住房的保障屬性。這類長租公寓應靠近科技園區，靠近地鐵站、公交站，靠近購物休閑娛樂場所。公寓也可直接提供餐飲、娛樂、休閑、健身等配套服務，讓青年人不僅有房住，并且住得舒適。對于高端人才來說，基本的住房可以滿足，但是居住條件較差，如面積狹小等。為解決高端人才的住房問題，應在科技園區、科研機構、事業單位周邊為其建設住房面積大、配套設施齊全、周邊環境優美的高端人才公寓或者人才別墅，為高端人才提供便利、舒適的居住環境，讓其能夠安心的投入工作，創造更多的創新成果。針對老年家庭、殘疾人家庭、發生重大變故（自然災害，重大疾病等）家庭，這部分群體往往沒有經濟來源或者收入微薄，可提供廉租房、經濟適用房或改善、改造現有住房設施并完善相應的配套服務。對于中低收入家庭、外來農民工，可以通過廉租房、經濟適用房、共有產權房、集體土地租賃住房、員工宿舍等來解決此類人群的住房問題。

（三）多方參與保障住房建設、運營

隨著保障人群的擴大，保障性住房產品需求的大幅增長，而政府單一供給的模式面臨著投資額大、建設周期長、資金周轉慢、運營效率低等問題，因此還應該鼓勵社會各方積極參與構建住房多渠道保障體系，積極投資建設和運營保障性住房。具體應以政府為主，帶動房地產開發商、事業單位、企業單位、社會資本，甚至個人共同參與保障性住房的供給。在政府方面，要加大投資建設力度。一方面應該增加保障性住房建設用地供給;另一方面應通過整合閑置資源，如城市的舊工業區、住宅區和廠房等等，對其進行修復、開發、改造，將這些資源改造成為保障性住房，從增量和存量改造兩方面增加保障性住房供給。同時，政府應積極引導、鼓勵社會各方參與到住房供給中。比如，支持社會組織和住房租賃企業合作，從事小戶型、中低價的住房租賃服務;支持社會組織聯合房地產開發商共同拓展住房租賃業務，以先租后買、租售結合發展租賃地產，增加有效供給;支持社會組織整合個人出租房源，規范個人住房租賃市場，擴大住房供給來源[3]。

在保障性住房運營管理方面，也應該鼓勵多方共同參與。對于政府建設的保障性住房，一方面，政府可以成立國字號企業直接負責保障性房的運營工作，實現建設運營管理一體化，不以盈利為目的;另一方面，政府可以不直接參與運營，而是通過簽訂相關協議委托專業公司或民營企業來管理，政府制定相關條例對其實行監督管理，規定受托單位的職責和服務標準。此外，可以采用BOT運營模式，即政府部門與投資企業或承包商之間通過談判達成協議，將保障性住房項目的特許運營權限（建設、經營、移交）轉交給投資企業。特許運營期限到期時，投資企業將該項目轉交給政府。利用這種運營模式，可以緩解政府前期投資資金大的壓力，并且可以分擔運營管理服務，提高資產的運營效率[4]。對于房地產企業和社會出資所建設的保障性住房，可以由投資方運營管理，或者交由專業的運營機構來運營管理。對于個人出租房，為了規范個人租賃市場，可由國字號租賃運營管理機構統一管理，對分散的個人租賃住房實行嚴格市場監管。

（四）完善配套政策

我國的住房保障建設應堅持在不斷擴大覆蓋保障范圍、提高住房供給的同時，完善相應的配套政策，從制度上維護保障對象權益，健全保障性住房監管體系，支持各方參與保障性住房的建設，改善保障房運營服務，使住房保障能夠落到實處，并且能長期發揮效用。

本人認為，要維護保障對象權益，可從以下方面入手。首先，適當降低住房公積金體系的進入門檻，擴大住房公積金的受益群體。對于租房群體，可允許其提取住房公積金支付房租，并且可在繳納個人所得稅前扣除一定房屋租賃費用，以鼓勵其租房。其次，加快租購同權政策落地，使非本地戶籍承租人與本地戶籍居民一樣，平等地享受基本公共服務。再次，政府應出臺相關條例加強對住房租賃市場的監管，完善住房租賃市場相關政策法規，明確出租人及承租人的權利和義務，保障雙方的合法權益，調控市場價格水平，促進交易信息透明，防止住房租賃非法投機行為[5]。

健全保障性住房監管體系，建立科學的監督與懲罰機制，對低收入保障對象實行嚴格收入審查，提高保障性住房的保障效率。促進民政部門和銀行部門相互協作，通過入戶調查、家庭存款審查和鄰里詢問等手段，掌握保障對象真實的家庭經濟狀況。此外，建立對應的舉報監督機制，鼓勵群眾舉報，并給予如實舉報者一定的經濟獎勵;對于提供虛假信息的申請者，可通過經濟手段或行政手段嚴厲懲罰[6]。

在促進保障房建設方面，政府可出臺政策，強制要求商品住宅項目配建一定比例的保障性住房或限價商品房。同時，政府應適當放寬土地政策，允許學校、醫院等事業單位將非居住用地改為居住用地，建設一定數量的保障性住房。允許其他社會主體，如產業園區用人單位、科研院所、高校等，出資或集資自建擴建保障性住房，滿足農民工、城市青年白領、高校畢業生和高端青年人才的住房需求。對于投資、建設保障性住房的房企或社會資本提供貼息貸款，實行土地優惠政策等。為鼓勵個人、房企及社會機構開拓住房租賃市場，可適當降低房屋租賃收入所繳納的稅費。對于租賃性住房的房屋維護裝修費用可在稅前扣除。同時，要提升保障性住房的運營管理服務，加強物業管理，在周邊完善相關配套，也可直接在靠近學校、商圈等地段直接建設新的保障性住房。

健全住房保障體系的退出機制，對保障對象實行動態監管。第一，建立個人信用檔案，構建保障性住房的信用體系。保障對象應如實填寫家庭收入、人口以及住房情況等，積極配合有關部門的審查工作，并將有違背誠信的住戶的行為錄入信用體系，使其寸步難行。另一方面，要促進相關信息在各部門之間的互聯互通。第二，可成立專門的退出管理機構，對于主動退出住房保障體系的住戶給予一定的獎勵，而對于已符合退出條件但未退出或拒絕退出者施行嚴厲懲罰，并將結果公示，用以警示。第三，對符合退出條件的保障群體制定合理的購房優惠政策，鼓勵購房并及時退出住房保障體系，促進保障體系良性循環。此外，針對不同群體應制定不同的退出機制。對于新白領、高校畢業生等而言，僅在成長初期需要住房保障，應規定保障的年限，達到保障年限之后應及時退出。而對于老年家庭、殘疾人家庭應當實行終生保障。

結語

要實現“讓全體人民住有所居”的目標，就必須不斷加強我國的住房保障建設，構建住房多渠道保障體系，擴大保障對象的覆蓋面，建設多樣化的保障性住房產品;以政府為主導，市場、社會及個人共同參與，進行保障性住房的建設和運營管理;繼續完善配套政策，讓住房保障真正落到實處，真正實現“人民安居樂業”的美好愿景。

參考文獻：

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[3]? 黃燕芬，張超.加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制度[J].價格理論與實踐，2017，（11）：15-20.

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[5]? 張明東，李曉文.房地產市場發展需多措并舉[J].中國金融，2012，（23）：88-89.

[6]? 劉廣平，陳立文.共有產權房贖回時機、租金定價與準入門檻模型研究[J].管理現代化，2015，35（1）：82-84.