南京市水環境區域流域生態補償模式與改進對策研究

劉軍 居小秋 鄒鵬 高亞

摘要：通過回顧南京市開展水環境區域流域生態補償工作歷程，對南京市流域生態補償實施模式及存在問題進行分析，指出在南京市水環境流域生態補償實踐過程中存在的關鍵問題，并提出相應對策，為今后其他城市和地區開展此項工作提供借鑒。

關鍵詞：流域;生態補償;南京

中圖分類號：X171.4 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）02-0-01

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.02.113

Abstract：Reviews the working process of basin ecological compensation in Nanjing.Summarizes the effect and experience of ecological compensation model in Nanjing .It points out the problems in this model，and put forward countermeasures and suggestions ，and provides a model reference for other areas.

Key words：River basin;Ecological compensation model;Nanjing

1 南京市水環境區域流域生態補償工作模式

南京地處長江下游，水域占全市面積的11.4%，65%的地形為丘陵，河溝水網較多，水系豐富發達，治水最大的挑戰是250km2的主城區，以兩河（秦淮河、金川河）和兩湖（玄武湖、月牙湖）為主要水系，河道、明渠達166條，總長280km。南京水環境質量總體底子差，城市人口多，建設密度大，治水難上加難。2017年以前，南京市水環境區域流域生態補償工作主要以江蘇省要求的省級流域補償為主，實施過程中，根據省補償中的“超標倍數”進行資金分攤。2017年開始，南京市根據水污染防治工作要求和水環境質量改善目標，出臺并實施了一系列符合南京市實際情況的水環境區域流域生態補償機制[1]。在實施過程中以國家和省“水十條”對南京市水環境質量目標要求為依據，以省考以上重點斷面和重點入江支流水質達標為目標，在南京市范圍內開展重點斷面水環境區域補償工作。在確定的市級主流交界斷面及支流控制斷面上，實施單向補償，當斷面水質超標時，核算補償資金，由責任區向市級財政繳納補償資金，以推動流域各行政主體積極開展水環境治理，繼而有效提升水環境質量[2]。

2 南京市水環境區域流域生態補償工作模式運行概況

2017年9月開始，南京市出臺《南京市水環境區域補償工作方案》，在省補償斷面基礎上試點設置市級補償斷面，并用水質和水量綜合的通量進行補償資金測算[3]。2018年4月，根據2017年試點測算情況，制定實施《全市重點斷面水環境區域補償工作方案》。在落實省級補償工作的基礎上，對全市省考以上重點斷面所在河流設置市級補償斷面實施單向補償，測算方式沿用省補償的水質超標倍數方式，在測算基數上嚴于省定標準，同時對各行政區存在多條出境和入境河流的，按照權重系數進行加權平均，精細監測核算[4]，南京市級補償的9條跨區跨界河流共計39個斷面，2018年度共收繳補償資金1.18億元。

3 南京市水環境區域流域生態補償實施效果及經驗

根據近兩年南京市流域補償實施情況，省補償2017年向省財政支付3600萬元，受償100萬元;2018年向省財政支付1800萬元，受償480萬元;市補償2018年收繳補償資金11200萬元。省補償斷面，高錳酸鹽指數、氨氮、總磷三項指標年均值較2017年下降5.2%、29%、20%。通過更嚴格的流域生態補償模式，促進各行政區重視斷面水質達標，強化各級政府的環境保護責任，顯著改善了區域水環境質量。2017年南京全市域基本消除黑臭水體;2018年南京水污染防治考核工作年度考核綜合評分居全省第一，7條省控入江支流全部達到省高質量發展考核目標;2018年生態環境部、住建部對全國70個城市進行首次黑臭水體現場督察中，南京16條河道全部考核過關;全市22個省控及以上斷面有八成水質已達到或優于Ⅲ類水標準。

4 南京市水環境區域流域生態補償模式存在問題

南京的流域補償工作模式，從落實省補償到試點推進市級補償，補償核算方式也經歷了濃度、通量、再到濃度的過程，雖然取得了一定的成效，但是在實施過程中，仍存在一些問題，具體如下：

4.1 補償和測算標準仍有爭議

根據2018年市級補償實施情況來看，各行政區對于在補償過程中的斷面設定、補償標準的確定存在諸多分歧;目前由于水質考核目標壓力，采用行政手段強力推進。根據市補償辦法，補償標準會越來越高（2018年市補償標準為省補償標準2倍，2019年為3倍），未來市級補償方案的制定和實施過程中會遇到更大的實際困難。

4.2 補償和測算方式較為單一

在市級補償2017年試點過程中，采用了通量測算（流量和濃度）、濃度測算、人口測算等多種方式，受制于基礎信息不全、城區河道流量小、流向不固定等因素制約，在實際操作過程中仍然采用了濃度測算方式進行核算，形式較為單一，不能充分體現各上下游行政區之間的流域特點。

4.3 補償效益和主觀能動性不足

省級補償兼顧收繳和受償兩個方面，但達標獎勵的受償資金和上繳補償資金不在一個數量級;在南京的市級補償模式中，取消了橫向補償，提高了補償標準，對于各行政區來說，流域補償的實施僅僅是為了水環境達標，補償的效益并未體現。對于補償工作來說，還停留在完全依靠政府力量進行推動，社會各界參與水環境整治提升和補償工作的積極性和主觀能動性不足。

4.4 水環境流域補償法律體系不完善

目前，國家對于水環境補償工作的支持大多仍停留在相關的政策層面，并未細致對生態補償工作實施及機制運行做出規范和保障，未形成完整的生態補償法律體系，全國各省市開展流域補償工作時法律保障與技術支持不足，導致各地落實流域補償工作時依據的方法和標準不一，容易出現點位不合理、標準有爭議、責任不明確等問題。

5 南京市水環境區域流域生態補償工作建議

結合南京市試點推進市級補償工作中取得的經驗和面臨的問題，在未來南京市的流域補償工作中，需要在多個方面對現行模式進行補充和完善，相關對策和建議如下：

5.1 推進流域水環境補償法律體系建設

建議國家盡快出臺《生態保護補償條例》，明確生態保護補償制度的法律屬性，對生態保護的基本原則、補償范圍和標準、相關主體權利義務、考核評估辦法等進行明確，促進各地流域補償工作的實施和推進。南京市可在國家法律法規框架下，研究適合本市的生態補償條例，對補償領域、補償方式、部門分工和參與方式等進行探索，有助于運行模式在實踐中逐步規范。

5.2 進一步明確補償測算標準

目前南京市實施的補償工作中對補償標準的制定并未考慮技術層面、社會經濟狀況等方面，使標準制定缺乏必要的科學依據。后續應把水環境補償標準用法律的形式確定下來，與境內污水處理廠處理成本、水資源損失、環境保護成本、環境效益等因素掛鉤，綜合污水廠COD、氨氮、總磷等處理成本和運行成本，對各行政區水資源補償進行計算，不僅僅對各考核因子制定一個單價來計算補償資金。

5.3 進一步優化補償實施模式

南京市的補償模式以省補償的超標倍數方式為依據，為體現上下游各行政區流域特點，需要綜合考慮人口、水量等因素，優化補償模式。建議在2017年試點的基礎上，進一步核實全市上下游交界不清晰的河流沿線的人口、街道面積、匯水范圍等，結合常年流速、流向等水文資料，科學合理的測算各行政區的污染貢獻，從而確定補償的分攤責任。

5.4 優化水環境監測體系，推進監測物聯網建設

在全市補償點位的基礎上進一步優化和論證，推進水質自動監測在生態補償上的應用。考慮到部分斷面流量小、流向不穩定等因素，使用手工監測數據的代表性不足，這部分斷面優先設置自動監測站點，參考省補償中自動監測數據使用方式，推廣自動監測物聯網系統在南京市流域補償中的應用。

6 結語

生態補償是一項復雜的系統工程，涉及經濟社會發展的諸多方面，水環境區域流域生態補償更是與流域上下游地區的經濟利益、環境基礎設施、發展機會等息息相關;因此，要做好流域補償工作，需要在實踐的基礎上不斷優化，根據本地流域環境和經濟、考核指標等實際情況，推廣并實施適合本地特點的工作模式，使得流域補償政策真正起到環境推動發展，發展帶動環境的作用。

參考文獻

[1]楊伊菁.江蘇省流域生態補償模式與改進對策研究[D].南京：南京理工大學，2017.

[2]劉洋，畢軍.流域生態補償理論及其標準研究綜述[J].水利經濟，2018，36（03）：10-15+77.

[3]莊大雪.流域生態補償標準及生態補償機制研究[J].環境與發展，2019，31（03）：158-159.

[4]胡旭珺，周翟尤佳，張惠遠，郝海廣.國際生態補償實踐經驗及對我國的啟示[J].環境保護，2018，46（02）：76-79.

收稿日期：2019-12-14

基金項目：南京市環保科研課題“南京市區域流域補償河流及控制斷面體系研究”（201505）

作者簡介：劉軍（1983-），男，漢族，碩士學歷，工程師，研究方向為水環境管理與監測、土壤環境質量、自動監測運行與管理等。