政府環境報告基層實施：現狀、問題及其對策

摘要：政府環境報告基層實施是利用縣級人大與公眾直接聯系的“基層”優勢加強對政府環境責任監督的有效手段。實踐中，報告主體及對象級別各異，報告內容繁簡不一，總體情況為越是基層貫徹實施政府環境報告的力度越弱，存在報告形式不明確、信息公開不到位、常態化監督機制和政府責任缺失等問題。因此，必須在認清立法目的的基礎上合理運用法律解釋明確報告的法律屬性，規范報告內容、擴大公開范圍，利用“基層”優勢與公眾加強聯系，并在準確定位環保法的前提下構建人大監督的剛性約束。

關鍵詞：政府環境報告;基層人大監督;民意溝通制度化;政府環境責任

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）02-0-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.02.129

Abstract：The implementation of government environmental report at the grass-roots is an effective means to strengthen the supervision of government environmental responsibility by utilizing the “Grass-roots” advantage of direct contact between the county peoples Congress and the public.In practice，the levels of report subjects and objects are different，and the contents of the report are different.The overall situation shows that the more grass-roots level implements the government environmental report， the weaker the strength is.There are problems such as unclear reporting form，inadequate information disclosure， lack of normalization supervision mechanism and government responsibility， and so on.Therefore， it is necessary to reasonably use legal interpretation to clarify the legal attribute of the report，standardize the content of the report， expand the scope of publicity， make use of the “Grass-roots” advantage to strengthen the contact with the public， and construct the rigid constraint of the supervision of the peoples Congress on the premise of accurately positioning the environmental protection law.

Key words：Government environmental report;Grass-roots Peoples Congress Supervision;Institutionalization of public opinion communication;Government environmental responsibility

新《環境保護法》（以下簡稱新環保法）的亮點之一即是要求縣級以上政府每年必須向同級人大或常委會報告環境狀況和環境保護目標完成情況（以下簡稱政府環境報告），明確引入權力機關外部監督推動政府履行環境職責。在當前公眾意識日趨覺醒，環境利益訴求復雜多元的大背景下，人大制度化反映、整合民意的作用更應得到關注。其中，縣級人大既是權力機關，又是與公眾直接、密切聯系的民意機關，因此，政府環境報告基層實施在彌補公眾參與不足、推進政府環境責任落實到位、形成環保政民互動制度化等方面具有無可比擬的“基層”優勢。現有研究對政府環境報告基層實施情況及存在問題缺乏深入調查和分析，對于人大如何在合法、有效行使職權過程中發揮“基層”優勢的關注度不夠高，且未能結合基層人大權力機關、民意機關二重屬性明確解決問題的路徑。因此，有必要從基層實施的角度進行探討，重視人大尤其是基層人大監督功能，強化政府環境責任“自上而下”推進的末端力量。

1 我國政府環境報告基層實施現狀

新環保法正式實施近五年里，越來越多設區的市和縣級政府作出政府環境報告。總的來說，報告責任的落實是“從上至下”推進的，雖然不排除上級政府尚未依法落實，下級政府已報告的情況[1]，但上級政府先行還是普遍事實。設區的市和縣級政府環境報告責任仍有待加強，縣級落實力度尤應加大。

1.1 報告主體、對象級別呈現多元化

根據新環保法規定報告主體為“縣級以上人民政府”，而實踐中，報告主體存在多種情況，按級別可歸為以下五種：

第一種與法律最為契合，直接代表本行政區最高行政權威，重視程度和正式性最高;第二、三兩種在實踐中行政級別最高也只是常務副職（如鎮江），重視程度和正式性低于第一種;第四種尚于法有據;1第五種在實踐中一般為本級環保主管部門負責人進行報告，與新環保法規定的報告主體有很大出入，重視程度和正式性遠遜前四者。

新環保法規定的報告對象為“本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員”，絕大多數縣級以上政府向同級人大常委會作報告，也有向同級人大作報告的例證，如眉山市、上饒市、彭澤縣等。同時，也存在報告對象不符合法律規定的情形，如阜寧縣、常州市鐘樓區、鎮江市下轄揚中市以及2017年京口區向人大常委會內設機構（常委會主任會議）乃至非人大常委會內設機構（人大視察組）報告。

1.2 報告內容繁簡不一

能夠從網絡媒體上查找到政府環境報告全文的地市級政府有黃山、沈陽、長春、大理、杭州、上饒、常州、無錫、徐州、延邊、貴陽、紹興、莆田、蘇州、南通、宿遷等，但仍有湖南、內蒙古、江蘇等25個省級政府下轄的238個市（州、盟）僅能從政府部門會議簡報、官方媒體等處獲悉簡略的相關信息。全國2851個縣級政府中，有安化縣、嘉禾縣、彭澤縣、涇縣、肅南裕固族自治縣、墨玉縣、吉木乃縣、余杭區、洞頭區、臨桂區、鹿城區、鄞州區、柯橋區、秦淮區、浦口區、江陰市、昆山市、高港區等能夠在其官方媒體上查找到政府環境報告全文。僅對以上報告文本進行梳理，不難發現無論是設區的市還是縣級，報告題目大體為“××年度+環境狀況和環境保護目標完成情況的報告”，這類題目凸顯了新環保法第二十七條對報告內容的限定。但也存在例外，如柯橋區、彭澤縣的政府環境報告，均在“環境狀況”之前加“生態”二字，報告中也有相應內容。2而秦淮區、浦口區的報告題目則無法體現法律規定的報告內容。3這些政府環境報告基本上均包含“環境狀況”“環境保護目標完成情況”這兩項法定內容及“下一步工作安排”或與之類似的內容，這與國務院所作環境報告內容劃分一致。同樣也存在例外，如杭州市政府環境報告不具備“下一步工作安排”，秦淮區政府2017年所作環境報告明顯缺少法定內容“環境保護目標完成情況”;而鄞州區、柯橋區、嘉禾縣則在這三項內容的基礎上增加了匯報內容，4使之更為全面充分。

2 我國政府環境報告基層實施存在的問題

2.1 報告形式不明確

政府環境報告基層實施情況并不樂觀，很大程度上是報告形式不明確，同時立法機關也沒有理順政府環境報告與《監督法》規定的“專項報告”以及立法動議時計劃的“政府工作報告、計劃報告和預算報告”的關系，甚至權威機關編纂的新環保法學習讀本都認為“可以在政府工作報告中說明，也可以專門單作報告”[2]。

這主要因為政府環境報告是在環保法修訂草案第四次送審稿中才予以添加的[3]，是一項全新的規定，在此之前鮮有實踐嘗試[4]，更無試點經驗供參考。在極短時間內，草案起草小組不僅要修訂舊條文，還要增設新條文，立法調研不充分在所難免。質言之，新環保法僅規定了縣級以上政府新的環境職責，遠未形成一項完善的制度，實施過程中自然存在因法律規范模糊、矛盾而產生的問題。比如，若將政府環境報告認定為“專項報告”，那么當政府向同級人大而非人大常委會作環境報告時，就會面臨《全國人民代表大會組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》均未將其納入人大職權范圍的問題。

2.2 信息公開形式到位、實質缺位

公開政府環境報告是人大及其常委會履行監督職權的必然要求，也是引入民意的前提。雖然絕大多數縣級政府都依法報告并公開，但以在人大會議簡報、官網發布的新聞資訊中作簡要概括或者在官報上簡短報道的形式居多，公開報告全文力度不如設區的市。雖然也能在一定程度上反映政府環境工作情況或人大及常委會審議情況，但過粗略。此外，有的基層人大無獨立官網，即便有官網，也缺少集約化、模塊化內容分類。又由于人大官網“人氣”不旺，自然無法發揮匯集民意的渠道作用，充分暴露基層人大信息公開工作重形式而輕實質。

雖然新環保法未規定政府公開環境報告，但第二十七條目的為“依法接受監督”，且該法第二十六條規定環境保護目標完成情況作為環境保護目標責任制和考核評價制度的一項考核內容，考核結果應當向社會公開，通過體系解釋，政府負有公開環境報告的責任。但實踐中，政府公開的例子寥寥無幾，甚至連簡要概括式的公開也沒有。

2.3 基層人大欠缺對同級政府的督辦機制

新環保法確定報告周期為“每年”，意在促使人大將聽取和審議政府環境報告列入議事議程，具體時間可與同級政府商定。實踐中部分基層人大未及時督促同級政府積極履職，至于綜合運用監督形式推進環保工作，形成常態化監督機制則更不待說[5]。

誠然，于法無據是影響督辦機制形成的原因之一，人大立法職能通常是人們關注的焦點，即推進公眾參與、加強監督的重點應該在立法和修法，引入公眾參與應以政府為主。新環保法第二十七條強調的是人大監督，而現行法律規范未明確人大監督不力的責任，常委會委員們雖然在聽取報告后作出評價，但不表決，約束力自然不強，這就使得沒有立法權的基層人大監督作用發揮不到位。即便已作出制度化安排，由于不重視基層人大監督角色，“基層”優勢未能通過信息公開發揮出來。另外，參與主體地位不平等、信息不對稱、交流不順暢也將制約參與實效，甚至出現“零”參與。這說明，未給予人大監督職能以同等重視將影響督辦機制形成。

2.4 政府法律責任缺失

地方政府尤其是基層政府的“軟執行”導致中央決策效力消減，成因在于政府法律責任缺失。由于違反政府環境報告義務的內涵與外延限制，僅能夠將其歸于新環保法第六十八條第九項“法律法規規定的其他違法行為”，而法律法規尚未設定相應法律責任。部分省級、設區的市級人大雖通過與政府環境報告相關的人大常委會決議以及責任規定，但多為原則性規定且不具備“法律法規”屬性，即便違背也不產生相應法律責任。縣級人大及其常委會沒有立法權，追究基層政府相關法律責任立法空白，人大監督政府缺乏威懾力。

我國雖實行環境保護目標責任制和考核評價制度，然而目標設定的主要依據是國務院發布的規范性文件、國民經濟與社會發展規劃，并非法律法規，不產生對外部相對人的法律效力。雖能夠對政府及其工作人員產生內部效力，屬于具有實際約束力的“軟法”[6]，但當出現失職、懶政時，除了內部追責，還應當有外部監督，而環境保護目標“軟法”的性質是否能夠產生與法律法規相同的效果尚付闕如，即便能夠效果相同，也不便于外部以其作為監督依據。

3 完善我國政府環境報告基層實施的建議

3.1 合理運用法律解釋明確政府環境報告形式

3.1.1 應專門單作報告

權威編纂的學習讀本以2014年國務院《政府工作報告》說明環保工作目標完成情況為例，鞏固“可以在政府工作報告中說明，也可以專門單作報告”的觀點是不具有說服力的，因為新環保法在正式實施之前，對政府行為沒有法律上的約束力，國務院應當依法從2015年開始履行報告義務。該學習讀本提到，增設第二十七條是為了“加強人大對政府環境保護工作的監督”[7]。縱觀修法前后《政府工作報告》，發現在“說明了環境保護工作目標完成情況”上沒有本質區別。立法目的所指“加強監督”必然要體現如何加強，而2015年《政府工作報告》相關內容談不上“加強”，充其量是因循舊例。自2016年起，國務院每年均向全國人大常委會另做政府環境報告，內容大體分為“××年環境質量狀況”“環境保護目標和工作任務完成情況”以及“下一步工作安排”，每一部分內容都較為充分、具體，全國人大常委會能夠獲取的信息更為詳實全面，顯示出人大對政府環境保護工作監督的加強。

由此推知，國務院在2015年并未真正履行政府環境報告義務，因為只有向人大或者常委會專門單作報告方遵循了立法目的，使第二十七條不至被架空。

3.1.2 應定性為專項報告

無論從理論還是從實踐來說，《監督法》規定的“專項報告”與新環保法第二十七條規定的政府環境報告的宗旨最為契合，其屬性應定位為專項報告，由此可得政府環境報告的報告主體一般應為政府負責人，除特殊情況并履行必要手續方可委托有關部門負責人報告。

對于人大聽取和審議“專項報告”的權限問題。一方面，人大常委會是人大組成部分，其權力來源于人大內部分權，人大設立這一常設機關，“就是把它的一部分權力分給常委會行使”[8]。因此，人大常委會享有的權利，人大也當然享有。另一方面，因為縣級人大常委會“每兩個月至少舉行一次”，每年召開會議次數較多，在監督上相對便利，這也是新環保法規定“向本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會報告”的考慮之所在，并非人大無權監督，而是更高層次、更廣泛的監督。

3.2 提升信息公開水平

基層人大的優勢體現在其既是權力機關，又是與公眾聯系最密切的民意機關，公眾可經由基層人大實現對政府環境責任的監督[9]，基層人大主動、全面、準確地公開相關信息尤為必要。由于報告對象一般為人大常委會，因此，基層人大常委會必須通過其官網或其他官媒及時公開與基層政府環境報告相關的全部信息，包括報告全文、本級人大常委會年度工作要點、審議工作計劃、年度環境狀況和環境保護目標完成情況調研報告、對政府環境報告的審議意見、政府對審議意見落實情況的報告等;同時基層政府也必須及時公開所作環境報告全文。公開還必須注重時效，公開日期必須符合法律規定并準確注明。

此外，無論是基層政府還是同級人大常委會，公開的文本在報告題目和內容上應當保持本行政區每一年度、本行政區與中央相對統一。這不僅是嚴格執行新環保法的要求，也利于監督機關以法律這一標尺衡量政府落實職責的關鍵，是政府主動接受監督的表現。

3.3 加強人大與公眾的聯系

人大的監督職能是雙向的，不僅可要求政府向公眾輸出信息，更傾向于將公眾的意見反饋政府，增進二者互動。基層人大兼具地方國家權力機關和民意機關雙重功能，密切與公眾聯系大致通過三種途徑，一是人大代表聯系群眾，此時，人大代表即成為人大與公眾之中介;二是基層人大及其常委會與人大代表互通有無;三是人大及其常委會直接與公眾聯系。在新媒體飛速發展的今天，尤其應重視第三種途徑。這條迅捷、精微的民意訴求傳導通道，不僅可以優化人大官網或其他官方新媒體的服務功能，使公眾更直觀、便捷地獲取信息，還能夠強化民意收集、處理、反饋機制，及時回應社會關切。將前兩種間接聯系與第三種直接聯系結合運用，拓寬民意傳輸渠道，方能使基層人大在充分發揮民主優勢的前提下實現民意表達制度化。

3.4 構建政府環境責任體系

環保法定位不準確是政府環境責任缺失的根本原因。新環保法雖“長牙齒”，但多對“民”而少對“官”，將環保法看做“監管者監管之法”而非“監管監管者之法”[10]。新環保法第二十七條立法意義在于完善、加強人大對政府環境保護工作的監督，必須強化其在“監管監管者之法”方面的特征。立法應當首先明確這一定位，并在相關規定的基礎上，結合本地實踐，制定與新環保法第二十七條相配套的、細化實施的規范[11]。

針對目前的困境，首先應作系統性規定，形成兼顧形式與實質的程序規則。“形式”在某種程度上是程序規則的一部分，如不注重“形式”，將抑制第二十七條產生實效;其次，必須明確規定否定性法律后果而非籠統的“依法予以懲處”。法律規則邏輯結構不健全使得人大在監督政府時往往沒有“抓手”，缺少法律責任威懾的監督“不痛不癢”。人大必須對報告進行表決，將表決結果作為向同級政府有效問責的主要依據，按照未履行報告義務造成的影響設定責任類型，明確區分報告機關與報告機關負責人的責任承擔方式。這樣一來，人大的監督不僅有章可循，而且能夠從“軟”監督變為“硬”監督。

參考文獻

[1]程思煒，娜迪婭.地方環境報告的“爽約”危機[J].法治與社會，2017（3）：16-18.

[2][7]全國人大法制工作委員會行政法室，環境保護部政策法規司.中華人民共和國環境保護法學習讀本[M].北京：中國民主法制出版社，2014：136+135.

[3]陳麗平.全國人大常委會委員建議人大加強對環保工作的監督——人大應每年聽取環保工作報告[N].法制日報，2013-11-12（3）.

[4]全金平.張家界：人大監督環保工作有勁道[J].人民之友，2016，339（05）：22-23.

[5]冷羅生.新環保法實施中環境報告制度的困境與突破[J].東北大學學報（社會科學版），2018，20（6）：621-627.

[6]陳海嵩.“生態紅線”的規范效力與法治化路徑——解釋論與立法論的雙重展開[J].現代法學，2014，36（4）：85-97.

[8]蔡定劍.憲法精解[M].北京：法律出版社，2006.

[9]閆勝利.我國政府環境保護責任的發展與完善[J].社會科學家，2018，254（06）：107-113.

[10]呂忠梅.監管環境監管者：立法缺失及制度構建[J].法商研究，2009（05）：141-147.

[11]對2015年度環境狀況和環境保護目標完成情況報告的審議意見[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-05/18/content _1990174.htm，2016-5-18.

注釋

1如《監督法》第十三條

2柯橋區政府環境報告題為《2017年度生態環境狀況和環境保護目標完成情況的報告》，報告中專門有“生態環境方面”的質量狀況的相關內容;彭澤縣政府環境報告題為《彭澤縣2017年度生態環境狀況和生態環境保護工作情況報告（書面）》，報告中有“生態屏障有效保護”的相關內容。

3分別為《關于環境保護工作情況的報告》《關于全區環境保護暨“263”專項行動完成情況的報告》。

4鄞州區政府環境報告增加“關于研究處理鄞州區生態建設工作情況報告審議意見的情況”，柯橋區增加“存在問題和差距”，嘉禾縣增加“《縣人大常委會關于縣人民政府2016年全縣環境狀況和環境保護目標完成情況報告的審議意見》落實情況”。

收稿日期：2019-12-23

作者簡介：甘玨晟（1993-），女，漢族，碩士研究生，研究方向為環境與資源保護法。