內蒙古電力輸出生態補償模式下排污權交易模型探討

胡敬韜 李慧琴

摘要：內蒙古作為我國北方重要的生態屏障，多年來大力保護草原生態，已經基本建立了良好的生態系統。然而，內蒙古同時承擔著清潔能源輸出基地的職能，錫盟煤電外送基地將在2020年建成。屆時，集中的開發必然導致錫盟草原的生態問題，因此亟需針對特定地區開展生態補償問題，本文通過制度及政策分析，在排污權交易角度，提出一條解決生態補償資金問題的新途徑。并進行了制度模型的優勢分析。

關鍵詞：生態補償;排污權交易;制度分析

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）02-0-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.02.136

Abstract：As an ecological shelter region in North China， the prairie ecology system has been well protected in Inner Mongolia.However， Inner Mongolia plays an important role in the energy planning of China.A number of coal fired power plants and electric transmission lines are going to set up on XiIin GoI Prairie，which would lead to some ecology problem.As a result， we propose to build a new way to deal with the financial problem in eco-compensation by emission trading. Furthermore， the advantages analyses are made for the institution model in this article.

Key words：Eco-compensation;Emission trading;Institution analysis

1 政策背景

據統計，我國各類草原面積近4億hm2，約占我國國土面積的41.7%，是我國面積最大的陸地生態系統。內蒙古自治區擁有草原8666.7萬hm2，成為我國北方重要的生態屏障。“十二五”以來，雖然國家下大力氣通過推動立法、撥款補貼、生態補償等手段加強對草原的保護，但是由于氣候變化、降水減少、過度放牧、過度開發等現象致使草原的生境受到嚴重影響，草原退化、沙化、鹽漬化、水土流失等趨勢日益加重，使草原的生態環境保護形勢更加嚴峻，任務更加繁重，要求更高一步。2015年1月，新《環境保護法》提出：“生態補償是平衡不同地區發展權和生態環境保護責任，保證國家生態安全的客觀需要和重要手段。建立生態補償機制是保護生態環境的大勢所趨”;2015年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，提出構建反映市場供求和資源稀缺程度、體現自然價值和代際補償的資源有償使用和生態補償制度;2015年11月，內蒙古自治區印發《關于加快推進生態文明建設的實施意見》，提出圍繞自然資源資產管理、生態保護紅線、生態補償、生態環境保護與管理等關鍵環節，抓緊建立產權清晰、多元參與、激勵與約束并重、系統完整的生態文明制度體系。

生態補償制度在我區推行多年，但是尚未形成完整統一的政策或制度框架體系。盡管自治區通過制度統一，按照“誰開發誰保護”和“誰受益誰補償”的原則，提取礦山環境治理和生態恢復保證金，專項用于礦山地質環境治理和生態恢復。但是，資金的籌集能力持續性不強，跨行業支付能力弱。另外，生態補償由多個部門共同參與，政出多門，難以形成合力，都成為生態補償制度持續發展的重要關隘。

2 發展背景

內蒙古“8337”發展思路提出：要把內蒙古建成保障首都服務華北面向全國的清潔能源輸出基地。2009年，內蒙古自治區的煤炭開采量超過山西，躍居全國首位。在2014年，為解決京津冀、長三角、珠三角等地區能源使用問題，國家能源局印發的《關于加快推進大氣污染防治行動計劃12條重點輸電通道建設的通知》中明確，在國家電網規劃建設“四交四直”特高壓工程和3項500千伏工程。其中包括預計2017年建成的錫盟至江蘇、上海廟至山東兩條特高壓直流，錫盟至山東、蒙西至天津南特高壓交流4條電力輸送通道。截止日前，錫盟至山東特高壓電力外送通道配套的大唐錫林浩特、神華勝利、華潤五間房、京能五間房、北方勝利、神華查干淖爾及蒙能錫林浩特7個坑口電廠共862萬千瓦電力項目規劃建設方案于2015年3月23日獲國家能源局批復。到2020年，內蒙古境內將建成12條特高壓電力輸送通道。通過特高壓交直流電網，新增輸送能力1.3億千瓦。年外送電量8300億千瓦時，增加當地煤炭就地轉化3.8億噸，內蒙古電力外送和清潔能源大規模發展問題將從根本上得到解決。

3 問題提出

內蒙古“8337”發展思路同時提出：要把內蒙古建成我國北方重要的生態安全屏障。錫盟所建電廠配套建設灰場、渣場、煤礦、尾礦庫等基礎設施，預計占草原約10萬畝，年耗水量700萬噸以上。項目建設造成的區域生態環境影響尚無法預測。但是集中的、劇烈地開發勢必導致地下水水位下降，環境污染，草場退化、沙化等生態問題，同時將間接導致其他生態環境問題。因此，在快速發展的進程中，如何完善生態補償的制度建設，成為當前環保部門的首要問題。

除煤電基地外，在內蒙古其他地區，經濟發展同樣受到環境因素的嚴重制約，構建綠色金融體系，釋放市場力量，迫在眉睫。尤其在能源基地建設與生態環境保護的矛盾越來越突出的大背景下，在產業結構調整壓力和嚴峻的環境形勢下，生態環境保護被賦予了更多使命，被提到更高的位置。

生態補償資金以往大都來源于政府稅收、土地出讓金、排污費、農業發展基金、礦產資源補償金等多種形式的財政收入，因此需要本級政府或上級部門整合資源，統一協調，整體推進，量入而出，往往是“三分鐘熱情”，難以持續。生態補償通過林業、農業、水利、國土、環保等部門分頭管理，造成生態保護與效益脫節的“三多三少”現象：盤子多（承擔補償責任部門多），伙食少（農牧民得到的補償少）;輸血多（物資資金支出多），造血少（產業扶持、生產方式轉換補償少）;栽樹多（直接生態補償多），扶貧少（調整生產、經濟結構少）。至今仍沒有可持續的解決方案。

4 模型設計

為解決生態補償面臨的資金困境，2015年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，作為生態文明領域改革的頂層設計，詳細闡述了建設綠色金融體系，包括：“推廣綠色信貸，加強資本市場相關制度建設，支持設立各類綠色發展基金，建立綠色評級體系以及公益性的環境成本核算和影響評估體系，積極推動綠色金融領域各類國際合作等。”2016年5月，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》，給出了解決問題的方向：“創新政策協同機制。健全生態保護市場體系，發揮市場機制促進生態保護的積極作用。推進重點流域、重點區域排污權交易，擴大排污權有償使用和交易試點。”通過國家最近發布的多個文件可以看出，在“十三五”期間，國家試圖通過構建完整的綠色金融體系，解決資源環境保護中的資金短板問題。

目前，我國推行試點創新的排污權交易制度，作為一項有效的環境經濟制度，完全可以進行部分拓展后為生態補償提供有效的資金來源。作為排污權交易試點中的唯一西部省份、生態功能區省份，內蒙古自治區創新開展排污權交易體系下的生態補償制度具有一定的先天優勢。與排污權交易制度一樣，生態補償制度來源于庇古的環境經濟理論，強調的是通過收費或稅收的方式減少邊際私人收益與邊際社會收益、邊際私人成本與邊際社會成本之間的背離，從而使環境服務的外部性得到內部化。因此“誰受益誰補償”的原則必須貫徹始終。

通過多年的試點實踐，排污權交易制度完全可以作為生態補償基金的重要來源。通過差異化的排污權交易制度，可以有效擴大生態補償資金的籌集能力。包括《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中也指出，“支持綠色清潔生產，推進傳統制造業綠色改造，推動建立綠色低碳循環發展產業體系，鼓勵企業工藝技術裝備更新改造。發展綠色金融，設立綠色發展基金。”

基于目前已開展的排污權交易及生態補償的情況，本文針對錫盟煤電基地的情況，提出以下制度方面的構想。

目前，我國發放的生態環境安全屏障區生態補償價款主要是來源是國家資金，負擔重，效益有限。其中包括有生態林地（草地）建設金、退耕還林（草）補償金、草原建設金、水土保持補償金等多種形式的資金，錫盟煤電基地建設直接破壞草原超過10萬畝，間接影響區域可達千萬畝，因此生態補償價款可通過以下公式予以核算。

根據庇古理論，按照“誰受益誰補償”的原則，應對外送電征收生態補償補貼，將外部環境成本內化到企業的實際運行中，目前我區排污權有償使用費用的收取標準是按普通地區的大氣污染平均治理成本核算的，成本分攤到每千瓦時電力上僅為0.07分，遠不能補足生態補償的成本。因此，建議根據當地的生態現狀和功能區分類給予不同的有償使用系數，征收不同等級的排污權有償使用費用。

如果按表5所示核算系數進行賦值，錫盟煤電基地大部分位于重點生態功能區，其外送煤電每年應加倍征收排污權有償使用費用，年輸電量根據4980億千瓦時計算（保守預計2020年外送電量中60%為煤電），對應排污量為二氧化硫、氮氧化物各87150噸，需征收有償使用費用17420萬元。每年可用于上萬畝草原的恢復或維護。如果通過PPP形式進行投融資建設，按1：10吸引社會融資計算，可引導社會資本近17億元，實現更大規模的生態效益。

6 制度優勢分析

通過以上途徑解決生態補償資金來源有以下幾點優勢：

（1）針對性強，對特定地區特定企業的特定外送電力征收，體現了生態環境管理的精細化，也能在根本上改變草原生態占補過程中僧多粥少的局面;（2）精準支持，專款專用，排污權有償使用價款重點用于生態修復，按照目前的征收規則，可以保持資金的連貫性，持續為生態修復與恢復提供造血功能;（3）更加符合市場規律，更可以通過PPP模式運行，撬動社會資本，提升生態環保產業的競爭力;（4）栽樹扶貧相結合，通過持續維護生態工程，增加當地受損農牧民的就業機會，有效提高農牧民收入。

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收稿日期：2019-12-27

作者簡介：胡敬韜（1988-），工程師，研究方向為氣候變化、環境影響評價、環境規劃、排污權交易、排污許可等。