財稅政策支持資源型城市綠色轉型的文獻綜述

房紅

【摘 要】 十九大報告進一步明確了綠色新發展理念，資源型城市綠色轉型正成為日益重要的研究課題。文章對財稅政策支持資源型城市綠色轉型的最新研究成果進行梳理，從綠色經濟與資源型城市綠色轉型的研究、財稅政策支持資源型城市綠色轉型邏輯依據的研究、支持資源型城市綠色轉型的財稅政策工具的研究、財稅政策支持不同類型資源型城市綠色轉型的研究等角度進行綜述，指出目前研究存在的不足，即尚未建立起明確的理論研究框架、研究的全面性和系統性不夠、針對財稅政策效應和影響的實證研究不夠、橫向比較研究不夠等。最后對該領域未來的研究方向進行了展望。

【關鍵詞】 財稅政策; 資源型城市; 綠色轉型

【中圖分類號】 F810.42? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）07-0145-04

一、引言

資源型城市是以礦產資源的開采和初加工為主，礦產資源產業在當地經濟結構中地位較重的城市。綠色轉型指以生態文明建設為主導、以循環經濟為基礎、以綠色管理為保障，發展模式向可持續發展轉變，實現資源節約、環境友好、生態平衡，人、自然、社會和諧發展。

資源型城市作為我國礦業資源產業的核心城市，曾經為我國資源工業發展做出過重要貢獻。但20世紀末期，資源型城市資源不斷枯竭、產業結構單一、非資源類產業發展緩慢、經濟增速放緩、環境污染嚴重、失業率高企等問題日益凸顯，資源型城市轉型發展成為一個越來越緊迫的歷史任務。2013年，國家發展改革委、財政部、國土資源部、國家統計局聯合發布《資源枯竭城市轉型年度績效考核評價辦法（試行）》，用于評價各資源枯竭城市轉型的實際效果，考核結果與資源枯竭城市財力性轉移支付等相關支持政策掛鉤。但從近年的實際效果看，資源型城市轉型形勢仍然非常嚴峻，2017年，北京大學國家資源經濟研究中心發布的《中國資源型城市轉型指數報告》顯示我國有近一半的資源型城市面臨嚴重的轉型問題[ 1 ]。在十九大報告進一步明確的綠色新發展理念指導下，資源型城市如何實現綠色轉型成為目前日益重要的一個研究課題。

本文嘗試對財稅政策支持資源型城市綠色轉型的國內外相關文獻進行梳理，結構安排如下：第一部分對綠色經濟、資源型城市綠色轉型的研究文獻進行總結;第二部分對財稅政策支持資源型城市綠色轉型的邏輯依據進行闡述;第三部分對支持資源型城市綠色轉型的財稅政策工具進行分類闡述，分析不同財稅政策工具的作用機理、實施效果和實施條件;第四部分總結不同生命周期、不同資源類型的資源型城市財稅政策的相關文獻;最后一部分對現有研究成果進行總結，指出存在的不足，并對該領域未來的研究方向進行展望。

二、綠色經濟與資源型城市綠色轉型的研究

1962年美國科普作家蕾切爾·卡遜所著的《寂靜的春天》、1971年美國麻省理工學院福雷斯特教授的《世界動力學》、1972年麻省理工學院德內拉·梅多斯等出版的《增長的極限》、1987年世界環境與發展委員會首次提到的“可持續發展”概念，都體現了人們對當代人口、資源與環境的密切關注。在此基礎上，英國環境經濟學家大衛·皮爾斯于1989年首次提出“綠色經濟”一詞，“綠色經濟藍圖是從環境的角度，闡釋了環境保護及改善的問題”;2007年，聯合國環境規劃署等在《綠色工作：在低碳、可持續的世界中實現體面工作》的報告中首次定義了綠色經濟，即“重視人與自然、能創造體面高薪工作的經濟”。

國外早在1999年就提出“綠色轉型”的概念，但該概念的外延僅限于政治與商業;在國內，劉純彬、張晨（2009）等較為系統地闡釋了綠色轉型的涵義，認為綠色轉型是在綠色發展理念指導下，立足于當前經濟社會發展現狀和資源環境承載能力，通過實現企業的綠色運行、產業綠色重構和政府綠色監管，進而形成經濟發展、社會和諧、資源節約、環境友好的科學發展模式。

為適應國內資源型城市綠色轉型的實踐需要，21世紀以來，關于資源型城市綠色轉型的研究逐漸成為國內資源經濟學領域的一個熱點。張友祥[ 2 ]、景普秋[ 3 ]認為，資源型城市綠色轉型必須首先平衡好資源型產業與非資源型產業的關系、政府財力支持與長效機制建設的關系;劉曉音[ 4 ]對我國資源型城市綠色轉型的綠色技術和綠色技術創新體系進行了研究;肖貴蓉等[ 5 ]從驅動力、壓力、狀態、影響和響應五個層面構建了資源型城市綠色轉型的評價指標體系;支航[ 6 ]構建了資源型城市綠色轉型階段性特征以及評價方法分析框架，從產業、生態和科技創新視角，提出了資源型城市綠色轉型的實現路徑;姚建忠[ 7 ]認為資源型城市應加快發展現代服務業，以實現戰略轉型;侯秀秀[ 8 ]從經濟、社會、生態環境三個層面構建了資源型城市綠色轉型的評價指標體系;張存鵬[ 9 ]構建了資源型城市產業綠色化評價指標體系，包括產業綠色發展、產業要素綠色投入、產業要素綠色產出三個維度，并開展了相關的定量評價;王胤然[ 10 ]提出資源型城市轉型中政府職能建設應遵循公平原則和服務原則，政府職能建設的主要任務包括實現政企分離、建立市場機制、建設文化體系、強化公共服務和落實環保要求等。

三、財稅政策支持資源型城市綠色轉型邏輯依據的研究

19世紀后期，隨著對采礦工人惡劣的工作條件、采礦活動導致環境污染等問題的日益關注，有關礦工工作條件、減少采礦污染等方面的法規不斷出現，西方各國政府開始對礦產部門的干預。100多年來，各國政府對礦業部門的干預程度不斷提高。目前，利用財稅政策支持資源型城市轉型發展成為各個國家的普遍政策選擇。財稅政策支持資源型城市綠色轉型的邏輯依據包括兩個方面：一是克服資源型城市綠色轉型發展過程中的市場失靈和負外部性問題;二是增加資源型城市綠色轉型所需的資本存量。

根據公共部門經濟學理論，公共資源作為任何人都可以自由得到的資源，具有消費上的非競爭性和受益上的非排他性，被稱為資源的公共物品特征，礦產資源就是具有公共物品特征的一種資源。資源的公共物品特征導致資源使用的“搭便車現象”，使用者不需支付費用就可以享用資源，從而使得市場配置機制在公共資源領域無效，出現所謂的“市場失靈”。另外，礦產資源在開采過程中會對資源開采地和周圍地區造成環境污染，增加社會的環境成本，在缺乏政府干預的情況下出現負的外部性，給社會帶來額外的損失。既然礦產資源生產領域存在“市場失靈”，就需要政府進行必要的干預。借助財稅政策，有利于克服資源型城市發展中的市場失靈和負外部性問題。具體而言，政府通過財稅政策采取征稅或收費的做法，就可以將礦產資源生產給社會帶來的環境成本內化為企業的生產成本，提高資源產品的價格。這一方面可以減少資源需求量，降低資源的消費率，另一方面較高的邊際成本能減少可耗竭資源的開采數量。環境經濟學家威廉·鮑莫爾和華萊士·奧茨認為，要使企業排污的外部成本內部化，就要對企業的污染物排放征稅，以實現帕累托最優狀態;環境經濟學家湯姆·泰坦伯格認為，某些自然資源和環境資源是典型的公共物品，需要通過政府手段（征稅或收費）進行干預;經濟學家尼爾·布魯斯認為，資源稅是對從州的土地及水資源中獲取木材、礦產等資源的公司征收的稅;阿蘭·蘭德爾認為政府通過稅收政策，可以影響單位礦區使用費（礦產資源價格和開采成本之差），從而影響開采率，讓資源開發商依據受政策影響的價格自己去確定最優開采策略。

財稅政策支持資源型城市綠色轉型的另一個邏輯依據是經濟欠發達地區資金與經濟發展之間的關系。哈羅德—多馬模型由英國的哈羅德和美國的多馬分別于1939年和1947年提出，該模型致力于研究經濟欠發達地區（如發展中國家）資金與經濟發展之間的關系。模型假設儲蓄能夠有效地轉化為投資，資本—產出比例不變，因此儲蓄率的提高將增加投資或資本存量，最終提高經濟增長率。對于經濟欠發達國家或地區，通過引進外部資金或實現自身資本積累，將帶動該國家或地區實現經濟增長。作為經濟欠發達地區，資源型城市在轉型過程中面臨著諸多困境，其中最大的難題就是資金約束。根據哈羅德—多馬模型，由于資源型城市面臨較大的財政支出硬約束，如果政府不對資源型城市實施政策扶持，而是讓其通過自身努力實現資本積累，這條路徑往往是難以行得通的，最可行的方法是政府通過有針對性的財稅政策實施，幫助資源型城市有效增加本地區資本存量，通過資本存量的增加，帶動資源型城市順利實現經濟轉型。

四、支持資源型城市綠色轉型的財稅政策工具的研究

政府干預礦產資源生產最傳統的財稅政策工具就是“庇古手段”。礦產資源的開采，尤其是不可再生礦產資源的開采嚴重破壞了資源生產地和周邊地區的生態環境，私人企業的邊際效益（MR）和邊際成本（MC）與整個社會的邊際效益（MRs）和邊際成本（MCs）發生偏離，私人企業發生額外的費用，不能充分反映商品的社會邊際成本，私人企業邊際成本（MC）小于社會邊際成本（MCs）。在缺乏政府干預的前提下，私人企業的生產決策只會依據私人企業邊際成本（MC）而非社會邊際成本（MCs），造成礦產資源過度開采，礦產資源產品過量生產，同時對社會帶來污染成本高、環境污染嚴重等負外部性問題。1920年，英國經濟學家庇古就提出“庇古稅”，主張根據環境污染所造成的危害對私人企業生產者征稅，利用稅收政策干預礦業資源的生產，使私人企業的邊際成本（MC）上升到社會邊際成本（MCs）的水平，從而降低礦產企業的生產總量，緩解礦產資源生產對社會帶來的污染成本高、環境污染嚴重等負外部性問題。“庇古手段”這種財稅政策工具的實質是通過稅收等財政機制，影響礦產資源生產企業的生產成本，最終影響其經營決策。根據激勵機制的不同，庇古手段又可分為稅收工具（資源稅等）、收費制度（排污收費、資源補償費等）、罰款制度、財政手段（財政撥款、專項基金）等。政府干預礦產資源生產的另一類傳統財稅政策工具稱為“科斯手段”，由美國經濟學家科斯在1960年提出，該手段試圖通過產權制度的建立解決礦產資源生產和消費中的外部性問題，具體工具包括可交易的排污權和開采權等。

20世紀80年代以后，西方國家資源型城市面臨嚴重的轉型壓力，此時各國開始強調調低稅率鼓勵礦業發展。政府用以干預礦產生產和消費的工具和手段進一步細化，推出礦區土地復墾保證金、礦山修復治理保證金等保證金制度，對資源型城市發展推出財政援助機制。重要產礦國礦業稅費制度存在以下普遍的做法：一是采取“耗竭補貼”的做法，鼓勵礦業公司尋找新的礦床以補償逐漸耗竭的礦產儲量，相當于一種“負權利金”;二是采取“級差地租”的做法，對品位高、儲量大而開采成本低的礦床征收超額利潤稅。Webber（1985）對美國礦區土地復墾保證金的設計和實行提出了改進建議;Bradbury（1988）根據對加拿大和澳大利亞資源型城市的實證研究，提出了資源型城市發展的系統性政策建議，包括財政援助、建立社區賠償基金和專項保險機制;歐費奇力格（1992）認為，資源型城市在發展過程中，若有外來資本的進入和企業的入駐，應該加大人力、物力和財力的投入;Costanza（1990）、David Gerard（2000）對礦山修復治理保證金的征收標準進行了研究;Damigos Kaliampakos（2004）、Biodiversity offsets（2005）、Organization for Economic Cooperation and Development（2006）等學者或組織對美國礦山修復治理保證金體系中政府職能的轉變、礦山修復治理保證金的征收形式等開展了深入研究。

在國內，近年來對資源型城市綠色轉型財稅政策工具的研究不斷涌現。王美玲[ 11 ]基于資源稅改革的背景從資源稅稅收收入來源于資源并用于資源保護和生態保護的角度，提出了東營市可持續發展的路徑選擇;楊亞萌[ 12 ]認為，應充分發揮財政政策的“逆周期”作用，建立資源型城市財政調節發展基金，緩解資源型城市財政收支矛盾;劉源等[ 13 ]提出應借助企業所得稅優惠政策，鼓勵技術創新，提升資源型城市全要素生產率，帶動資源型城市成功轉型;孔翠英[ 14 ]認為應通過降低宏觀稅負、調整稅類結構、深化稅種改革等充分發揮稅收工具對資源型城市產業結構優化的促進作用。

五、財稅政策支持不同類型資源型城市綠色轉型的研究

1971年盧卡斯提出“單一工業（產業）城鎮或社區發展的四時期理論”，將資源型城市按生命周期劃分為建設期、雇傭人員期、過渡期和成熟期四個遞進的成長階段;1984年布萊德伯里在盧卡斯的“單一工業（產業）城鎮或社區發展的四時期理論”基礎上，將資源型城市的生命周期擴展了第五（衰退階段）、第六（消亡或轉型階段）兩個階段，并提出在第五和第六階段，政府需采取措施引導資本和勞動力流入資源型城市，推動資源型資本的積極擴張。根據《國務院關于印發全國資源型城市可持續發展規劃（2013—2020年）的通知》（國發〔2013〕45號），我國目前資源型城市合計262個，其中成長型31個、成熟型141個、衰退型67個、再生型23個。

處于不同生命周期的資源型城市，由于其資源保障能力、經濟社會可持續發展能力等存在較大差距，需要政府采取的政策不同，相應地學術界也針對不同類型的資源性城市開展了研究。理查德等（2013）指出，美國不同類型礦產資源型城市的研究非常缺乏，需要開展針對不同類型資源型城市的比較研究。

李錦峰[ 15 ]總結了不同生命周期資源型城市的發展特征，結合發展特征提出不同的綠色轉型對策;蘇新杰[ 16 ]對資源枯竭型城市的綠色轉型問題進行了專門的研究，認為資源枯竭型城市可以通過積極推進體制機制創新，助推現代服務業實現快速發展，最終實現綠色轉型;劉珊珊[ 17 ]提出對處于不同生命周期的資源型城市，應采取不同的綠色轉型策略。

按照資源的不同類型，資源型城市又分為油氣類資源型城市、煤炭及非金屬類資源型城市、金屬類資源型城市、森工類資源型城市等。王美田[ 18 ]結合油氣類資源型城市的特點，提出了構建促進物流業發展的財稅政策體系;安淑新[ 19 ]借鑒國外石油資源型城市轉型的成功經驗，指出我國石油資源型城市應及早主動謀劃轉型，充分發揮市場主導作用與政府引導作用，構建油氣與非油氣并重的多元現代化產業體系;支航、金兆懷[ 20 ]認為不同類型的資源型城市，應依據其資源特征和所處發展階段，選擇適宜的轉型路徑與模式;張存鵬[ 9 ]構建了石油資源型城市產業綠色化評價指標體系，并以東營市為例開展了相關定量評價。

六、總結

綜上所述，適應資源型城市轉型的實踐要求，國內外學者綜合經濟學、管理學、地理學、城市規劃學、社會學、生態學等學科，對資源型城市轉型開展了大量研究，極大地豐富和發展了資源與環境經濟學的相關理論。國外學者對資源型城市轉型的研究開展得較早，公共部門經濟學理論、哈羅德—多馬模型等研究成果為財稅政策支持資源型城市綠色轉型提供了邏輯依據。21世紀以來，資源型城市綠色轉型成為資源經濟學領域的一個越來越重要的研究熱點，國內有關資源型城市綠色轉型的研究成果不斷涌現，是對資源與環境經濟學理論的重要補充與完善。

由于資源型城市綠色轉型的研究開展時間較短，尚未形成一個完整的理論研究框架，資源型城市綠色轉型的內涵與模式還缺乏統一認識，目前專門針對資源型城市綠色轉型財稅政策的研究成果非常有限。總結國內外相關研究成果主要有以下不足：一是尚未建立起明確的理論研究框架。現有文獻中專門針對資源型城市綠色轉型財稅政策的研究比較有限，更未構建起一個完整的理論研究框架。二是研究的全面性和系統性不夠。現有文獻多是針對資源型城市綠色轉型的某一方面財稅政策開展研究，缺少對資源型城市綠色轉型財稅政策全面、系統的研究。三是針對財稅政策的效應和影響開展的實證研究不夠。現有文獻就資源型城市綠色轉型的效果評價、轉型效率等方面開展了一些實證研究，但有關財稅政策對資源型城市綠色轉型的效應和影響等方面的實證研究非常少。四是橫向比較研究不夠。處于不同生命周期的資源型城市、不同資源種類的資源型城市，在經濟發展水平、發展現狀、區位條件等方面存在巨大差異，它們適用的財稅政策也應不盡相同，現有文獻開展的橫向比較研究非常有限。

該領域未來的研究應緊密結合資源與環境經濟學的最新研究成果，為財稅政策支持資源型城市綠色轉型的研究構建起一個相對完整的理論研究框架，并提高研究的系統性，同時結合國內外資源型城市綠色轉型實踐，開展案例研究、實證研究與比較研究，提高研究的應用性。

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