美國(guó)金融危機(jī)以來(lái)財(cái)稅政策演變及其實(shí)施效果評(píng)價(jià)*

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院 楊全社

中共中央黨校報(bào)刊社 楊英杰

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 皇甫建華李依玲

2008年金融危機(jī)后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)大幅衰退。金融危機(jī)初期，聯(lián)邦政府希望通過(guò)貨幣政策拯救美國(guó)經(jīng)濟(jì)，一再降低利率，但是不久美國(guó)政府發(fā)現(xiàn)僅依靠貨幣政策成效甚微，財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響更為深遠(yuǎn)。因此，美國(guó)政府調(diào)整并實(shí)施財(cái)稅政策，持續(xù)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。最終，作為金融危機(jī)的發(fā)源地及重災(zāi)區(qū)的美國(guó)，在2011年初逐漸擺脫危機(jī)，有效地控制了失業(yè)率的增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的企穩(wěn)回升。時(shí)至今日，美國(guó)的財(cái)稅政策依然在調(diào)整之中，影響著美國(guó)經(jīng)濟(jì)的走向，并對(duì)世界經(jīng)濟(jì)和其他國(guó)家的財(cái)稅政策產(chǎn)生著不可低估的影響。

本文分別梳理了自2008年金融危機(jī)以來(lái)美國(guó)奧巴馬和特朗普兩屆政府采用的財(cái)稅政策及其演變過(guò)程，并結(jié)合數(shù)據(jù)分析美國(guó)財(cái)稅政策的實(shí)施效果，在此基礎(chǔ)上總結(jié)了美國(guó)實(shí)施財(cái)稅政策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以及對(duì)我國(guó)的借鑒意義，探討如何完善我國(guó)的財(cái)政政策，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。

一、金融危機(jī)以來(lái)美國(guó)的財(cái)稅政策及其演變

金融危機(jī)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)造成了沉重的打擊，也使美國(guó)認(rèn)識(shí)到僅僅依靠“看不見(jiàn)的手”放任市場(chǎng)自由發(fā)展或者僅僅依靠貨幣政策，不僅不能使美國(guó)經(jīng)濟(jì)擺脫危機(jī)，而且很可能會(huì)使其陷入更大的危機(jī)之中。哈佛大學(xué)教授馬丁·費(fèi)爾德斯坦(2009)研究指出：“許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家都清楚地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前的危機(jī)與以往的衰退不同，貨幣政策不會(huì)有效地讓我們恢復(fù)充分就業(yè)，到2007年底，人們對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)無(wú)力防止嚴(yán)重衰退的預(yù)期，促使我們中的一些人主張采取財(cái)政刺激措施。”因此，美國(guó)在貨幣政策的基礎(chǔ)上，調(diào)整實(shí)施更為積極的財(cái)稅政策，推動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步擺脫危機(jī)。

(一)擴(kuò)大財(cái)政支出，助推經(jīng)濟(jì)走出困境

1.奧巴馬政府的財(cái)政支出政策。

2008年底，在美國(guó)金融危機(jī)最為嚴(yán)重的情況下，奧巴馬當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)。奧巴馬上任后，很快出臺(tái)了《經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與再投資法》(the American Recovery and Reinvestment Act of 2009)。該法案的主要目的是通過(guò)對(duì)教育和其他基本公共服務(wù)的投入，確保美國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。該法案集中于擴(kuò)大財(cái)政支出，包括對(duì)重要領(lǐng)域增加財(cái)政撥款，增加對(duì)州政府的財(cái)政救濟(jì)，以推動(dòng)就業(yè)，并保障各州的基本公共服務(wù)水平。(1)④ 美國(guó)國(guó)會(huì)網(wǎng)，PUBLIC LAW 111-5—FEB.17,2009，https://www.congress.gov/111/plaws/publ5/PLAW-111publ5.pdf，2009年2月17日。該法案列出了財(cái)政支出的五大重點(diǎn)領(lǐng)域，包括教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、能源和救濟(jì)支出，具體如下：

(1)增加教育撥款。《經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與再投資法》設(shè)立了高達(dá)536億美元的州財(cái)政穩(wěn)定基金(state fiscal stabilization fund，SFSF)。為引導(dǎo)各州有效使用資金，提高財(cái)政支出績(jī)效，基金使用規(guī)則要求，其中486億美元需要各州在使用這筆資金后提供詳細(xì)的資金使用報(bào)告，剩下的50億美元用于“力爭(zhēng)上游(Race to Top)”和“有效和創(chuàng)新項(xiàng)目投資(Investing in What Works and Innovation)”等方案，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性贈(zèng)款，為各州制定全面和創(chuàng)新的計(jì)劃。(2)美國(guó)教育部，“State Fiscal Stabilization Fund”,https://www2.ed.gov/policy/gen/leg/recovery/factsheet/stabilization-fund.html。例如，鼓勵(lì)各州采用更高的標(biāo)準(zhǔn)并為教師提供更好的培訓(xùn)，獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀教師；支持教育創(chuàng)新，使用數(shù)據(jù)來(lái)評(píng)價(jià)學(xué)生成績(jī)和對(duì)教師進(jìn)行評(píng)估；增加了對(duì)佩爾助學(xué)金的投資，簡(jiǎn)化了聯(lián)邦助學(xué)金的申請(qǐng)等。上述政策為實(shí)施教育改革提供了重大的激勵(lì)，創(chuàng)造了包括325000個(gè)教育工作在內(nèi)的約40萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)；增加了人們接受幼兒教育的機(jī)會(huì)；將高中畢業(yè)率提高到歷史最高水平82%。(3)美國(guó)政府網(wǎng)，http://www.usa.gov/。

(2)加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施投資。奧巴馬政府上臺(tái)以來(lái)，為扭轉(zhuǎn)美國(guó)基建落后態(tài)勢(shì)，出臺(tái)了多項(xiàng)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資的政策舉措：一是提出設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施銀行計(jì)劃；二是計(jì)劃將改革稅制和堵塞稅收漏洞等節(jié)省下來(lái)的資金用于投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；三是宣布成立建設(shè)美國(guó)交通投資中心，尋求私人部門(mén)合作以支持交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(甄炳禧 ，2015)。

(3)加大對(duì)低收入群體的醫(yī)療保障力度。2010年奧巴馬政府頒布了《平價(jià)醫(yī)療法案》(ACA)，重塑了美國(guó)的醫(yī)療體系，改革了個(gè)人健康保險(xiǎn)市場(chǎng)。自該法案生效以來(lái)，已有2000萬(wàn)未覆蓋人群，特別是低收入群體獲得了醫(yī)療保障，醫(yī)療保險(xiǎn)未覆蓋率從生效前的 15% 降至2016年的8%(王虎和楊雪朋，2017)。

(4)投資新能源領(lǐng)域。為應(yīng)對(duì)全球氣候變化和實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，奧巴馬政府大力發(fā)展新能源，培育新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。例如，扶持太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等可再生能源，并建立智能電網(wǎng)(甄炳禧，2015)。

(5)加大救濟(jì)支出力度。《平價(jià)醫(yī)療法案》提出，要增加并延長(zhǎng)提供失業(yè)補(bǔ)償金和失業(yè)補(bǔ)償專項(xiàng)轉(zhuǎn)移；對(duì)弱勢(shì)個(gè)人提供援助并支付經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇款；延長(zhǎng)臨時(shí)家庭補(bǔ)助項(xiàng)目撥款；臨時(shí)恢復(fù)先前的兒童撫養(yǎng)法；向社會(huì)保障受益人支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金并補(bǔ)充保險(xiǎn)收入、鐵路退休福利、退伍軍人傷殘補(bǔ)償金或養(yǎng)老金；對(duì)某些政府退休人員提供特別信貸等。④

2.特朗普政府的財(cái)政支出政策。

2017年1月20日，唐納德·特朗普入駐白宮，正式成為美國(guó)第45任總統(tǒng)。特朗普的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃服務(wù)于其提出的“讓美國(guó)再次偉大”的政治口號(hào)。與大多數(shù)共和黨總統(tǒng)一樣，他承諾削減稅收，削減預(yù)算和貿(mào)易赤字，削減國(guó)家債務(wù)，并增加國(guó)防開(kāi)支。特朗普政府雖然沒(méi)有經(jīng)濟(jì)衰退的困擾，卻面臨著經(jīng)濟(jì)陷入長(zhǎng)期增長(zhǎng)停滯的危險(xiǎn)。因此，特朗普政府的財(cái)政支出主要集中在減少赤字、提高財(cái)政使用效率兩方面。

一方面，上任以來(lái)，特朗普政府?dāng)U大了在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、軍隊(duì)、邊境安全方面的財(cái)政支出。2018年，特朗普政府在國(guó)防上的總支出為6641億美元，相比2017年的6318億美元，增加了5.1%。(4)Https://datalab.usaspending.gov/.此外，特朗普政府也十分重視基礎(chǔ)設(shè)施的重建和現(xiàn)代化，并在2019年的預(yù)算法案中提出，將在橋梁、鐵路、水道、隧道、水處理設(shè)施和公路等基礎(chǔ)設(shè)施中投資1萬(wàn)億美元，以創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，保持美國(guó)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力(Content Coordinator，2017)。(5)美國(guó)白宮網(wǎng)，F(xiàn)ACT SHEET 2018 BUDGET: INFRASTRUCTURE INITIATIVE ，https//www.infrastructureusa.org/fact-sheet-2018-budget-infrastructure-initiative/。

另一方面，特朗普政府希望通過(guò)減少福利性支出、政府支出和消除聯(lián)邦開(kāi)支的浪費(fèi)來(lái)減少財(cái)政赤字。2017年1月23日，特朗普政府規(guī)定聯(lián)邦“凍結(jié)雇用”，并要求制定一項(xiàng)長(zhǎng)期計(jì)劃，以減少聯(lián)邦政府的雇員規(guī)模。此外，2017年3月13日，特朗普簽署了第13781號(hào)行政命令，制定了“行政部門(mén)重組的綜合計(jì)劃”，推動(dòng)了行政部門(mén)和機(jī)構(gòu)重組的重要工作進(jìn)程。在2018年預(yù)算法案中，衛(wèi)生和公眾服務(wù)部的預(yù)算為690億美元，比2017年減少17.9%；2019年總統(tǒng)預(yù)算法案中，衛(wèi)生和公眾服務(wù)部預(yù)算僅為684億美元，比2017年減少21%。特朗普政府還削弱了奧巴馬醫(yī)改，在《減稅和就業(yè)法案》中明確廢除了《平價(jià)醫(yī)療法案》對(duì)那些沒(méi)有保險(xiǎn)的人的稅收處罰。

(二)改革稅收政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

1.奧巴馬政府的稅收政策。

2008年金融危機(jī)后，奧巴馬政府提出一系列的減稅政策，希望通過(guò)減稅刺激消費(fèi)和投資，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)盡快企穩(wěn)回升。

2009年2月，國(guó)會(huì)批準(zhǔn)了奧巴馬的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，將約2880億美元用于減稅，這次減稅的目的主要為：(1)刺激中低收入家庭消費(fèi)。由于每個(gè)人可獲得400美元、家庭最多可獲得800美元的薪酬抵免，且子女抵免、教育支出抵免、首次購(gòu)房抵免等得到臨時(shí)增加或延長(zhǎng)，故個(gè)人和家庭繳納所得稅減少，以此增加消費(fèi)。(2)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。主要針對(duì)小企業(yè)減稅，減稅規(guī)模達(dá)到了540億美元。(3)鼓勵(lì)新能源投資。提供了220億美元用于增加替代能源生產(chǎn)，為投資于可再生能源的家庭提供了170億美元的減稅，對(duì)可再生能源、能源保護(hù)、提高能源效率、能源安全、碳減排等一系列新能源投資給予投資抵免優(yōu)惠。(4)促進(jìn)就業(yè)。主要從給予符合條件的新雇員社會(huì)保障稅優(yōu)惠和雇用其雇員的企業(yè)所得稅優(yōu)惠兩方面著手，以鼓勵(lì)企業(yè)雇用更多的員工，降低失業(yè)率。(5)重視科技研發(fā)。撥款183億美元用于研發(fā)，延長(zhǎng)和調(diào)整研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用的優(yōu)惠抵免。

2010年12月，奧巴馬政府實(shí)施《減稅、恢復(fù)失業(yè)保險(xiǎn)和創(chuàng)造就業(yè)法案》，減稅規(guī)模達(dá)到8580億美元，使減稅成為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的重要措施。具體來(lái)看，主要有以下四個(gè)減稅措施：(1)延長(zhǎng)2010年底到期的稅收減免政策；(2)將雇員社會(huì)保障稅稅率降低2個(gè)百分點(diǎn)；(3)延長(zhǎng)企業(yè)投資稅收和新能源投資稅收的抵免優(yōu)惠政策；(4)重新開(kāi)始征收遺產(chǎn)稅，對(duì)超過(guò)500萬(wàn)美元的遺產(chǎn)恢復(fù)征收遺產(chǎn)稅,最高稅率為 35 %(蔡亮，2011)。

2013年1月，奧巴馬簽署了《2012年美國(guó)納稅人救濟(jì)法案》(American Taxpayer Relief Act of 2012)，將年收入高于40萬(wàn)美元(家庭收入高于45萬(wàn)美元)的個(gè)人所得稅稅率提高到39.6%；修訂2008年《補(bǔ)充撥款法》，將符合條件的個(gè)人的緊急失業(yè)補(bǔ)助(EUC)延長(zhǎng)到2014年1月1日或之前的就業(yè)周；延長(zhǎng)2013年到期的個(gè)別納稅人、商業(yè)納稅人、能源相關(guān)的稅收規(guī)定；修訂1985年《平衡預(yù)算和緊急赤字控制法》，將2013財(cái)政年度所需赤字減少240億美元。(6)美國(guó)國(guó)會(huì)網(wǎng)，https://www.congress.gov/。

2.特朗普政府的稅收政策。

2017年12月22日，特朗普簽署了《減稅和就業(yè)法案》(Tax Cuts and Jobs Act)，這是美國(guó)近三十年以來(lái)最大的一次稅制改革。特朗普的減稅政策也成為其稅收政策的最大亮點(diǎn)。

該法案主要包括個(gè)人所得稅和公司所得稅兩方面的變動(dòng)。

個(gè)人所得稅方面的變動(dòng)主要包括：(1)保留七個(gè)所得稅等級(jí)，降低稅率，并將標(biāo)準(zhǔn)扣除額提高了約一倍。個(gè)人申請(qǐng)者的扣除額從6350美元增加到12000美元；已婚及聯(lián)名申請(qǐng)人的扣除額由12700元增至24000元。(2)房屋貸款征稅標(biāo)準(zhǔn)下調(diào)。該法案將購(gòu)房抵押貸款的繳稅標(biāo)準(zhǔn)從110萬(wàn)美元下調(diào)至75萬(wàn)美元，并取消住房抵押的稅前扣除。(3)提高遺產(chǎn)稅免征額。遺產(chǎn)稅免征額提高了一倍，單身者為1120萬(wàn)美元，夫妻為2240萬(wàn)美元。(4)實(shí)行兒童稅收優(yōu)惠。將兒童稅收抵免從1000美元提高到2000美元。

公司所得稅方面的變動(dòng)主要包括：(1)降低公司稅率。公司最高稅率從35%降至21%，為1939年以來(lái)的最低水平。(2)取消公司替代最低稅(AMT)制度。如果稅收抵免將公司的有效稅率推到20%以下，企業(yè)可選擇的最低稅率仍為20%。(3)規(guī)定企業(yè)在一年內(nèi)扣除可折舊資產(chǎn)的成本，而不是數(shù)年攤銷。(4)強(qiáng)化對(duì)附帶權(quán)益利潤(rùn)的要求，滿足“持有資產(chǎn)一年及以上”這一條件的公司附帶權(quán)益的稅率變?yōu)?3.8%。(5)主張從目前的“全球”稅制向“屬地”稅制轉(zhuǎn)變。在屬地稅制體系下，不會(huì)對(duì)海外利潤(rùn)再次征稅(戴悅，2017)。(6)鼓勵(lì)境外資本回流。對(duì)于回流本國(guó)的境外資金，只需一次性支付15.5%的現(xiàn)金稅和8%的設(shè)備稅。

(三)實(shí)施不良資產(chǎn)紓困計(jì)劃，力助支柱行業(yè)復(fù)興

金融危機(jī)使得金融市場(chǎng)瀕臨崩潰，故美聯(lián)儲(chǔ)介入，為銀行提供緊急貸款，對(duì)銀行體系進(jìn)行資本重組，防止銀行倒閉。2008年，美國(guó)政府開(kāi)始實(shí)施不良資產(chǎn)紓困計(jì)劃(Troubled Asset Relief Program)，花費(fèi)了7000億美元來(lái)救助銀行、汽車制造商、美國(guó)國(guó)際集團(tuán)公司(American International Group,AIG)和住房擁有者。 2008年9月7日，美國(guó)財(cái)政部與聯(lián)邦住房金融局接管房利美公司和房地美公司，并且同意對(duì)其提供最多2000億美元的資金。2008年11月底，聯(lián)邦政府計(jì)劃為花旗銀行注資200億美元，將花旗銀行從危機(jī)中拯救出來(lái)。財(cái)政部收購(gòu)各大銀行和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的股權(quán)，將美國(guó)銀行“國(guó)有化”，政府對(duì)它們?nèi)绾芜\(yùn)作有了更多的話語(yǔ)權(quán)，同時(shí)也承擔(dān)了更多的責(zé)任。

(四)聯(lián)邦政府?dāng)y手州和地方政府穩(wěn)定財(cái)政

奧巴馬政府的減稅政策以及在醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保障和失業(yè)補(bǔ)助方面的巨大開(kāi)支，對(duì)地方政府造成了很大的影響，使得州和地方政府的財(cái)政收入大幅減少，支出卻不斷攀升。財(cái)政困境迫使州和地方政府紛紛采取措施，應(yīng)對(duì)金融危機(jī)。

(1)合理運(yùn)用“雨天基金”。2009年《經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與再投資法》設(shè)立的“州財(cái)政穩(wěn)定基金”和“財(cái)政緩解基金”向州政府注入了援助資金，避免了“雨天基金”的耗盡。2008～2010年間，美國(guó)有37個(gè)州都使用了“雨天基金”來(lái)緩解財(cái)政壓力。

(2)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)。2008年有46個(gè)州增加了社會(huì)福利、健康和教育的支出，但是削減了一般管理和治安防火支出的預(yù)算。例如，為減少行政開(kāi)支，2010年州和地方政府共裁減雇員40多萬(wàn)人，22個(gè)州對(duì)政府人員實(shí)行無(wú)薪休假計(jì)劃。

(3)增稅和收費(fèi)。2009年和2010年分別有16個(gè)州和31個(gè)州增加了稅費(fèi)，2009～2011年共有40 個(gè)州通過(guò)增稅立法，有10個(gè)州為了增加稅收而擴(kuò)大稅基(王德祥和張磊，2013)。

(4)發(fā)行市政債券。為保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，州和地方政府增加了市政債券的發(fā)行。2009年地方政府公共債務(wù)增加了約1900億美元，大多用于醫(yī)療健康的支出。

(5)資本預(yù)算中加入效率標(biāo)準(zhǔn)。2008年金融危機(jī)后《經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與再投資法》的頒布使州和地方政府在資本預(yù)算中設(shè)立了效率標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)了資本預(yù)算和資源配置綜合性方法的發(fā)展。

(五)注重績(jī)效評(píng)價(jià)，提高財(cái)政資金使用效率

美國(guó)政府的績(jī)效管理模式在2008年金融危機(jī)爆發(fā)之前已經(jīng)相對(duì)成熟。奧巴馬在其任職期間再一次對(duì)績(jī)效管理進(jìn)行了改革，推動(dòng)了績(jī)效管理理念的又一次創(chuàng)新。

2009年，奧巴馬政府頒布了《高度有限績(jī)效目標(biāo)創(chuàng)議》。優(yōu)先績(jī)效目標(biāo)是奧巴馬政府績(jī)效管理改革的核心，要求對(duì)全部項(xiàng)目進(jìn)行價(jià)值排序，優(yōu)先實(shí)行公共價(jià)值高的項(xiàng)目。為了推動(dòng)優(yōu)先績(jī)效目標(biāo)的實(shí)施，奧巴馬政府依據(jù)《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》設(shè)立了首席運(yùn)營(yíng)官、績(jī)效促進(jìn)官和績(jī)效目標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)績(jī)效促進(jìn)委員會(huì)進(jìn)行改革，完成了政府績(jī)效管理網(wǎng)絡(luò)的組織構(gòu)建，建立聯(lián)邦政府績(jī)效門(mén)戶網(wǎng)站，要求政府將征集信息在績(jī)效門(mén)戶網(wǎng)站上公布，接受公眾的監(jiān)督。

2010年，國(guó)會(huì)頒布了 《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》作為政府績(jī)效管理改革的總綱領(lǐng)。在1993年頒布的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》的基本績(jī)效管理框架上，對(duì)其各項(xiàng)細(xì)節(jié)作出了進(jìn)一步的細(xì)化和調(diào)整，使其更具現(xiàn)實(shí)操作性。

值得注意的是，美國(guó)政府即使在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的緊要關(guān)頭，在政府?dāng)U大支出以及出臺(tái)《資產(chǎn)紓困計(jì)劃》的時(shí)候，并沒(méi)有簡(jiǎn)化績(jī)效管理流程，而是依然堅(jiān)持為每一個(gè)項(xiàng)目設(shè)置詳細(xì)的績(jī)效指標(biāo)和跟蹤管理措施，從而保證財(cái)政資金不被浪費(fèi)。美國(guó)在2008年10月出臺(tái)《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》(Emergency Economic Stabilization Act of 2008)的同時(shí)，在財(cái)政部下設(shè)了金融穩(wěn)定辦公室(Office of Financial Stability,OFS)，負(fù)責(zé)實(shí)施資產(chǎn)紓困項(xiàng)目。時(shí)至今日，該辦公室連續(xù)11年對(duì)涉及項(xiàng)目的實(shí)施效果進(jìn)行跟蹤評(píng)估，確保財(cái)政資金能夠有效利用。在這一機(jī)制之下，截至2019年9月30日，金融穩(wěn)定辦公室已經(jīng)收回了資產(chǎn)紓困計(jì)劃支持的4121億美元項(xiàng)目資金中的103%，另外還從財(cái)政部紓困的美國(guó)國(guó)際集團(tuán)股份收回資金175億美元。在最初的10個(gè)投資項(xiàng)目中，已經(jīng)有8個(gè)項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)。

二、美國(guó)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)財(cái)稅政策的實(shí)施效果評(píng)價(jià)

自2008年金融危機(jī)以來(lái)，美國(guó)政府采取了有效的財(cái)稅政策，使得美國(guó)經(jīng)濟(jì)得以復(fù)蘇，總體成果顯著，但同時(shí)也導(dǎo)致了巨額財(cái)政赤字和債務(wù)，為未來(lái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)蒙上了陰影。

(一)推動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，為經(jīng)濟(jì)的企穩(wěn)回升夯實(shí)基礎(chǔ)

通過(guò)奧巴馬和特朗普兩屆政府持續(xù)實(shí)施積極財(cái)稅政策，美國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步走出危機(jī)。2007～2009年間美國(guó)人均國(guó)民總收入(見(jiàn)圖1)和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率(見(jiàn)圖2)大幅下降，但在美國(guó)政府財(cái)稅政策刺激下，2009年經(jīng)濟(jì)有所恢復(fù)，人均國(guó)民總收入和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率又雙雙回到上升軌道。2009年7月，在國(guó)會(huì)通過(guò)《經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與再投資法》5個(gè)月后，經(jīng)濟(jì)衰退得到顯著抑制。經(jīng)濟(jì)繼2009年第一季度萎縮4.4%后，2009年第三季度增長(zhǎng)了1.5%。2015年，美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室指出，政府刺激計(jì)劃在2009～2012年間創(chuàng)造了200萬(wàn)～1090萬(wàn)個(gè)工作崗位，使美國(guó)失業(yè)率上升趨勢(shì)得到了有效的控制(見(jiàn)圖3)。

圖 1 2006～2017年美國(guó)人均國(guó)民總收入資料來(lái)源：世界銀行，http://www.shihang.org/。

圖2 2007～2018年美國(guó)GDP增長(zhǎng)率資料來(lái)源：世界銀行，http://www.shihang.org/。

特朗普政府的促增長(zhǎng)政策進(jìn)一步刺激了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的改善。2019年，美國(guó)的失業(yè)率達(dá)到了近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)的最低水平，一直維持在4%或以下，職位空缺第一次超過(guò)了失業(yè)人數(shù)，特朗普政府的經(jīng)濟(jì)政策為美國(guó)提供了超過(guò)700萬(wàn)個(gè)工作崗位，比求職者多出100萬(wàn)個(gè)。蓬勃的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為美國(guó)普通民眾帶來(lái)了工資和福利的改善與提高，截至2019年，有600萬(wàn)美國(guó)工人工資、獎(jiǎng)金、福利得到了增加，工資以近十年以來(lái)最快的速度增長(zhǎng)，同比增長(zhǎng)超過(guò)3%，有240萬(wàn)美國(guó)人民擺脫了貧困，近700萬(wàn)美國(guó)人民擺脫了食品券。(7)美國(guó)白宮網(wǎng)，“President Donald J.Trump Has Delivered Record Breaking Results for the American People in His First Three Years in Office”，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-delivered-record-breaking-results-american-people-first-three-years-office/。企業(yè)蓬勃發(fā)展，制造業(yè)得到振興，道瓊斯、標(biāo)準(zhǔn)普爾500指數(shù)和納斯達(dá)克指數(shù)屢創(chuàng)新高，制造業(yè)工作崗位數(shù)量的增加超過(guò)了50萬(wàn)個(gè)。自實(shí)施《減稅與就業(yè)法案》以來(lái)，已有1萬(wàn)億美元的資金從海外回流美國(guó)，為美國(guó)經(jīng)濟(jì)注入新的活力。

圖3 2008～2018年美國(guó)總失業(yè)人數(shù)占勞動(dòng)力總數(shù)的比例資料來(lái)源：世界銀行，http://www.shihang.org/。

(二)創(chuàng)新能力提升，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入新的活力

2008年金融危機(jī)后，美國(guó)通過(guò)稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼鼓勵(lì)創(chuàng)新，取得了十分顯著的成效。2016年全球創(chuàng)新實(shí)力百?gòu)?qiáng)企業(yè)中，美國(guó)企業(yè)占39家，排名前十位的企業(yè)中有七家來(lái)自美國(guó)。根據(jù)世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織(WIPO)與英士國(guó)際商學(xué)院(INSEAD)及康奈爾大學(xué)聯(lián)合發(fā)布的《全球創(chuàng)新指數(shù)》報(bào)告，美國(guó)全球創(chuàng)新指數(shù)從2010年的第十一位上升為2017年的第四位。居民專利申請(qǐng)量在2009年之后一直處于上升狀態(tài)，2009～2013年上升的速度達(dá)到最快(見(jiàn)圖4)。美國(guó)R&D研究人員的數(shù)量在2010年后得到了大幅的增加(見(jiàn)圖5)。可見(jiàn)，2008年金融危機(jī)后美國(guó)的財(cái)稅政策極大地鼓勵(lì)了企業(yè)和居民的創(chuàng)新活動(dòng)，為美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了活力。

圖4 2007～2017年美國(guó)居民專利申請(qǐng)量資料來(lái)源：世界銀行，http://www.shihang.org/。

圖5 2006～2015年美國(guó)R&D研究人員數(shù)量資料來(lái)源：世界銀行，http://www.shihang.org/。

(三)復(fù)雜的稅制與收入鴻溝并存

美國(guó)稅制一向以復(fù)雜而著稱。2008年金融危機(jī)后，美國(guó)政府對(duì)稅收制度進(jìn)行的幾次重要改革并沒(méi)有簡(jiǎn)化復(fù)雜的美國(guó)稅制。一方面，美國(guó)采取的是公民自己計(jì)算、自主報(bào)稅的制度，復(fù)雜的稅制會(huì)導(dǎo)致公民們?cè)谏陥?bào)時(shí)產(chǎn)生計(jì)算錯(cuò)誤、漏稅、逃稅等違法行為；另一方面，許多大型企業(yè)和富人會(huì)利用復(fù)雜的稅制，聘請(qǐng)稅務(wù)律師來(lái)幫助他們規(guī)避更多稅務(wù)，小微企業(yè)和窮人利用復(fù)雜稅制避稅的空間則極小，導(dǎo)致社會(huì)收入鴻溝不斷加大。

美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室用基尼系數(shù)分析了美國(guó)收入不平等的狀況(見(jiàn)圖6)，1979～2013年間，雖然稅后收入的基尼系數(shù)低于稅前收入，但是稅后收入不平等的增長(zhǎng)幅度與稅前收入不平等的增長(zhǎng)幅度變化趨勢(shì)基本相當(dāng)。稅收政策的調(diào)整并沒(méi)有有效降低收入不平等的增幅。這說(shuō)明，2008年金融危機(jī)后的兩屆政府并沒(méi)能通過(guò)對(duì)累進(jìn)稅率的調(diào)整阻止收入不平等程度的加劇。由于減稅幅度大，較低的平均稅率抵消了稅收累進(jìn)性增加帶來(lái)的均等作用，使得聯(lián)邦稅收政策的調(diào)整對(duì)收入不平等的影響幾乎沒(méi)有變化。2015年美國(guó)家庭平均收入數(shù)據(jù)顯示(見(jiàn)圖7)，收入最高的10%人口的平均收入是收入最低的90%人口的9倍以上，收入最高的1%人口的平均收入是收入最低的90%的人口的40倍以上。在美國(guó)社會(huì)，由于財(cái)富高度集中于富人，導(dǎo)致存在著巨大的收入鴻溝，影響著美國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定和安全。

圖6 1979～2013年美國(guó)基于稅前、稅后收入的基尼系數(shù)資料來(lái)源：美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室，Congressional Budget Office,“The Foreign-Born Population and Its Effects on the U.S.Economy and the Federal Budget—An Overview”，https://www.cbo.gov/system/files/115th-congress-2017-2018/reports/53597-distribution-household-income-2014.pdf。

圖7 2015年美國(guó)家庭平均收入資料來(lái)源： Inequality.org。

(四)巨額赤字和債務(wù)不斷攀升潛存深層次危機(jī)

奧巴馬和特朗普在競(jìng)選總統(tǒng)的過(guò)程中都誓言削減財(cái)政赤字，遏制聯(lián)邦政府債務(wù)增長(zhǎng)；特朗普甚至承諾，如果能夠連任兩屆總統(tǒng)，要在兩屆任期八年的時(shí)間內(nèi)把聯(lián)邦債務(wù)徹底消除。但是，在就任總統(tǒng)之后，限于美國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，為了刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，獲得連任，兩位總統(tǒng)都不得不實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策，進(jìn)行減稅和增支，造成了聯(lián)邦政府赤字以及債務(wù)的不斷攀升，為美國(guó)經(jīng)濟(jì)的未來(lái)埋下了危機(jī)的種子。

在奧巴馬任期內(nèi)，由于實(shí)施《經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與再投資法》、延續(xù)喬治布什總統(tǒng)的減稅法案、擴(kuò)大國(guó)防開(kāi)支以及醫(yī)改等四大領(lǐng)域的公共政策，僅2009～2012年就增加了7870億美元的赤字。按照其任期內(nèi)債務(wù)增加額這一口徑來(lái)計(jì)算，其任期內(nèi)債務(wù)增加了90000億美元(Kimberly Amadeo，2020)。2007年美國(guó)債務(wù)總額占GDP的比例為55.647%，2016年這一比值上升到99.457%(見(jiàn)表1)。特朗普就任總統(tǒng)之后，很快便無(wú)力信守控制赤字和債務(wù)的承諾，造成赤字和債務(wù)的再次攀升。2019年3月11日，特朗普總統(tǒng)發(fā)布了2020財(cái)年的預(yù)算要求。根據(jù)他的提議，聯(lián)邦預(yù)算將達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的4.746萬(wàn)億美元。這一龐大預(yù)算將導(dǎo)致2019年10月1日至2020年9月30日的財(cái)政赤字高達(dá)1.110萬(wàn)億美元。(8)Kimberly Amadeo，“US Federal Budget Breakdown”，https://www.thebalance.com/u-s-federal-budget-breakdown-3305789.在債務(wù)管理方面，2017年9月8日，特朗普簽署了一項(xiàng)提高債務(wù)上限的法案。當(dāng)天晚些時(shí)候，美國(guó)債務(wù)有史以來(lái)首次超過(guò)20萬(wàn)億美元。2018年2月9日，特朗普簽署了一項(xiàng)法案，將債務(wù)上限推遲到2019年3月1日，債務(wù)上限為22萬(wàn)億美元。在短短兩年內(nèi)，特朗普見(jiàn)證了美國(guó)債務(wù)增長(zhǎng)最快的時(shí)期。根據(jù)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的預(yù)測(cè)，到2028年公眾持有的債務(wù)將會(huì)上升到105%。(9)Jeff Cox，“Real US Debt Levels could be 2,000% of Economy,a Wall Street Report Suggests”,https://www.cnbc.com/2019/09/09/real-us-debt-levels-could-be-a-shocking-2000percent-of-gdp-report-suggests.html, 2019.

表12007～2016年美國(guó)債務(wù)總額占GDP的比例 單位：%

資料來(lái)源：世界銀行，http://www.shihang.org/。

美國(guó)資產(chǎn)管理公司AB Bernstein最近的一份報(bào)告估計(jì)，美國(guó)潛在的總債務(wù)占GDP的1832%。該報(bào)告對(duì)各種不同來(lái)源的債務(wù)與GDP進(jìn)行了比較(見(jiàn)圖8)。其中，社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃信托、當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)信托、社會(huì)項(xiàng)目等都與社會(huì)福利性支出相關(guān)。 由此可見(jiàn)，美國(guó)巨大的福利支出是造成 “財(cái)政懸崖”的重要原因(楊全社，2016)。在接下來(lái)的20年里，社會(huì)保障信托基金將沒(méi)有足夠的資金支付“嬰兒潮”一代的退休福利，美國(guó)將面臨一場(chǎng)巨大的債務(wù)危機(jī)。由此可見(jiàn)，從短期來(lái)看，美國(guó)2008年金融危機(jī)時(shí)的擴(kuò)張性財(cái)政政策雖然使美國(guó)擺脫了金融危機(jī)，但從長(zhǎng)期來(lái)講，巨額赤字可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)家債務(wù)危機(jī)，從而引發(fā)新一輪的經(jīng)濟(jì)衰退。這幾乎已經(jīng)成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界的一種“共識(shí)”。

圖8 美國(guó)債務(wù)占GDP的百分比資料來(lái)源:AB Bernstein，https://www.alliancebernstein.com/，轉(zhuǎn)引自：https://www.cnbc.com/2019/09/09/real-us-debt-levels-could-be-a-shocking-2000percent-of-gdp-report-suggests.html。

提倡進(jìn)行財(cái)政改革的官員認(rèn)為，美國(guó)必須采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)債務(wù)影響。聯(lián)邦預(yù)算委員會(huì)主席瑪雅·麥吉納斯(Maya MacGuineas)認(rèn)為：我們正在迅速陷入一種情況，即我們自己挖了一個(gè)債務(wù)漏洞，正在對(duì)未來(lái)數(shù)十年的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的負(fù)面影響。卡爾森—薩爾扎克(Carlsson-Szlezak)指出：美國(guó)國(guó)債違約將給全球經(jīng)濟(jì)帶來(lái)災(zāi)難性的后果，而政策的變化,卻幾乎沒(méi)有出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。由此可見(jiàn)，美國(guó)財(cái)稅政策在促使經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)也導(dǎo)致了巨大的債務(wù)問(wèn)題，很可能在未來(lái)美國(guó)經(jīng)濟(jì)存在下行壓力的時(shí)期引起嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，甚至給全球經(jīng)濟(jì)帶來(lái)災(zāi)難。

三、美國(guó)財(cái)稅政策演變對(duì)我國(guó)的借鑒意義

2008年金融危機(jī)后，我國(guó)采取積極的財(cái)政政策并取得了很大的成效，經(jīng)濟(jì)得以持續(xù)以較高速度增長(zhǎng)。但是，從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量來(lái)看，我國(guó)仍然存在自主創(chuàng)新的支持力度不夠大、財(cái)政資金籌措方式單一、產(chǎn)能過(guò)剩、民生工程公共服務(wù)等方面的投資不足等問(wèn)題(郭永勇，2016)，阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。我國(guó)應(yīng)該在借鑒美國(guó)財(cái)稅政策經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，采用符合我國(guó)國(guó)情的財(cái)稅政策，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展到高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(一)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)政資金支出效率

1.繼續(xù)加大民生事業(yè)的財(cái)政支出力度。

我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)還需要進(jìn)一步優(yōu)化。2008年以來(lái)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，我國(guó)將財(cái)政支出的40%左右用于基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，在醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)公共服務(wù)方面還存在不少短板。下一步應(yīng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大民生事業(yè)的財(cái)政支出力度。

首先，加快醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障的發(fā)展，補(bǔ)齊公共服務(wù)供給短板是引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義(黃新華和馬萬(wàn)里，2019)。增加醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障方面的支出，可以在提高人民生活水平的同時(shí)縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)社會(huì)公平與效率、拉動(dòng)內(nèi)需大幅增長(zhǎng)。

其次，應(yīng)投資養(yǎng)老事業(yè)。我國(guó)在2008年就已經(jīng)進(jìn)入了老齡社會(huì)，而且近幾年老齡化程度日益加深(見(jiàn)表2)，因此，將更多的資金用于養(yǎng)老事業(yè)，能夠“未雨綢繆”，切實(shí)保障人民福利的提升。

表22008～2018年中國(guó)65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤?/p>

資料來(lái)源：作者根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)整理。

再次，應(yīng)進(jìn)一步增大教育投入。由于出生率的降低和人口老齡化的加劇，我國(guó)的勞動(dòng)力數(shù)量增速遞減，勞動(dòng)力成本不斷上升，這進(jìn)一步導(dǎo)致了傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的用工成本增加，比較優(yōu)勢(shì)逐漸消失。并且，中國(guó)將面臨印度等新興國(guó)家在勞動(dòng)力數(shù)量與價(jià)格方面的巨大壓力，可以說(shuō)，我國(guó)勞動(dòng)力數(shù)量紅利正在不斷消失。在這種情況下，政府應(yīng)進(jìn)一步加大教育投入，通過(guò)教育，培訓(xùn)出具有更多知識(shí)與更強(qiáng)能力的人，產(chǎn)生人力資本的知識(shí)收入效應(yīng)，即這些高素質(zhì)人才會(huì)具有更高的生產(chǎn)力，克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展中自然資源、物質(zhì)資本的不足，消除物質(zhì)資本等要素邊際收益遞減的不利影響，從而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，逐漸實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力質(zhì)量紅利。

最后，要加大財(cái)政投入，持續(xù)推進(jìn)財(cái)政扶貧。我國(guó)新時(shí)代社會(huì)主義建設(shè)的主要目標(biāo)之一，就是要實(shí)現(xiàn)共同富裕。要吸取美國(guó)不同群體之間收入差距不斷擴(kuò)大、社會(huì)撕裂的教訓(xùn)，持續(xù)加大財(cái)政扶貧的力度，最大限度縮小收入差距，走全民共同富裕的道路。

總之，我國(guó)應(yīng)在社會(huì)福利性支出方面投入更多的財(cái)政資金，做到真正的“讓利于民”，在提升人民生活質(zhì)量的同時(shí)促進(jìn)人民消費(fèi)，進(jìn)一步拉動(dòng)我國(guó)內(nèi)需，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可續(xù)向好發(fā)展。

2.加大財(cái)政投入，完善支持基礎(chǔ)科研和成果轉(zhuǎn)化的財(cái)政政策體系。

我國(guó)要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，最重要的是提升基礎(chǔ)科研的水平和科研成果轉(zhuǎn)化能力，在這些方面，財(cái)政政策大有用武之地。

第一，將更多的財(cái)政資金投入基礎(chǔ)科研領(lǐng)域，吸引更多的優(yōu)秀人才從事基礎(chǔ)科研事業(yè)，給予充足的科研經(jīng)費(fèi)，讓科研人員無(wú)后顧之憂地進(jìn)行科學(xué)研究。

第二，加快科研成果轉(zhuǎn)化。完善現(xiàn)行的財(cái)政補(bǔ)貼相關(guān)政策，研究和推廣科技成果轉(zhuǎn)化的“后補(bǔ)助”機(jī)制，即從事研究開(kāi)發(fā)和科技服務(wù)活動(dòng)的單位先行投入資金，取得成果或者服務(wù)績(jī)效，通過(guò)驗(yàn)收審查或績(jī)效考核后，給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的財(cái)政資助方式(王喬等，2019)。

第三，對(duì)于發(fā)展初期的創(chuàng)新型高科技企業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)貼。

第四，完善政府采購(gòu)政策和消費(fèi)補(bǔ)貼政策，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)創(chuàng)新型產(chǎn)品的政府采購(gòu)，以及給予消費(fèi)者財(cái)政補(bǔ)貼。

3.遵循“量入為出”的理財(cái)原則，嚴(yán)控財(cái)政赤字和債務(wù)水平。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入“換擋期”，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增速均出現(xiàn)了下降的趨勢(shì)。由于財(cái)政支出的剛性以及針對(duì)經(jīng)濟(jì)增速下降實(shí)施積極財(cái)政政策，我國(guó)財(cái)政支出水平持續(xù)增長(zhǎng)，導(dǎo)致我國(guó)財(cái)政赤字水平不斷上升，2015年開(kāi)始我國(guó)財(cái)政赤字率已經(jīng)超過(guò)了國(guó)際警戒線3%(見(jiàn)表3)。為了減少財(cái)政赤字，我國(guó)應(yīng)該重視支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)的人員，減少不必要的行政管理費(fèi)用，將更多的財(cái)政資金投入教育、文化、醫(yī)療、公共建設(shè)等方面。另外，根據(jù)黨的十九屆四中全會(huì)精神，構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)“新三角”關(guān)系，有效界定政府和市場(chǎng)界限，減少政府“越位”，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)力量，盤(pán)活市場(chǎng)和社會(huì)資源，提高資源配置效率，控制政府支出水平。此外，要吸取美國(guó)金融危機(jī)的教訓(xùn)，嚴(yán)格監(jiān)督和控制政府和社會(huì)債務(wù)水平，防止發(fā)生大面積的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

表32008～2018年中國(guó)財(cái)政赤字率

資料來(lái)源：作者根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)整理。

4.強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理，提高財(cái)政資金績(jī)效。

要全面落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，加快構(gòu)建全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。要學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)對(duì)政府投入資金全程跟蹤、強(qiáng)化績(jī)效的做法，將涉及民生和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的重大政策的出臺(tái)和調(diào)整與預(yù)算編制和執(zhí)行緊密結(jié)合起來(lái)，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，明確設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，并提前進(jìn)行綜合影響評(píng)估。同時(shí)要充分發(fā)揮政府審計(jì)部門(mén)的作用，加強(qiáng)財(cái)政資金的績(jī)效審計(jì)，提高財(cái)政資金的使用效率。

(二)加快推進(jìn)我國(guó)稅制改革，激發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)主體活力

為實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速度發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型，我國(guó)應(yīng)加快推進(jìn)稅制改革，不斷激發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)主體的活力。

1.加快構(gòu)建以直接稅為主的現(xiàn)代稅收制度體系。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”“深化稅收制度改革，逐步提高直接稅比重”。 構(gòu)建以直接稅為主的現(xiàn)代稅收制度體系是我國(guó)發(fā)展至現(xiàn)階段的一個(gè)必然選擇，也是激發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)主體活力的基礎(chǔ)條件。按照現(xiàn)代稅收理論，直接稅具有較強(qiáng)的收入效應(yīng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的扭曲和社會(huì)福利損失都會(huì)小于間接稅，因此，加大直接稅的比重對(duì)于發(fā)揮市場(chǎng)作用、推動(dòng)市場(chǎng)要素合理配置、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量有著重要的意義。美國(guó)歷次減稅之所以能夠很快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，見(jiàn)效明顯，與其以直接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)是分不開(kāi)的。

當(dāng)前，直接稅改革的重點(diǎn)是，結(jié)合黨的十九大提出的“健全稅收體系”的任務(wù)，將直接稅改革與地方稅體系建設(shè)結(jié)合起來(lái)，加快推進(jìn)房地產(chǎn)稅的改革，以利于較好解決“營(yíng)改增”之后地方政府沒(méi)有主力稅源的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2.圍繞現(xiàn)階段發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)設(shè)計(jì)合理的稅收優(yōu)惠政策。

首先，應(yīng)從推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略實(shí)施的高度出發(fā)，完善企業(yè)所得稅制度，合理減輕企業(yè)稅負(fù)：(1)給予中小企業(yè)在所得稅等方面直接的優(yōu)惠政策，減輕中小企業(yè)稅負(fù)，促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展和科技創(chuàng)新，提升企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力；(2)對(duì)于雇用殘疾人或者隱形疾病患者、退伍老兵等員工的企業(yè)給予社會(huì)保障稅收方面的優(yōu)惠，在提高社會(huì)就業(yè)率的同時(shí)減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)；(3)對(duì)于創(chuàng)業(yè)、投入市場(chǎng)初期的創(chuàng)新型、高科技、低耗能、新能源、低碳型產(chǎn)品企業(yè)尤其是中小型企業(yè)給予特別的稅收優(yōu)惠，但對(duì)于高耗能、高污染的企業(yè)應(yīng)適當(dāng)加稅并且加強(qiáng)管理，這樣能在減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的同時(shí)提高高科技、低能耗企業(yè)的投資率。

其次，通過(guò)調(diào)節(jié)收入差距、優(yōu)化收入分配格局來(lái)進(jìn)一步完善個(gè)人所得稅制。(1)為保持我國(guó)稅率的公平和效率，對(duì)于工薪階層以及勞動(dòng)和資本混合所得采用累進(jìn)稅率，對(duì)于資本性質(zhì)的所得項(xiàng)目，仍采用比例稅率；(2)以家庭為單位進(jìn)行征稅，由于我國(guó)社會(huì)保障體系不夠完善，而且收入偏低的群體邊際消費(fèi)傾向要高于邊際儲(chǔ)蓄傾向，因此，在征稅的同時(shí)要充分考慮家庭因素，擴(kuò)大扣除范圍，增加扣除項(xiàng)目，縱向體現(xiàn)稅收的公平性；(3)要加大對(duì)非正規(guī)就業(yè)的高收入群體的個(gè)人所得稅征管力度，增強(qiáng)稅收的嚴(yán)肅性和稅制的剛性，確保應(yīng)收盡收(付敏杰，2019)。

3.進(jìn)一步落實(shí)“稅收法定”原則，為現(xiàn)代稅收制度體系奠基。

我國(guó)要進(jìn)一步落實(shí)“稅收法定”原則，為構(gòu)建現(xiàn)代稅收制度、不斷提高國(guó)家治理水平奠定基礎(chǔ)。落實(shí)稅收法定原則也是加快稅收法制化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)中國(guó)向稅收國(guó)家轉(zhuǎn)型的必要條件。當(dāng)前，要按照《貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見(jiàn)》，加快推進(jìn)稅種、稅率、征收等各個(gè)環(huán)節(jié)的稅收立法工作，逐步減少立法層級(jí)較低、不規(guī)范而又具有稅收性質(zhì)的各種基金和不具有使用者付費(fèi)性質(zhì)的行政事業(yè)收費(fèi)(張斌，2018)。立法部門(mén)要強(qiáng)化對(duì)行政部門(mén)授權(quán)立法的約束，從而不斷完善稅收規(guī)章的制定和稅收司法解釋制度。