國外城市生活垃圾收費制度的演進及對我國的啟示 *

西北大學經濟管理學院 甘艷婧 徐 波

一、引言

城市生活垃圾污染是一個全球性的環境問題。世界銀行報告顯示，預計到2050年，全球生活垃圾年產生量將達到34億噸，人均日產生量將達到0.96千克。各國在城市化進程和人口增長的推動下，都將面臨垃圾處理問題，中國也不例外(Kaza et al.,2018)。

目前，我國城市生活垃圾產生量正逐年增加，成分越來越復雜。生活垃圾排放量的持續增長考驗著環境承載能力。生活垃圾處置不當，不僅侵占土地，影響居民日常生活，甚至可能造成嚴重的二次污染。我國《2019年城市建設統計年鑒》顯示， 2019年，中國城市生活垃圾清運量達24206.19萬噸，無害化處理量達24012.82萬噸。隨著土地和環境資源日趨稀缺，處理方式升級，處理量加大，生活垃圾處理費用迅速增加。

2017年3月，我國《生活垃圾分類制度實施方案》頒布，規定全國46個重點城市在城區范圍內先行實施生活垃圾強制分類，2025年前全國地級及以上城市基本建成垃圾分類處理系統。由此，中國進入強制垃圾分類時代。2019年，我國生活垃圾分類政策密集出臺，一度成為民眾熱議的話題。隨著上海市打響垃圾強制分類的“第一槍”后，各大城市紛紛推出生活垃圾管理辦法，由提倡分類變為強制分類，確立處罰規則，垃圾分類工作進入加速期。垃圾收費是垃圾分類的必然要求，垃圾分類機制的完善也需要(兼具)強制性和規范性的垃圾收費政策。目前，我國垃圾處理的資金來源主要是政府的財政撥款，這種模式一方面難以形成對居民生活垃圾排放的約束作用，另一方面給政府帶來巨大的資金壓力，因此開拓新的資金來源渠道、完善生活垃圾收費制度是大勢所趨。

實行生活垃圾處理收費體現了污染者付費的原則，即通過市場機制，使排污者承擔治理污染源、消除環境污染的費用，從而將環境成本納入各級經濟分析和決策。城市生活垃圾收費政策是環境經濟政策的重要組成部分，屬于世界銀行界定的市場類環境政策。該政策使用經濟杠桿刺激環境治理目標的實現，體現財政替代效應，能夠在補償生活垃圾處理成本的前提下對排污者行為進行修正。制定、實施生活垃圾收費制度，能夠促進垃圾處理體制改革，完善我國生態環境保護管理體制的建設，同時也是新時代推進生態文明建設的重要舉措。本文梳理20世紀70年代至今國外關于生活垃圾收費制度研究的相關文獻，對研究重點進行回顧和歸納，系統分析日本、歐盟代表性國家的垃圾收費制度和我國垃圾收費政策的演進。根據發達國家的理論及實踐經驗，為我國城市生活垃圾收費制度改革提供一些有益的參考和借鑒。

二、城市生活垃圾收費制度研究文獻綜述

國外對生活垃圾收費制度的研究始于20世紀70年代(張舜梅，2006)。國外研究主要關注生活垃圾收費制度的頂層設計、實施過程中出現的問題以及執行結果評估，這對制度設計實踐活動具有重要的指導意義。本文將已有的研究歸納為以下五個方面：生活垃圾收費制度設計要素、生活垃圾收費制度的公平性問題、生活垃圾收費制度的實施效果、生活垃圾收費制度對居民意識的影響及計量收費產生的非法傾倒現象。

(一)生活垃圾收費制度設計要素

關于生活垃圾收費制度特性，綜合相關文獻可歸納為垃圾容器的種類及規格、費用支付及收取方法、收費費率、收費系統技術、費用的運用方法、低收入人群收費方法及配套措施等(Miranda et al.，1996；Skumatz,1993;落合由起子，1996)。

(二)生活垃圾收費制度的公平性問題

Alderden(1990)、Fletcher(1992)認為，計量收費制比定額收費制更為公平，因為使用更多垃圾處理服務的個人必須支付更高的價格。也有學者指出，計量收費制的公平性在于該制度根據垃圾的數量和特性征收費用來實現處理費負擔的公平化，但是這種公平是有限度的，因為垃圾難以像水、電那樣對其數量進行準確測量(松澤裕和大迫政浩，1995)。部分學者對計量收費的公平性表示懷疑，如Miller(1993)認為，沒有確鑿的證據表明計量收費減少了住宅垃圾的產生，計量收費方式可能對低收入居民不公平，同時許多地區缺乏對該制度的政治支持。他的大部分結論基于觀察性證據和對一些固體廢物處理專家的采訪。

(三)生活垃圾收費制度的實施效果

Wertz(1976)通過建立模型來確定定額收費及計量收費方式對控制居民垃圾產生量的作用，認為與定額收費制相比，計量收費制具有促進居民主動減少垃圾排放量的作用。Callan和Thomas(1997)認為，計量收費制度能夠提高垃圾分類回收率。Fullerton和Kinnaman(1995)調查了美國弗吉尼亞州實施垃圾計量收費制對75戶家庭的影響，發現樣本家庭每周排放的垃圾重量平均下降14%，體積減小37%，可回收材料重量增加15.7%。Miranda等(1994)對美國21個樣本城市在實行計量收費方式前后的垃圾排放量進行對比分析，發現實行計量收費制度后，這些地區的垃圾排放量平均減少了40%，而垃圾回收量平均增長率為128%，證明了實施生活垃圾收費制度的有效性。Jenkins(1991)認為，對生活垃圾按量收費不僅可以達到垃圾減量化的效果，還能提高社會福利。同時，也有部分學者證明與未實行計量收費制的城市相比，實施計量收費制的城市回收計劃參與程度更高，回收率也更高(Adamec,1991；Skumatz,1989;Sproule & Cosulich,1988;Skumatz,1990)。

(四)生活垃圾收費制度對居民意識的影響

山川肇和植田和弘(1996)、天野智順(1996)指出，收費和居民減量行動的關系并不是單純的“因為垃圾收費化會使居民花錢，所以居民會減少垃圾排放”，而是有償化成為提高人們對垃圾問題和環境問題關注的契機。Reschovsky和Stone(1994)對湯普金斯縣居民對垃圾貼標簽計劃的態度進行調查，其中65%的受訪者表示他們贊成該計劃的實施，垃圾貼標簽即居民需先付費購買標簽，垃圾袋外面貼好付費標簽才會被收集。Morris和Byrd(1993)聲稱，垃圾收費制度使人們更加了解自己的行為如何影響環境，并可能使公民更加支持環境保護。研究文獻中的大量證據表明，從長遠來看，社區居民大力支持其收費體系。在被調查的賓夕法尼亞州普凱西鎮的居民中，有93%的人同意該鎮實行計量收費制，在其他社區也能達到類似的滿意度(Goldberg,1990)。華盛頓西雅圖的居民中大約有90%贊成他們使用的收費系統，并且在伊利諾伊州伍德斯托克市和新澤西州高橋市實施垃圾收費后，幾乎沒有居民抱怨和投訴(Morris & Byrd,1993;Riggle,1989)。也有一些市民反對垃圾收費，他們認為這是免費垃圾服務的損失，人們以前從未意識到他們需要為垃圾付費(Stone & Harrison,1991;Scarlett,1993;Bender et al.,1994；Canterbury,1996)。除了必須為廢物收集直接付費外，公民還擔心可能失去部分聯邦所得稅的財產稅扣除額(Kemper & Quigley,1976)。

(五)計量收費產生的非法傾倒現象

隨著計量收費制度的深入實施，也有學者對計量收費制的政策效果產生了懷疑，認為可能產生非法傾倒的現象。學者們對非法傾倒現象是否真實存在展開了激烈討論。Yamakawa和Ueta(2002)分析了日本219個垃圾收費城市的非法傾倒現象，其中38%的市政府對該現象表示擔心。Kim等(2008)使用固定效應面板回歸模型對2001～2003年韓國民眾向16個地方政府報告的非法傾倒事件進行計量分析，得出計量收費制確實會對非法傾倒產生影響。垃圾袋單價上漲1%，導致非法傾倒舉報的數量增加3%，同時指出韓國于2000年開始實行舉報非法傾倒垃圾的獎勵制度，但該手段并不是很有效。盡管如此，一些學者仍認為不必為非法傾倒現象過于擔心。Skumatz和Freeman(2006)的研究表明，非法傾倒只在少數地區存在且延續時間并不長。Linderhof等(2001)指出，非法傾倒在荷蘭奧斯特贊幾乎不存在。因為奧斯特贊的監測系統加上對非法傾倒的罰款力度，在威懾方面非常有效。此外，荷蘭人口密度高，更易受到社會監督，與其他國家相比，非法傾倒水平較低。

國外對垃圾收費制度的研究重點是設計與評價。學者們一方面基于對政策工具的設計，開展現場調研、數據分析、法規制定等工作；另一方面通過案例研究垃圾收費的正向及負向效果，并評估政策實施績效，優化政策內容。國外研究注重數據收集工作，主要包括與當地官員面談、直接打電話給住戶以及對住戶垃圾進行實際測量。各國學者從多角度對制度設計實施全過程進行探析，著眼于解決實際問題，為形成自上而下的頂層制度設計提供參考。

三、日本及歐盟代表性國家城市生活垃圾收費制度演進

發達國家在其工業化和城市化的進程中面臨著嚴重的垃圾問題，多年來對垃圾管理持續進行探索，生活垃圾收費制度已經趨于成熟。本文重點介紹日本及歐盟部分國家生活垃圾收費制度演進歷程，以理清國際經驗和發展趨勢，為我國生活垃圾收費制度的改革提供借鑒與參考。

(一)日本城市生活垃圾收費制度演進

日本較早開始探索城市生活垃圾收費制度，本文根據日本垃圾收費的法律依據、收費方式和收費實施率(收費城市占總城市的比重)將其演進歷程分為以下四個階段。

1.垃圾收費制度萌芽階段(1941～1953年)。

日本推行生活垃圾收費制度始于20世紀40年代。1941年，日本政府重新修訂1900年制定的《污物掃除法》(鞠阿蓮和陳潔，2016)，規定地方自治體可以征收一定的生活垃圾處理費，該法被視為最早的日本生活垃圾收費法律依據。第二次世界大戰后，日本經濟快速恢復，垃圾種類和數量增多，也帶來嚴重的環境污染問題，一些城市開始收取垃圾費，收費方式以定額制為主。以1951年為例，日本有40個城市進行全量垃圾收費，1個城市進行部分垃圾收費即僅大件垃圾收費；在進行全量垃圾收費的城市中，29個實行定額收費，7個實行計量收費，3個實行準計量收費(山川肇和矢野潤也，2008)。其中，定額收費制指每月或每年都要繳納確定金額垃圾處理費的制度；計量收費制是以體積、重量、指定容器為單位進行垃圾收費；盡管費用同樣由體積、重量、指定容器決定，但按月或按年進行支付的稱為準計量收費制，這是由于考慮到這種收費方式對垃圾減量化的激勵作用相對較弱而區分出來的。除此之外，準計量收費制的統計中還加入了根據收集頻率收費和綜合運用多種收費制度的個體。

2.垃圾收費制度推廣階段(1954～1969年)。

1954年，日本制定了《清掃法》，該法的特點是新設“特別清掃區”，把該區域內的垃圾處理作為市町村的職責(王文英，2012)。該法律擴大了市政當局對垃圾處理的責任范圍，相應地，收費自治體數量急劇增長。該時期主要以定額收費制征收垃圾處理費，收繳成本低，方便高效。在1957年被調查的458個市中，垃圾收費的城市為229個，其中實行定額收費制的城市有147個，垃圾收費實施率達50%(山川肇和矢野潤也，2008)。

3.垃圾收費制度出現反復階段(1970～1990年)。

1970年，日本制定《廢棄物處理與清掃法》，將廢棄物分為產業廢棄物和一般廢棄物，后者也就是生活垃圾，由地方自治體處置(江麗麗，2014)。之后十年間，實施垃圾收費的自治體數量急轉直下，占比從50%降到10%左右，多數地區都放棄收費而實行免費垃圾收集。直到20世紀90年代初期，垃圾收費的自治體數量都維持在較低水平。根據統計數據，1980年在618個城市中，執行垃圾收費制度的有140個城市，其中實行定額、計量收費的城市分別為24個和17個，而實行垃圾免費收集的自治體多達445個(山川肇和矢野潤也，2008)，多數地區取消定額收費而實行免費化收集。

垃圾收費地區數量減少有多種原因。首先，定額收費制存在嚴重的公平性問題，收費金額與垃圾排放量不掛鉤，不僅起不到垃圾減量化的激勵作用，還有可能因為心理失衡造成報復性排放。其次，免費化趨勢增強可能與居民服務、收費方式的改變、手續費收取工作等問題有關(月刊廃棄物編集部，1986)，也可能與市町村合并導致的收費區域變動有關(內藤敏樹，2006)。山川肇和植田和弘(2001)指出，垃圾非法傾倒也是需要考慮的因素。即在計量收費制下，經濟激勵產生負效應，垃圾非法處置現象嚴重，市政當局不得不取消收費。

4.垃圾收費制度規范普及階段(1991年至今)。

1991年,日本《廢棄物處理與清掃法》重新修訂,首次對個人的責任義務提出要求，即公眾要配合國家和地方政府實施廢棄物減量化工作，自行處理自產垃圾并進行分類，盡可能選擇資源環保型產品(張佳梅，2011)。1999年，日本制定了新的《地方自治法》。該法規定，地方公共組織有權收取垃圾費，可以根據各地具體情況制定不同的垃圾收費政策，收費標準應當由規章制度規范(鞠阿蓮和陳潔，2016)。該法意味著垃圾收費權力正式下放給地方政府，成為日本地方政府制定垃圾收費政策的新的法律依據。2000年6月，日本政府頒布實施了《循環型社會形成促進基本法》，首次引入“3R”概念，即實現廢棄物的減量化、再利用、再循環，提出要在五年內建立以循環再利用為核心的環境保護法律體系，同時從宏觀層面對公民在垃圾處理方面的責任、義務做出了規定。此階段日本完善了生活垃圾收費制度的法律和政策依據，在政策體系上形成了以基本法統領綜合法，根據《地方自治法》各地方自治體因地制宜制定政策的模式。基本法即《循環型社會形成促進基本法》，綜合性法律包括《再生資源利用促進法》和《廢棄物處理與清除法》(張佳梅，2011)。

這一時期日本生活垃圾收費制度呈現以計量收費制為主、多元化收費方式并存、收費政策引導資源化率提高等特點，收費制度制定和實施流程化。根據廢棄物處理事業實際情況調查數據，與1980年相比，2000年計量收費個體數量由17個增加到96個，定額收費個體由24個微增到35個(山川肇和矢野潤也，2008)，垃圾收費事業開始恢復，計量收費制開始占主導地位。各時間點的城市生活垃圾收費方式如表1所示。

表1 各階段城市生活垃圾收費方式的變化 單位：個

21世紀以來，日本城市生活垃圾收費實施率持續上升，如圖1所示。截至2020年9月，根據山谷修作的調查，日本全國815個城市中，實施垃圾收費的有477個，收費實施率為58.5%。在實行垃圾收費的城市中，有453個城市采用單一計量收費制，所占比率達55.6%(山谷修作，2020)。

圖1 21世紀以來日本城市生活垃圾收費實施率 資料來源：山谷修作(2020)。

這一時期，計量收費制逐漸演化出多種形式，其本質都與垃圾排放量有關，包括單一計量制、累進計量制、定額免費制、收費補助組合制和定額計量組合制。具體特點如表2所示。

表2 各類生活垃圾收費方式的特點

為了進行垃圾有效收費，日本根據垃圾處理計劃的目標不斷對收費制度框架進行調整，制定了明確的垃圾收費制度戴明循環(PDCA)環節(鞠阿蓮，2018)。即實施某一生活垃圾收費制度前一年，根據具體情況進行研討，判斷制度實施可行性，并進行收費體系框架設計，制定出詳細的收費標準、收費辦法、收費用途和其他并用對策。在生活垃圾收費制度實施當年，先召開市民說明會，介紹制度相關內容并廣泛征求市民意見，利用媒體進行制度信息和環保知識普及，同時與環境廳、工商部門等相關部門進行協調，與周邊市町村進行充分交流協商，以避免出現跨區域丟棄垃圾的行為。新的生活垃圾收費制度實施后每年都要對實施效果進行檢查評價，每五年進行一次綜合評估和相應調整，以適應新的變化，優化制度結構。這些基本環節即為生活垃圾收費制度的PDCA環節(見表3)。

表3 日本生活垃圾收費制度的PDCA環節

(二)歐盟代表性國家城市生活垃圾收費制度演進

為應對歐洲各國日益嚴峻的環境問題，歐共體20世紀70年代就開始制定環保政策并建立垃圾處理制度。1992年，歐洲內部統一大市場形成，歐共體成員國之間實現了商品、資本、人員、勞務的自由流通，進一步提升了各國的工業化和城市化發展水平，產生的生活垃圾種類和數量也不斷增加。歐盟國家意識到這一問題的嚴重性，根據本國國情，分別采取各種收費措施來對生活垃圾進行管理。但由于歐盟各國間存在較大差異，同一個國家不同城市也有各自的計劃和收費標準，難以劃分統一的收費推演階段，在這里主要介紹部分代表性國家的生活垃圾收費制度發展模式和趨勢。

1.愛爾蘭。

歐洲環境署將愛爾蘭列為人均廢物產生量最高的國家。2003年，愛爾蘭環境部與地方政府規定，地方當局可以對與生活垃圾有關的服務收費，并設定了2005年在全國范圍內根據重量或體積實行計量收費的目標。但由于之前垃圾處理服務由一般稅收承擔，許多愛爾蘭人擔心被雙重收費，部分城市發生了抗議活動，但實際上，計量收費制一經實施就被廣泛接受。2017年，愛爾蘭當局宣布了一個新的生活垃圾收費框架，為廢物收集者和公民提供了更大的靈活性，即他們可以選擇支付安排，包括一系列定價選項如固定收費、按體積收費、按重量收費、按重量限額收費或這些要素的組合。在這一新框架下，愛爾蘭各市統一費率正在逐步取消(Alzamora,2020)。

2.德國。

1972年，德國頒布實施了《廢棄物處理法》，確立了污染者付費的原則，這是德國第一部針對廢棄物處理的環境法。1996年實施的《循環經濟與廢棄物管理法》將垃圾綜合處理引入循環經濟。據統計，德國與垃圾管理相關的法律約有800項，行政條例約5000項(王燕和施維蓉，2008)。

20世紀90年代之前，德國采用較多的是按照居民住房面積收取垃圾費，主要是考慮城市衛生基礎設施成本隨著城市面積和城市人口的增加而增加，因此即使某居民區在一定時期內可能不產生垃圾，但由于居民區的存在，必然會產生一定的環境衛生固定成本。

20世紀90年代以來，德國轉變末端治理的生活垃圾管理思路，而注重從源頭進行垃圾減量。1991年6月，德國正式實施《廢物分類包裝條例》，引入生產者延伸責任制，即生產商對產品整個生命周期負責。根據該條例的要求，德國組建了雙元回收系統(DSD)，旨在建立一個平行于政府環衛系統的廢物回收體系(周素文，2011)。該系統專門負責包裝廢物的回收和循環利用，并通過向包裝材料生產企業、灌裝企業和零售企業提供綠點標志獲利。該系統的出現對垃圾回收行業進行全新改革，在垃圾處理過程中引入市場行為，走市場化和產業化道路，同時也對居民進行垃圾分類起到良好的激勵作用。

伴隨著垃圾分類的開展，實施計量收費制的地區逐漸增多，大多按照容器大小或清運頻次進行收費。由于德國的社區獨立住宅居民占很大比例，能夠對生活垃圾產生源頭進行有效監管，為推行計量收費制創造了良好條件。

目前，德國各城市的收費辦法各有不同，但其中最鮮明的特征是遵循分質分類收費的原則制定垃圾分類政策。對混裝垃圾實行高標準的收費費率，而對可回收利用的廢棄物減收或免收垃圾處理費，對包裝垃圾不對居民收費，而由生產方付費。德國通過各種經濟手段鼓勵居民主動進行垃圾分類，同時建立起垃圾處理與各利益相關方的聯系，充分調動各方的積極性。

3.荷蘭。

20世紀90年代中期之前，由于可以自由決定收費方式，幾乎所有的荷蘭城市都實行統一價格收費。計量收費于1992年首次在奧斯特贊市引入，目前以多種形式存在。2015年的統計資料顯示，荷蘭約40%的城市收取可變垃圾處理費用，而且這個數字一直在增加。2019年居民人均年支付垃圾處理費567歐元，但大城市與小城市之間這一數值的差異很大(Alzamora，2020)。

總的來說，垃圾收費價格不僅在國家之間千差萬別，在國內也存在較大差距，這是因為各個城市都在經濟發展水平、城市密度和市民習慣等各方面存在差異，收費標準也因地制宜，因此城市是負責垃圾收費的主體。在國家層面建立原則性的法律框架下，各市政當局可按實際情況自行制定收費方案。縱觀歐盟各城市垃圾收費方式，雖然不同地區有所不同，但整體發展趨勢都是推行垃圾計量收費，按多產生多付費的原則，通過經濟激勵取得更好的垃圾減量和資源化效果。市場化也成為建立城市生活垃圾處理收費制度的邏輯主線，政府除對私營企業進行法律監控外,其他方面均按市場機制運行。這一管理方式不僅為垃圾處理產業的發展拓寬了資金來源,同時也實現了垃圾處理的規模化經營。垃圾分類與收費結合同樣也是大勢所趨，分質分類收費機制推動了居民主動參與生活垃圾分類，也有利于從源頭上削減垃圾產生量。

四、我國城市生活垃圾收費政策演進

我國雖然已經推行城市生活垃圾收費制度，但并未建立起真正意義上的垃圾收費體系。因此，本文探討我國關于生活垃圾收費的政策文件變遷歷程，梳理其演進邏輯，以明確各階段的發展任務和出現的問題，分析政策目標與現實狀態之間的矛盾，為我國全面建立起生活垃圾收費制度尋找著力點。

(一)探索起步階段(1991～1999年)：應該收，先機構，后家庭

1991年9月，建設部印發的《城市環境衛生當前產業政策實施辦法》指出，企事業單位應為垃圾處理服務承擔費用，對城市居民垃圾的排放按照“誰污染誰治理，誰排放誰負擔”的基本政策，逐步建立收費制度。該政策明確提出環衛經營有償服務，先向企事業單位收費，確立污染者付費原則。1992年7月，國務院批轉建設部等部門《關于解決我國城市生活垃圾問題的幾點意見》。該意見提出，在對企事業單位按量收取生活垃圾清掃、收集、運輸和處理費的基礎上，逐步向居民征收生活垃圾管理費用，收費管理辦法由各省、自治區、直轄市人民政府制定。1993年9月，《城市生活垃圾管理辦法》正式實施。該辦法進一步明確了垃圾收費制度的建立，規定國家對城市生活垃圾的清掃、收集、運輸和處理的服務實行收費制度，市容環衛行政主管部門向委托其清掃、收集、運輸和處理生活垃圾的單位和個人收取服務費，并逐步向居民征收生活垃圾管理費用。

此階段我國尚未進行垃圾分類，垃圾處置成本較低，財政負擔不重，僅在一些政策法規中列出了垃圾收費原則，對企事業單位開征垃圾處理費，標志著我國垃圾處理費用開始由財政負擔向垃圾產生者負擔轉變。同時采用分步走的方法，先向企事業單位征收，待條件成熟后再向居民征收垃圾處理費用。然而，此時雖然公布實施了一些收費政策，但其規定過于原則化，表述模糊，缺乏相應的實施細則，使政策法規操作性不強，在現實生活中并未真正建立起生活垃圾管理收費制度體系。

(二)規范引導階段(2000～2016年)：必須收，定依據，低標準

進入21世紀后，我國開始探索實施垃圾分類。2000年6月，《關于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》中確定北京等8個城市為生活垃圾分類收集試點城市，正式拉開了我國垃圾分類收集試點工作的序幕。2002年6月，國家計委、財政部、建設部、國家環保總局聯合發布《關于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產業化的通知》，要求所有產生生活垃圾的國家機關、企事業單位、個體經營者、社會團體、城市居民和城市暫住人口等，均應按規定繳納生活垃圾處理費，促進垃圾處理產業化。該文件的出臺具有里程碑的意義，標志著我國城市生活垃圾收費制度開始建立，明確收費對象及相應的收費辦法，同時確立了環衛體制改革的方向。2005年12月，《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》出臺，規定生活垃圾處理收費標準要達到保本微利水平。2008年8月，《中華人民共和國循環經濟促進法》初次在法律條文中明確了垃圾排放收費制度，規定各省、自治區、直轄市人民政府可根據各自的發展狀況，自行制定垃圾排放收費制度。2011年4月，國務院批轉住房城鄉建設部等部門《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見》確立垃圾處理工作的指導思想、基本原則和發展目標，具體收費標準由城市人民政府根據本地生活垃圾處理成本和居民收入水平等因素合理確定。

這一時期我國垃圾收費政策不斷加碼，地方執行力度增大，針對垃圾收費的各個環節制定了更加細化的管理辦法。基于促進垃圾處理產業化目的，我國開始建立城市生活垃圾收費制度，明確收費用于補償生活垃圾收運、處理成本及合理盈利。在中央政府各部門制定的收費原則下，大多數城市都根據各自情況對生活垃圾處理頒布了地方性法規和政府規章，如《北京市城市市容環境衛生條例》《北京市征收城市生活垃圾處理費實施辦法》。但是這一時期的城市生活垃圾收費仍屬于行政事業收費，收費標準遠遠低于垃圾收集、運輸和處理的經營成本，收費方式多為定額收費制，總體收繳率不高，市民對垃圾收費的認知程度低，且沒有出臺關于拒繳垃圾處理費的處罰措施，垃圾處理市場化、產業化程度不高，政府仍需投入大量資金。

(三)深化完善階段(2017年至今)：規范收，流程化，效率化

2017年3月，國務院批轉國家發展改革委、住房城鄉建設部《生活垃圾分類制度實施方案》，要求部分地區先行實施生活垃圾強制分類，并完善生活垃圾處理收費制度以推進垃圾分類工作。2018年7月，《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》提出對非居民用戶推行垃圾計量收費，對分類垃圾與混合垃圾差別化收費，提高混合垃圾收費標準，明確提出到2020年底前，全國城市及建制鎮全面建立生活垃圾處理收費制度；到2025年，適應綠色發展要求的價格機制更加完善，并落實到全社會各方面各環節。該意見將全面建立城市生活垃圾收費制度提上議事日程，規定兩個時間節點的目標，首提計量收費和差別化收費。2020年4月，《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》修訂通過，將對城市生活垃圾進行分類計價、計量收費等差別化管理寫入法律條文。

此階段垃圾收費制度推進速度加快，對生活垃圾收費體系做出系統規定，允許各地自行制定生活垃圾收費制度。特別是依托于垃圾分類工作的開展，逐漸建立起分類垃圾與混合垃圾差別化的收費制度，提倡計量收費制，探索建立“激勵+約束”的收費機制，來真正促進垃圾分類和減量化、資源化、無害化處理，建立標準化、規范化的垃圾收費流程，以低成本、高效率地征收費用。當前，國內部分城市也開始有關垃圾計量收費的實踐與探索工作，但是有關垃圾計量收費制度的探索，都僅限于對非居民主體所產生的生活垃圾進行收費，多數仍然還是將垃圾計量收費停留在政策的推動階段，距離全面落地實施尚有一定的距離。

五、國外城市生活垃圾收費制度的演進對我國的啟示

從日本、歐盟部分國家實施垃圾收費制度的演進來看，各國都在不斷進行政策調整，通過垃圾收費為城市生活垃圾處理提供資金支持,采用經濟手段提高垃圾處理的管理效率,通過細致而嚴謹的計量收費制度推動垃圾減量,促進資源合理回收利用,進而實現垃圾處理市場化和產業化，推動可持續發展，為我國現階段推行垃圾收費制度改革提供了以下經驗。

(一)明確發展階段，把握改革方向

我國目前正處在生活垃圾收費制度改革下的垃圾收費推廣普及階段，垃圾收費城市數量增長較快，以定額收費制為主、計量收費工作處在試點階段，與日本垃圾收費推廣階段相仿。根據日本發展的經驗，我國現階段必須鞏固之前取得的成果，防止出現垃圾收費實行一段時間后又停收的現象，嚴格制度執行，逐步提高征繳率。為確保收費工作落實到位，必須做好制度設計，保證收費公平，這種公平包括責任主體公平和責任承擔公平，體現在建立環境污染與責任承擔之間的關系上。即一方面對所有的垃圾產生者都要收費；另一方面根據多污染多付費的原則，建立垃圾排放量與繳費金額之間的線性關系，即計量收費。從國際經驗來看，計量收費是大勢所趨，我國應繼續深化計量收費試點改革，在垃圾減量化的同時，有效促進垃圾回收利用。在計量收費制度推行過程中，要進行嚴格監督，避免出現垃圾非法傾倒和私自焚燒的現象。同時，各種收費方式也不是相互排斥的，有時需要結合使用，靈活處理。

(二)制定法律體系，確立基本原則

在日本及歐盟部分國家，垃圾處理費的收取已經走向法制化和規范化的道路，建立起一套系統的法律體系。我國也應逐漸建立起覆蓋垃圾產生、收運、處理及回收領域全過程的法律法規體系，使垃圾從產生到消失都有相關具體的管理規范。對于違反規定亂收費的要予以嚴懲，根據污染者付費原則，落實垃圾產生者責任，通過經濟杠桿，建立垃圾排放量與經濟責任的關系，調整居民排放行為。可以看出，垃圾收費方式不僅在國家之間千差萬別，在同一國家的不同地區也存在較大差距，因此我國各地應根據實際情況出臺地方性法規，做到收費有據，不同地區按照各自垃圾產生量、垃圾處理成本、物價水平、居民承受力等制定不同的收費標準。從上位法到地方性法規，建立全方位的垃圾收費法律體系。由德國的經驗可知，垃圾處理只有走產業化、市場化、社會化的道路才能真正實現垃圾處理效率的提高。對此，政府部門應鼓勵生活垃圾收集處理市場化運營，引入競爭機制，廣泛吸引企業和社會資本、技術投入，拓寬投融資渠道，利用經濟杠桿解決垃圾處理行業資金來源問題。

(三)細化收費標準，建立配套措施

目前我國各項收費條款并不明確，對細節把握不夠詳盡，給收費工作的開展帶來一定阻礙。因此必須制定標準的垃圾收費流程，明確城市垃圾收費的主體、職責、權利和范圍，對于收費體系、費率結構、低收入戶的費用減免等都應周密規劃，并制定相應的完善措施。

可借鑒日本垃圾收費的PDCA環節，在新的收費制度實施前，應進行深入調研，充分征求群眾意見，以最大限度地得到群眾支持，從而有利于垃圾收費工作迅速有效開展。收費執行過程中，應規范各部門主體責任，理清住建、環保、城管、財政等各部門職責，分工明確，協調合作，防止出現部門之間互相推諉的現象。居民對收費的認知和理解是順利開展收費工作的關鍵，因此應制定保障措施，通過媒體進行宣傳，使群眾知曉垃圾收費制度的具體內容，告知責任，提高公民環保意識和參與度，自覺規范自身行為。

同時也要建立生活垃圾收費配套機制，如生活垃圾分類制度、獎懲機制和信用監管機制。進行分類垃圾和混合垃圾差別化收費，提高混合垃圾收費標準，在推廣收費的同時督促分類。對拒繳垃圾費者進行懲罰，按未繳納的垃圾費金額征收滯納金并處以罰款，必要時計入信用檔案，加大違法成本，強化執法監督的力度。也可根據德國經驗，酌情向生產商收取生活垃圾包裝處理費，以倒逼企業改革生產技術，使用可回收包裝材料，全面協調政府、企業和居民等多方利益關系，實現經濟、環境、社會的最佳銜接。