美國兩次銀行業危機中FDIC處置中小銀行風險實踐 及其啟示

李鑫

摘 ? 要：中小銀行風險處置是防范系統性金融風險的重要工作之一。本文比較了美國存款保險公司（FDIC）在20世紀80年代的儲貸危機和2008—2013年的次貸危機期間化解處置中小銀行風險的實踐經驗，研究發現FDIC在中小銀行風險預判、問題金融機構市場化處置及中小銀行監管處置權責劃分等方面的經驗對防范化解我國中小銀行風險有重要借鑒作用。

關鍵詞：FDIC;中小銀行危機;系統性風險

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.02.003

中圖分類號：F831.59 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2020）02-0021-05

美國存款保險公司（FDIC）是美國聯邦政府向銀行業金融機構①提供存款保險，并承擔破產銀行接管清算的專門監管機構，旨在重塑普通人對美國銀行業的信心。自成立以來，FDIC就是美國中小銀行的主要監管者②和救助者，并先后在20世紀80年代的儲貸危機和2008—2013年的次貸危機期間，扮演了及時處置中小銀行風險的關鍵性角色，對防范中小銀行風險進一步傳染蔓延為系統性金融風險起到了決定性作用。

FDIC處置中小銀行風險的手段因銀行業危機而生，并隨著銀行業風險的進化而不斷演進。在法律約束下，及時發現、檢查和處置銀行風險是FDIC應對中小銀行風險的基本原則。一旦某家存款機構倒閉，FDIC依法成為其破產接管人，收集問題機構的相關信息，評估不同解決方案的成本，進而選出成本最小的解決辦法。

一、美國兩次危機中小銀行風險暴露概況

（一）儲貸危機期間中小銀行風險暴露概況

20世紀80年代，美國大量中小銀行特別是儲貸協會（Saving & Loaning Association）所持有的房地產類①信貸資產占比不斷上升，因部分地區經濟陷入衰退和房地產價格急劇下跌，中小銀行的不良資產風險集中暴露，申請救助和破產的銀行快速上升。1986—1995年，3234家儲貸協會中有1043家破產②，約1600家參保FDIC的銀行破產或申請救助。截至1995年初，儲貸協會減少為1645家，其個人住房抵押貸款在住房抵押貸款市場的占比由1975年的53%下降至1995年初的30%。據FDIC測算，1980—1995年間，中小銀行的救助成本為363億美元，儲貸協會的救助成本為1601億美元，其中1321億美元由納稅人承擔。

（二）次貸危機期間中小銀行風險暴露概況

在2008年次貸危機爆發的前5年，大量中小銀行持有房地產類信貸資產增速較快，資產占比不斷上升，因住房銷售價格進一步下跌，負債端過度依賴批發融資的風險開始集中暴露。FDIC參保銀行中問題銀行和破產銀行數量逐年上升，在2011年達到頂峰后才開始下降。中小銀行占問題銀行和破產銀行均超過九成，資產占比約為六成。大量破產的中小銀行在次貸危機前的資本充足率僅為勉強達標，凈資產率普遍低于8%。2000—2006年，新成立的中小銀行中約有15%在次貸危機蔓延期間破產，這一比例是2000年之前成立的中小銀行的3倍。根據FDIC測算，2008—2013年，對破產中小銀行的救助成本為727億美元，占所救助銀行總資產的23.6%。

（三）兩次危機期間中小銀行風險暴露比較分析

一是風險暴露路徑相似。在兩次危機中，中小銀行受到經濟衰退、住房價格及金融市場資產價格下跌的外部沖擊，引發負債端流動性危機，進一步蔓延至資產端，引起不良貸款大量暴露。和大型銀行相比，中小銀行的資產和負債結構對宏觀經濟金融沖擊的反應更為敏感。二是資產負債特征相似。在兩次危機中，中小銀行都大量配置房地產類信貸資產，并且在危機前都快速擴張自身資產，資產充足率持續偏低。在負債端大量使用貨幣市場的批發融資和其它同業資金，傳統儲蓄存款在負債結構中的占比持續下降。三是風險控制特點相似。在兩次危機中，中小銀行的風險控制都缺乏宏觀審慎，極度忽視資產價格系統性下跌的影響。經營方面追求短期資產快速擴張和利潤最大化，內部欺詐和業務審批濫用層出不窮，對穩健經營缺乏內控約束。

二、兩次危機中的中小銀行風險處置框架

（一）儲貸危機期間中小銀行風險處置框架

儲貸危機持續的時間跨度相對較長，FDIC在處理儲貸協會和中小銀行救助破產的實踐中逐步形成了“早發現，早處理，重現場”的處置框架。一是建立問題銀行預警機制。FDIC以銀行經營“駱駝”（CAMELS）信用評級為基礎，陸續建立了統一格式的經營風險月報制度、前瞻性信貸風險現場檢查、基于銀行IMEC①能力的季度測試等風險預警工作機制，動態把握可能導致問題銀行的風險因素。二是依法及早處理。《聯邦存款保險公司修正法案》（FDICIA）明確規定FDIC可以對“駱駝”評級在3-5級之間的會員銀行采取正式或非正式的拓展經營信息和高頻現場檢查;對資本充足率低于2%的銀行可以立即實施接管并進入破產清算程序;對存款保險費不能覆蓋其風險頭寸的銀行實施強制特別檢查。檢查的目的在于穿透銀行的復雜業務，評估銀行特定資產擴張過快及業務創新對存款保險基金（DIF）帶來的風險，遏制銀行過度追求利潤而忽視風險防范的經營導向。及時依法接管問題銀行，破產清算資本充足率不達標銀行，防止問題銀行資產負債表“賭博式”扭曲擴張給DIF帶來更大的償付風險，切斷風險傳染源，維護公眾對于整個銀行業穩健運行的信心。三是重視現場檢查和處置。FDIC職員中從事現場檢查和處置的人員占比從20世紀80年代初的約三成持續上升至20世紀90年代中期的近五成，同時啟用標準化的MERIT評估系統來提升現場檢查效率。在MERIT系統輔助下，檢查人員對CAMELS評分為1-2級銀行的現場檢查時間縮短20%，同時對評分3-5級銀行的現場檢查項目和時間都增加10%，檢查資源分配進一步優化，同時不斷增加非現場檢查工具運用，如CAMELS非現場評估模型SCOR、房地產壓力測試模型和資產增長模型，為現場檢查和處置提供最新情報。這一套處理框架隨著儲貸危機的發生而不斷動態調整，成為2008年次貸危機發生前FDIC對中小銀行風險的標準化處置框架。

（二）次貸危機期間中小銀行風險處置框架

次貸危機期間，美國中小銀行特別是區域性中小銀行資產質量突發惡化、流動性風險陡增，申請托管和破產清算的銀行呈跳躍式攀升，對FDIC在儲貸危機期間形成的風險處置框架形成了嚴峻挑戰。在2008—2013年期間，FDIC在原有風險處置框架的基礎上進一步形成“彈性分配、引導市場、穩定預期”的補充框架。一是彈性分配風險處置資源。2008—2017年末，1800多家參保銀行都曾一度成為問題銀行，這意味著有巨量的檢查和處置工作。FDIC通過向聯邦人事管理局申請短期職員，根據不同區域問題銀行的數量和規模彈性增減檢查人員，將檢查的重點由特殊檢查轉向經營穩健型檢查，召回有經驗的檢查人員和新招募的人員一起工作等手段靈活配置人力資源。同時，根據風險評估需要設計不同頻度和范圍的經營信息報送制度，如將房地產類新增貸款報送頻率由月調整為周，擁有同一風險交易對手方的不同銀行及時報送其交易信息等彈性安排，滿足最新的風險信息評估需求。二是引導問題銀行市場并購。對于大量“駱駝”評級位于3-5級，但資本充足率達標的問題銀行，FDIC以非正式和正式檢查的結果為依據，設計風險和收益相匹配的并購原則，通過政策申請的方式向市場公開傳達，通過市場化并購的方式消除問題銀行隱患，使這些問題銀行中的大部分以“抱團取暖”的方式安然度過次貸危機。對于資本充足率不達標，進入FDIC托管和破產清算程序的銀行，以DIF處置成本最小化的方式，通過拍賣資產、證券化和組建“過渡銀行”等方式，在第一時間爭取市場化的方式處置破產銀行的資產，迅速完成破產銀行債務和殘值清算。三是積極穩定市場預期。在救助問題銀行，清算破產銀行的同時，FDIC積極向市場公開DIF余額、破產清算成本、問題銀行風險特征等信息，幫助市場判斷中小銀行的經營風險，正確引導市場對于中小銀行市場價值的評估。聯邦監察辦公室（OIG）在2013年的報告中認為FDIC的風險信息公開使大量問題銀行在危機期間獲得了比正常銀行更高的外部資本補充。在次貸危機期間形成的新的中小銀行風險處置框架，對防止中小銀行的系統性風險爆發及恢復市場對中小銀行信心起到了關鍵作用。

（三）兩次危機期間中小銀行風險處置經驗借鑒

一是重視風險的前瞻性判斷。在兩次危機期間，FDIC最為重要的工作并不是成為“消防隊員”而是成為“觀察員”。通過銀行報送指標的自動化處理和彈性分配現場檢查資源，FDIC對中小銀行資產擴張風險，特別是在房地產類貸款方面積累了豐富的經驗和識別機制，在兩次危機期間迅速做出反應。FDIC通過構建可變頻率的房地產類貸款規模增長、風險交易對手方信息、DIF救助成本評估等前瞻性風險指標組，結合CAMELS和MERIT評估系統，靈活安排現場檢查和相應的處置工作。事實上，基于中小銀行微觀經營數據的前瞻性風險識別判斷自動化處理系統是FDIC開展現場檢查和風險處置的基礎。

二是充分利用市場的出清能力。FDIC處置問題銀行和破產銀行的基本原則是最大化地利用市場，從而最小化DIF的處置和清算成本。FDIC以政策申明的方式，將檢查和處置信息及時向市場公開，公布基本的破產處置原則和方案后，由市場通過并購、公開競拍等競爭方式選擇使DIF最小化及風險和收益相匹配的解決方案。事實證明，在危機期間信息充分公開的問題銀行能夠最大限度地獲得市場救助，減少政府救助的壓力和成本。

三是匹配風險監管和處理權力。雖然FDIC在兩次銀行業危機中都在維護中小銀行整體穩定的情況下，對問題銀行進行了風險處置，但也相應地付出了較為高昂的代價。FDIC雖然承擔了全國大部分銀行的存款保險責任，但卻無法完全對這些銀行的資產經營情況進行監管。貨幣監理署（OCC）負責全國性銀行和儲貸協會的資產經營監管，美聯儲負責州一級聯儲系統會員銀行和金融控股公司的資產經營監管，FDIC僅對州內聯儲系統外的銀行有直接的資產經營監管權。在兩次危機期間，FDIC最大的救助損失來自于受OCC和聯儲監管的大型金融機構，如華盛頓互助銀行等。由于缺乏對這些機構資產經營的監管權，FDIC無法運用其系統和資源去評估處置這些大型機構的風險，一旦這些機構的風險暴露，由于FDIC和其它監管部門之前的事權協調耽誤了寶貴的風險處置時間窗口，使得最終的救助成本增加。因此，2013年以來的DIF修正法案增加了FDIC對大型金融機構和金融控股公司的資產經營監管信息分享權，更好地匹配FDIC的風險匹配和處理權力。

三、對我國中小銀行風險處置的啟示

（一）提高中小銀行風險預判能力

建立多指標、動態化的中小銀行風險預警系統，選取能夠反映資產質量風險、流動性風險和經營管理風險的可變頻指標，為及時判斷中小銀行風險提供基礎支持。

（二）出清資本充足率不合格的銀行

對存款保險評級不達標的問題銀行，及時對市場公開其風險和經營信息，為市場化并購提供積極引導;對資本充足率不達標的中小銀行要嚴格通過市場化出清，合理公開破產銀行的清算信息和方案，按存款保險基金救助成本最小化為基本原則，引導市場機構處置破產銀行的資產和債務。

（三）明確相關機構在風險識別處置中的責任

存款保險公司作為中小銀行存款保險的處理方，應享有受監管對象充分的監管信息權及對問題銀行風險處置的權力。同時，減少存款保險公司和不同監管主體之間的協調成本，爭取中小銀行風險處置的最佳時間窗口。

（特約編輯：陳國權）

參考文獻：

[1]FDIC.Crisis and Response：An FDIC history，2008-2013[EB/OL].[2019-10-01].https：//www.fdic.gov/bank/historical/crisis/.

[2]Shachmurove Y.A historical overview of financial crises in the United States[J].Global Finance Journal，2011，22（3）：217-231.

[3]Balla E，Mazur L C，Prescott E S，et al.A Comparison of Community Bank Failures and FDIC Losses in the 1986-92 and 2007-13 Banking Crises[J].Journal of Banking&Finance， 2019（3）：27-82.

[4]Cowan A R，Salotti V.The resolution of failed banks during the crisis：Acquirer performance and FDIC guarantees，2008—2013[J].Journal of Banking & Finance，2015，54： 222-238.

[5]Balla E，Prescott E S，Walter J R.Did the Financial Reforms of the Early 1990s Fail？ A Comparison of Bank Failures and FDIC Losses in the 1986—92 and 2007—13 Periods，Working Paper15-05[J].Social Science Electronic Publishing，2015.

[6]Spycher，Thomas.John F.Bovenzi：Inside the FDIC： Thirty Years of Bank Failures，Bailouts，and Regulatory Battles[J].Financial Markets & Portfolio Management，30（4）：483-485.