監管沙盒的發展：思路創新、實踐與不足

馬楠

摘 ? 要：隨著金融科技的快速發展，為平衡創新與風險，以監管沙盒為代表的監管科技應運而生。本文通過梳理各國及地區監管沙盒的現狀及進展，闡述監管沙盒對傳統監管思路的革新，促使監管雙方由對立轉向良性合作，促進監管成本內生化和最小化。監管沙盒雖仍存在信息不透明、測試成本過高、耗時較長、消費者逆向選擇與道德風險等缺陷，但未來監管體制的改革路徑必然朝著動態化、仿真化、實時化發展，最終達到防范風險與鼓勵創新的平衡。

關鍵詞：金融科技;監管沙盒;內生化

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.02.011

中圖分類號：F832 ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2020）02-0074-10

“Regtech”是監管（regulatory）與科技（technology）術語的縮寫，是技術，特別是信息技術在監管流程方面的應用。英國作為世界金融科技的領導者，于監管科技革新方面亦是先驅者，在2015年由前財政大臣George Osborne率先提出“監管科技”。英國金融市場行為管理局將監管科技描述為“運用新技術，促進并達成監管要求”。根據西班牙國際銀行BBVA，金融業Regtech的重點是：手動過程的自動化以及分析/報告過程中步驟之間的聯系，數據質量的改進，宏觀數據庫的創建，監管過程中自動分析數據并且不斷自主學習，自主篩選有意義的報告發送給監管機構，并在內部用于改善關鍵業務決策。監管科技包括三個不同的市場參與主體：傳統的金融機構，尤其是在金融危機之后面臨更高的監管要求時，需要Regtech滿足監管機構的要求;監管機構需要Regtech提升監管效率，追求實時、持續的監管，實現監管流程的自動化和事前預防;政策制定者需要Regtech來協調各行各業的參與者，構建全行業的必要基礎設施。監管沙盒作為監管科技的代表，是政府給予金融科技公司特許權，簡化市場準入標準和流程，在確保消費者權益的前提下，在監管機構可控的限定環境中，對其新產品和服務進行真實或者虛擬的測試，并可以根據其在監管沙盒的測試情況準予推廣的一種機制。

一、監管沙盒基本概覽

2015年11月，英國金融行為監管局發布《監管沙盒》指引文件，并在2016年5月正式啟動全球第一個“監管沙盒”項目，開放監管沙盒報名。2016年11月，新加坡金融管理局發布《金融科技監管沙盒指引》文件，2017年年初開放測試招募。2017年2月澳大利亞證券投資委員會發布《金融科技產品及服務測試》監管指引文件，并開放測試環境。目前已經有英國、新加坡、中國香港地區、中國臺灣地區、澳大利亞、馬來西亞、阿布扎比等國家與地區開始了監管沙盒計劃，我國于2017年開始試水監管沙盒項目，目前處于起步階段，尚未有相應機構發布有關監管沙盒的指引文件，具體流程尚未明晰。表1為現有國家與地區監管沙盒的模式比較。

通過表1比較可以看出，各國及地區監管沙盒項目的不同主要集中在可申請主體和準入條件上，以英國為代表的國家主要實行核準制，由監管當局對申請主體進行審查以決定其是否可以參與測試主體，而以澳大利亞為代表的國家則實行備案制，監管當局預先發布相應文件，滿足要求者即可參與測試。而可申請主體不同主要由于監管當局的監管覆蓋面不同，英國在2008年金融監管體制改革之后，金融行為管理局監管覆蓋面較廣，因而所能接受的可申請主體范圍是所有國家內最廣的。就已經公布的監管沙盒文件看，除澳大利亞采取與英國不同備案制之外，大多數國家及地區均采取與英國較為接近的模式，監管沙盒的目的在于鼓勵創新，減少潛在風險，突出保護消費者利益，試圖構建監管雙方良性互動機制。就具體流程而言，新加坡與英國是目前公布監管沙盒文件最為具體與詳細的國家，但監管沙盒的構成仍屬于“黑箱”狀態，并且很多國家及地區并未詳細說明監管沙盒的退出機制以及后續操作。圖1展示出監管沙盒的基本流程，目前各國及地區監管沙盒流程基本相似，而我國未來的監管沙盒實踐可以參照這個流程。

二、監管沙盒的最新進展

目前，不少國家及地區的金融監管當局都在積極推進監管沙盒計劃，而且各國及地區都試圖在監管沙盒中融合區塊鏈技術，謀取更加智能、前沿的監管沙盒模式。另一趨勢則是將監管沙盒與大數據技術相結合，意圖構建虛擬沙盒，虛擬沙盒技術是將所有環境與項目代碼化，在云計算的支持，在虛擬環境下進行仿真測試。在人工智能時代下，各國及地區目前所積極構建的監管沙盒并不是對原有監管體制的簡單維護，而是針對高速發展的金融科技所做出的必要回應，意圖通過探索諸如監管沙盒等新型監管方式，建立依托于人工智能的新型監管體制。

三、監管沙盒的思路創新

監管沙盒是金融科技催生出的新型監管模式，是互聯網技術與傳統監管模式的有機融合，各國及地區都在積極推進監管沙盒，我國目前已經有部分地區意欲推廣監管沙盒，是對以往監管體制的重大革新。在監管沙盒中，測試主體將測試過程中所發生的問題及時向主導機構反映，主導機構根據現有體制向測試主體給予指導性意見，同時根據相應的反饋意見修改自身監管體制中存在的不足，由于有充分的消費者保護機制和退出補償機制約束，測試雙方免去后顧之憂，在監管體制修正和測試項目上集中更多精神，從而使監管成本由傳統政策給定的外生變量轉變為由監管雙方決定的內生變量，促使監管成本最小化，更好地鼓勵金融機構的創新活動以及釋放相應的監管活力。

（一）改善監管雙方對立關系，促進良性合作

在傳統的監管體制中，監管者和被監管者之間的關系傾向于“貓鼠游戲”的對立關系，監管雙方沒有動機向彼此分享信息，卻有足夠的動機隱藏信息。監管者試圖建立信息優勢以便更好地約束被監管者，從賬面檢查、日常行為檢查，都試圖尋找被監管者未透露的有關自身缺陷或潛在風險的信息，從而及時管控對方;而被監管者始終試圖尋找監管者未公開的有關監管體制內部信息，以尋找監管成本最小的環節，意圖監管套利。隨著金融創新的復雜性進一步增強，雙方缺乏動機幫助對方削弱監管負擔，監管成本不斷提高，兩者對立進一步加劇。

監管沙盒區別于傳統的“先發展，后監管”的體制，革新傳統監管思路，尋求金融創新與預防金融科技所帶來的潛在風險之間的“新平衡”，針對具體的金融創新產品具體問題具體分析，尋求監管雙方能夠互惠共生的監管體制。監管沙盒通過雙向反饋交流機制，構建以消費者保護為核心的監管體制，尋求在保護消費者基礎上的金融創新，對可能存在風險的金融創新產品進行針對性修改，并改革現有監管體制的不足。

（二）促進監管成本內生化

在傳統監管體制下，監管成本主要由直接成本與間接成本構成，這些成本都是作為外生變量由相關政策及法規直接給定的，并且單獨附加給某一方，對監管雙方任何一方都是巨大的負擔。監管成本內生化在于將該監管成本由外生附加轉化為監管體制內部變量決定，即由監管雙方及體制內部相關因素決定。舉例而言，傳統監管體制關于金融創新多采取“一刀切”政策，直接給定某項新的政策標準，約束相關創新，該成本并非由監管雙方自我決定，屬于國家根據頂層政策框架直接給定，并要求監管者具體執行;監管成本內生化則是由監管雙方自主探索有關金融創新的監管邊界，根據既有框架有所擴減，盡可能減少相關監管成本。監管沙盒所提供的監管雙方相關溝通、共同探索的監管模式，則契合了監管成本內生化的路徑，極大促進了金融創新，減少不必要的監管成本，促使監管雙方良性合作。

四、監管沙盒的不足與隱憂

任何新興的監管模式都存在不足與缺陷，監管沙盒作為技術與監管融合的新模式，盡管在理論和實踐上存在諸多革新，但不可避免地帶有新事物的不足與缺陷，即使在英國、新加坡，測試者向英國監管當局反映測試過程中出現的問題，測試當局也會定期總結問題與不足并回復測試者。由于缺乏通過監管沙盒到成功投放市場的案例，只能通過目前公布的相關文件以及部分學者的思考，對監管沙盒的缺陷與潛在不足進行分析。

（一）監管沙盒的可信度探究

監管沙盒的可信度很大程度上取決于消費者對于監管沙盒的接受程度。監管沙盒由于理念超前，可能會引起諸多誤解和疑問，公開無疑是最好的方式。監管沙盒的公開程度很大程度上決定消費者對于該測試的接受程度，公開透明的測試流程將更大程度地增強該測試的真實性、可信度。但根據新加坡金管局針對測試者進行的意見征詢可以看出，很多測試者希望提升監管沙盒的保密性。由于參與測試的都是未投入市場的創新產品，商業秘密的保護成為測試主體較為關心的問題之一，因而是否完全公開監管沙盒的整個測試過程和測試主體的相關信息成為目前需要面對的問題之一。新加坡金管局為了向消費者提供公開透明的信息，所有已批準的沙盒應用程序的相關信息，如申請人的姓名、沙盒實驗的開始日期和到期日期，都將在MAS的網站上公布。英國、中國香港等國家及地區也同樣公布了以上信息，但如上公布的信息是否能夠滿足消費者的要求，以上信息是否足夠充分，還有待驗證。筆者假設順利通過測試的產品投入市場，但在運行過程中出現較多問題，那么消費者是否會懷疑當初監管沙盒的真實性和公開性，事前信息披露是否足夠充分，這都是消費者可能提出的問題。由于監管沙盒的具體運作仍處于“黑箱”狀態，不充分的信息披露可能會導致監管沙盒成為“監管后門”、“沙盒暗箱”，如何實現既能做到充分信息披露又能保護商業秘密，這是測試雙方面臨的問題之一。

目前而言，僅披露申請人的姓名和相關測試項目名稱是否能夠滿足信息披露的要求還未可知。到現在為止，任何國家及地區都未披露監管沙盒的具體過程細節，理由可能在于商業秘密保護、專業性強普通人難以理解等。但不充分的信息披露導致監管沙盒的可接受性逐漸取決于受試主體未來在市場的表現，而不再取決于該項測試本身的理論、制度合理性，因而能否在保護商業秘密的基礎上做到更大程度的公開將有助于提高監管沙盒的持久性、可行性和可信度。

（二）監管沙盒成本探究

從表面上看，監管沙盒為廣大中小金融創新企業發展開辟了新的道路，更好地鼓勵金融創新，鼓勵金融科技企業的發展。但從實際情況來看，在各國及地區測試過程中，暴露出較多問題。

首先整個測試流程過長，測試時長普遍在6個月左右，澳大利亞為12個月，還不包括申請、篩選、再調試過程，除新加坡規定了篩選期間為21日，其他國家及地區均未就該項作出詳細規定。金融創新的時效性在互聯網環境下被加速放大，因而很多企業希望能盡快通過審批，盡早推出產品，搶占市場份額。而過短的測試周期將無法檢驗相關產品的風險，極易使相關流程形式化，目前各國及地區均采用6個月左右的測試期間，也是充分考察了這些相關因素。筆者認為應當構建較為靈活的測試期間，主要應當從完善退出機制做起，目前只有新加坡在該方面作出清晰的規定。簡而言之，即在測試過程中，受試主體在滿足監管主體事先要求的參數指標后，便可退出，或者受試主體出現難以解決的缺陷，經改進仍無法滿足時亦可退出，具體的指標和要求應當根據構建的沙盒環境和現有監管體制作出規定，建立良好的退出機制。在申請、篩查、調試過程中應該提高效率，進一步明確相關申請條件，適當放寬準入條件，減少排隊等待時間，簡化測試過程中不必要的環節，不失是解決測試時長和金融科技創新時效性矛盾的路徑之一。

其次實際測試成本較高。測試成本包括為申請所做出一系列準備的費用，測試過程所花費的費用，盡管申請無需費用，但在整個流程的運行過程中花費仍較多，如相關場景設置以及測試流程中出現風險導致的損害賠償責任均會產生較多費用，因而降低實際測試成本，使得監管沙盒能夠真正利于中小企業金融創新，成為監管當局應當考慮的問題之一。虛擬沙盒技術雖大幅降低測試過程的費用問題，但目前僅在英國正在積極探索，還未實現。該問題最終回到金融科技與監管科技的適配性問題，這是未來各國及地區所面臨的主要問題，這也是中小金融科技企業進行測試的實質障礙之一，該問題的解決將有助于真正發揮監管沙盒的作用。在人工智能時代下，監管動態化、仿真化、虛擬化將是必然;虛擬沙盒利用大數據及相應的計算機技術在虛擬環境中對金融創新產品進行測試，不會對現有金融市場造成任何損害和任何實質金融風險，而且為任何參與者所使用。虛擬沙盒強調動態化監管，我國未來若實行監管沙盒計劃，應當著重探索虛擬沙盒技術，以契合我國復雜的國情，以及順應未來監管體制動態化，實時化。隨著監管科技的進一步發展，最小化監管成本必然是未來監管體制改革的重點之一。英國所倡導設立的“沙盒傘”計劃能夠極大地提高監管沙盒的運行效率，減少相關測試成本。

（三）監管沙盒中的消費者問題

1.受試消費者的道德風險與逆向選擇

消費者保護作為各國及地區監管沙盒的基礎，是監管沙盒的核心要求，各國及地區均要求受試主體擁有良好的消費者保護機制，在發生風險時能對消費者進行足額賠付，確保參與測試的消費者不會受到損失。消費者保護已經成為各國及地區金融監管改革的核心之一，在監管沙盒中表現的尤為明顯。如表3所示，各國及地區的監管沙盒都規定了較為嚴苛的消費者保護標準，那么參與測試的消費者是否會因此發生道德風險和逆向選擇問題。在當前金融市場上的消費者保護機制，兼具意思自治與傾斜保護，監管沙盒中的消費者保護要嚴于一般金融市場上的消費者保護，一旦對消費者造成損害，受試主體需要承擔無過錯的完全賠償責任。之所以規定如此嚴苛的消費者利益保護條款，是監管沙盒的性質所決定，監管沙盒的目的在于減少乃至消除新興金融產品未來在市場上的風險，意圖盡量將錯誤暴露在測試期間以便于修改和完善。換言之，參與監管沙盒的產品很大程度上是不完善的，存在諸多潛在風險。只有對他們的損失保證予以完全賠付，才能招募到足夠多消費者參與測試。但在足額賠付的情況下，是否會誘發消費者的道德風險和逆向選擇，則需要充分對參與消費者進行投資者教育與簽署相關協定。在一般市場環境下，消費者可能會盡到謹慎注意的義務，但在監管沙盒期間由于存在充分的消費者利益保護機制，可能會誘發消費者產生道德風險和逆向選擇，進而使得受試主體通過測試的難度進一步增大。目前中國臺灣地區的監管沙盒要求消費者要遵循公平合理、平等互惠和誠實信用原則，而其他國家及地區也有相應的要求，但該項要求是否足以產生有效約束還需要進一步的觀察。

2.受試消費者缺乏多樣性

就我國未來的實踐而言，如何提高參與測試者的多樣性以契合我國復雜多變的國情是區別于世界其他國家及地區的特殊問題。我國幅員遼闊，各地經濟發展差異巨大，而金融科技依托于互聯網，極大地淡化了地域因素，因而全國各地的消費者均能通過互聯網渠道享受最新的金融科技成果，但是參與監管沙盒的消費者并不是隨機抽樣形成，而是通過招募并簽署相應的文件后再進行測試，或者圈定相應地區進行測試，樣本可能缺乏代表性、多樣性，加之目前國內關于監管沙盒的文章和新聞較少，一般大眾難以完全了解監管沙盒，進一步限制參與測試的消費者主體數量，因而如何使得參與測試的消費者更全面，更具有代表性，如何保證在通過監管沙盒并經過一系列程序之后投入市場的過程中，在復雜的社會實踐過程不會出現囿于狹窄的樣本而難以預見的重大風險，是我國所面臨的重要問題。世界上其他國家及地區的國情復雜程度都難以和中國相比，因而如何保證測試樣本的全面性，將是我國未來監管沙盒面臨的問題，也是監管沙盒模式能否為一般大眾所接受的參考。因此，監管沙盒是否應當對金融消費者進行分級，區分一般投資者和專業投資者，限制某類人群尤其是缺乏足夠投資者教育的消費者對于某些項目的投資或使用。面對金融科技的復雜性，監管沙盒不僅是監管體制的創新，更應當是對金融體制有益的修補，否則過于復雜的社會實踐會誘發難以預見的重大風險。

（四）測試者退出監管沙盒后的相關問題

作為新型的監管模式，監管沙盒并不適合完全的“拿來主義”，因為相應的監管科技創新依托于相應的監管體制，英國之所以能最早開始監管沙盒的實驗，是因為在2008年金融危機之后對于自身監管體制的重大革新，釋放了相應機構的活力。中國香港地區則只能由銀行和科技公司申請，這與香港金管局的監管范圍密切相關。中國國內目前的互聯網金融監管體制屬于“一委一行兩會”協調下的多部委聯合治理模式，該模式可能使已經開始試點的監管沙盒存在監管套利發生的可能。在監管沙盒中，可能存在測試期間監管授權主體是某部委，但是進入市場后出現其他問題，又與其他部委的監管范圍發生重合，若存在部委間監管成本不一致的情況，被監管主體就有充分動機從監管成本負擔高的主體轉向監管成本負擔低的主體。如果短期內監管成本不能趨向一致，可能誘發金融科技企業尋求監管套利。因此，在我國現有體制下進行監管沙盒，首先應當有一個機構負責總體協調和宏觀調控，針對不同業別進行分別調控，就實踐來看，中國人民銀行應當是最合適的機構。多部委之間的合作模式，中國香港地區新增的監管沙盒2.0版本模式對內地的可參考性最強，且易于交流和匹配現有的監管模式。

由于我國處理金融詐騙類、非法集資類犯罪的相關法律制度還不完善，監管沙盒并不能成為金融產品的“風險背書”。如何確保監管沙盒時期與投放市場后消費者保護力度的一致性，防止上市后出現保護力度大幅降低，則需要事中持續監管，防止監管沙盒成為互聯網金融機構的“風險背書”。消費者保護作為監管沙盒的準入要求，測試企業必須擁有完善的消費者保護機制，但囿于參與測試的消費者數量有限，而依托于互聯網的金融科技企業的用戶群體龐大，很可能出現進入市場后消費者保護力度弱化或者能力不足的情況。目前，傳統的消費者保護機制更多的是依賴剛性兌付和擔保機制，而監管主體去剛性兌付和市場主體不斷創造新的剛性兌付和擔保方式的惡性循環，保護消費者成本實際上屬于外生變量，如何充分解決由此帶來的監管成本外生化，有效的依托市場和金融科技企業自身使得相應的監管成本內生化，將是未來監管體制需要著重考慮的方面。

五、結語

監管沙盒作為一種全新的監管模式，其實踐效果并沒有得到完全意義上的檢驗，它更多的是以一種概念出現，針對我國實際情況，最大的困難在于缺乏完整的流程實驗可供參照，即缺乏從申請到成功投放市場的案例，需要我國不斷摸索和實踐。盡管我國已經開始沙盒監管的實踐，但有必要區分金融試點與監管沙盒之間的區別，避免錯誤理解監管沙盒的內涵，回歸傳統“先發展、后監管;不出事、不監管”的監管思路，而是建立適合我國國情的容錯監管體制。我國國情復雜，各地金融監管情況參差不齊，更具有復雜性、多樣化、不平衡性，且地方保護主義突出，如何確保依托于互聯網的金融科技企業能夠適應復雜國情，更主要的是避免金融科技帶來的系統性風險，避免風險的傳染和擴大，監管沙盒不僅是鼓勵金融科技企業的發展，更需要防范金融科技帶來風險的擴大和傳染，我國未來的監管模式必然朝著動態化、仿真化、實時化推進，最終達到創新與風險的動態平衡，促使金融科技成為我國經濟發展的新引擎。

（責任編輯：夏凡）

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