美麗中國：中國版環境國家的憲法規范體系

閆海

〔摘要〕 以國家目的與任務的歷史演進的宏觀視角看，現代國家歷經警察國家、夜警國家、社會國家三種形態變遷。環境國家是社會國家在環境領域的重要體現，亦具有規制國家和福利國家二元面向。各國憲法對于環境國家，有的訴諸環境權，經由“基本權利—國家任務”的邏輯予以確認，有的采取基本國策規范的表述，直接規定國家的環境保護義務。1978年《憲法》開啟我國的環境國家建設，2018年《憲法》修正，將美麗中國入憲，其統合既有環境憲法規范體系，打造中國版環境國家。在“美麗中國”統領下，我國已經形成“根本任務規范—綱領性規范—規則性規范”的結構合理、效力差序的環境憲法規范體系。

〔關鍵詞〕 美麗中國，環境國家，根本任務規范，綱領性規范，規則性規范

〔中圖分類號〕D921 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2020）02-0084-08

據考證，我國中央電視臺、英國廣播公司首次聯合攝制紀錄片《美麗中國》，歷時3年而成，對中國國家級野生動植物和風景保護區、珍奇野生動植物、民族生活故事等中國自然人文景觀予以充分展示，加之在2008年北京奧運會開幕前發行，因而在國內外產生了巨大影響，不僅引發學界對其運營機制、拍攝手法等進行探討①，而且讓“美麗中國”概念進入公眾視野。2007年，在黨的十七大報告中， “建設生態文明”被首次提出，2012年，黨的十八大報告進一步提出，“努力建設美麗中國”，2015年，黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》首次提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念。“美麗中國”從公眾熱點進入政治話語之中，進而轉化為黨和國家的具體政策。2018年《憲法》修正，在中國的“政黨—國家—社會”關系框架下，美麗中國經由政黨與國家權力高度結合的“黨政體制”②確認并進入憲法，最終演化為憲法術語和法治要求，并且在其統領下形成環境憲法規范體系，進而打造中國版環境國家。

一、國家形態變遷視閾下的環境國家

以國家目的與任務的歷史演進的宏觀視角看，現代國家歷經警察國家至夜警國家，再至社會國家三種形態變遷，“環境國家”是社會國家的重要體現之一。

17世紀末，君主專制歐陸國家開啟了現代國家形態的變遷③，“開明專制（Enlightened Despotism）”的警察國家成為“舊的法律形態和現代法律形態之間的過渡階段，是新的國家制度的孕育者”。④普魯士國王腓特烈·威廉建立世界上第一個警察國家，其致力于鏟除國內落后的封建勢力，建立廉潔且高效的公務員體系。作為唯一擁有執行力的機構，警察部門成為政府代表，承擔起“排除社會危害”和“增進公共利益”兩項任務。⑤在警察國家，“擁有權力的人就是權力唯一的限制，法律與之完全沒有干系”⑥，“公務人員的職權被確定來普遍地而且是無所不包地處理該事務”。⑦但是，由于源自羅馬法的國庫理論興起，國家被分為私法人的“國庫”和國家法人，國庫被視為“財產集合體”，“其處理財產時適用的是民事規范，并受民事法院管轄”。⑧由此警察國家逐漸演化出司法獨立國家的雛形。

國家目的和任務被各種新的學術思想予以重新認識。威廉·洪堡認為，“國家的目的可能是多重的：它可能促進幸福，或者僅僅防止弊端”⑨， “國家關心公民負面的福利即他們的安全”⑩，“既防范外敵又防范內部沖突，維護安全，必須是國家的目的，必須是它發揮作用的領域。”無獨有偶，大洋彼岸的亞當·斯密主張充分發揮市場機制“無形之手”的功能，“管得最少的政府是最好的政府”，國家的目的和任務被限縮為三項：（1）維護國家安全，（2）保障社會秩序，（3）提供私人無法經營的公共事業與設施。“直到1914年8月，除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人可以度過他的一生卻幾乎沒有意識到政府的存在。”此即夜警國家，是德國法上的自由法治國，即國家對經濟和社會生活的干預減少至維護公共安全和基本秩序、消除社會危險的最基本程度，實行市場自由調節，而且國家的干預必須得到法律授權。

進入20世紀，夜警國家難以維系，市場失靈、環境問題、階級對立乃至世界大戰、經濟大蕭條等要求“有形之手”予以強力干預，“在整個世界范圍內發生的經濟與工業的深刻變遷逐漸創設出各種新的、由政府擔負的義務”，國家形態由此進入社會國家。社會國家具有二元面向：（1）福利國家，基于社會經濟正義的要求，國家創造可接受的生活條件、建立社會安全體系、強調社會公平、確保社會自由、予以必要公法補償等，積極提供生活照顧，成為各類給付或公共物品提供主體，（2）規制國家，國家基于壟斷和自然壟斷、外部性問題、信息赤字與有限理性、市場例外條件與宏觀經濟等經濟或非經濟的公益目標，對經濟、社會事務予以規制。但是，若國家目的和任務過度膨脹，乃至對經濟、社會事務大包大攬，會引發機構臃腫、人員眾多、效率低下、財政困難等一系列負面影響。不僅如此，“現代民主社會國家若要從其龐大的任務領域抽身，由于抵觸了社會對政府之期待，幾乎可以說是不可能，而且現代社會面臨各式各樣復雜的問題，要回到一個極度限縮的政治模式，也未必適宜。”因此，當下國家形態并非回歸夜警國家，而是以社會國家的目的為約束、以合作國家等方式對國家任務實現機制加以調整。

20世紀30年代以來，不斷爆發的生態環境問題對人類的生存與發展造成嚴重威脅：第一輪沖擊是工業革命引發的環境污染問題，例如八大公害事件，第二輪沖擊是對一國乃至全球自然環境的破壞，例如臭氧層空洞、溫室效應等，第三波是發展中的現代性環境風險造成眾多不確定問題。生態環境問題激發個人與社會的“環境覺醒”，環境保護運動蓬勃興起，可持續發展成為世界潮流，以解決生態環境問題為己任的環境國家應運而生。“環境保護：此亦是社會國家保障人民生存與生活之重要任務”，環境國家未超脫社會國家框架，是社會國家二元面向在生態環境領域的集中體現：（1）環境國家具有福利國家面向，“良好的環境”具有非排他性、競爭性及不可分割性，屬于國家提供的公共物品，（2）環境國家具有規制國家的面向，需要國家干預市場主體和社會主體的行為，以規制方式矯正諸如環境資源的產權不明晰、生態環境問題的外部性、環境風險不確定造成的信息不完全等市場失靈。

二、典型環境國家的憲法規范及其類型化

社會國家不是警察國家的回歸，其必須恪守法治原則，因而社會國家的完整表述是“社會法治國家”，環境國家作為社會國家在環境資源領域的集中體現，其完整表述亦是“環境法治國家”，環境保護入憲是環境國家建立的重要標志之一。

20世紀70年代，環境保護入憲在德國成為公眾議題，并且在80年代中期制定環境保護作為國家任務的憲法規范成為主流認識。1987年德國聯邦參議院建議增訂第20a條，建議內容為：（1）人類的自然生命基礎受到國家保護，（2）進一步的內容由聯邦與各邦在衡量其他法益與國家任務之下由法律定之。兩德統一后，基于統一條約的要求，由聯邦眾議院與聯邦參議院組成共同憲法委員會研擬修憲，其中包含環境保護入憲問題。1994年德國通過憲法修正案，《德國基本法》增訂第20a條，“國家在合憲秩序的范圍內，經由立法、依法行政及依法裁判，保護自然的生命基礎，同時向未來世代負責。”2000年，德國聯邦議院通過憲法修正案，在第20a條中“自然的生命基礎”后加入“保護動物”。

2005年法國《環境憲章》則是環境保護入憲的里程碑。依據法國第2005-205號憲法性法律，《環境憲章》經由1958年憲法序言的修改而成為憲法規范的組成部分。現行法國憲法規范由1958年的108條憲法文本與1789年的17條《人權和公民權宣言》、1946年的18條憲法序言和2004年的《環境憲章》共同構成，后三者乃是法國權利法案的三個支柱，依次宣告自由權與政治權、社會權和環境權。《環境憲章》包括序言和10條正文：序言簡短地宣告生態平衡、可持續發展、生物多樣性等環境理念，正文則規定個人的環境權利和義務以及涉及國家的環境保護任務。具言之，（1）個人既享有環境實體權利，“人人有權在平衡和有益于健康的環境里生活”（第1條），亦享有環境程序權利，“依據法律規定的條件和限制下，人人有權獲得由公權機關掌握的與環境相關的信息，并且參與制定對環境產生影響的公共決定”（第7條），（2）所有人均負有的環境義務，即“保護和改善環境的義務”（第2條），“依法預防或限制其自身對環境造成的危害”（第3條），以及“依法對其自身造成的環境損害承擔賠償責任”（第4條），（3）國家實現環境保護任務，應當適用風險預防原則及措施（第5條），實施促進可持續發展的公共政策（第6條），以及在歐洲與國際上采取相應行動（第10條），（4）對環境教育、培訓和研究予以規定（第8、9條）。

關于環境國家的各國憲法規范主要是環境基本權和環境基本國策兩種基本類型，據不完全統計，41個國家或地區的《憲法》規定了環境基本權，62個國家或地區的《憲法》規定了環境基本國策。環境基本權憲法規范依據“基本權利—國家義務”邏輯確立環境國家的環境保護任務：（1）國家“尊重”環境基本權，其不得予以侵害，（2）國家“保護”環境基本權，防止私人對其侵害，（3）國家“實現”環境基本權，采取行動保護并改善生態環境。環境基本權的憲法規范存在以下模式：（1）實體性環境基本權的單一模式，（2）復合模式，包括實體性環境基本權和環境知情權、參與權與救濟權等程序性環境基本權。實體性環境基本權，又稱為傳統環境權，其存在一系列問題：其一，利益認定與衡量、權利內涵與界限、決策主體與客體等理論本身難題，其二，規范推演與實現、對國家與私人約束力有限等理論實現難題，其三，法律（司法）中心主義、自然法、絕對權利等理論特質與環境問題的現代風險性、利益權衡性不一致，因而被認為應當轉向以參與為本位的程序性環境基本權。環境國家的環境保護任務因環境基本權內容與效力的差異而有所不同。

近代憲法主要包括統治機構（Plan or Frame of Government）與權利法案（Bill of Rights）兩個基本要素：前者規定政治權力與統治過程，涉及國家統治結構的組織和授權，后者則規定人、人民、國民或公民在憲法上的基本權利。

憲法基本國策作為國家發展的指針，成為傳統的統治機構與權利法案、國家與公民的憲法二元結構之外的“第三種結構”。環境基本國策的憲法規范包括兩種類型，絕大多數國家憲法中，國家保護與改善環境僅涉及當代人，少數國家憲法依據代際正義的要求，將后代人利益納入環境基本國策的考量范圍，例如《德國基本法》第20a條。環境基本國策明確國家的環境任務，但對環境國家建構取決于環境基本國策在一國憲法中的定位及效力。

三、美麗中國入憲的規范基礎

新中國建立后，我國先后頒布了四部《憲法》。其中，1952年《憲法》、1975年《憲法》第6條第2款均對自然資源的全民所有予以規定，同條第1款乃是國營經濟條款，因此兩部憲法第6條性質上是規定自然資源產權制度，屬于經濟憲法范疇。

1978年《憲法》第6條第2款基本承襲1975年《憲法》，只是將其中“其他資源”修改為“其他海陸資源”，這樣表述更為明確，海洋意識有所體現。1978年《憲法》重要變化之一體現在由1975年《憲法》第10條轉化而成的第11條，并且該條增設了第3款，“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害。”1979年我國通過首部環境基本法——《環境保護法（試行）》，其第1條昭示，“根據中華人民共和國憲法第十一條關于‘國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害的規定，制定本法。”在世界范圍內，環境保護入憲也主要開始于20世紀70年代，因此1978年《憲法》第11條第3款關于環境保護的規定具有領先意義。

1982年《憲法》第26條規定，“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。”該條與1978年《憲法》第11條第3款相比較，主要變化如下：（1）環境被區分為“生活環境”和“生態環境”。憲法修改草案中的提法是“生活環境和生態平衡”，但生態平衡是動態概念，描述生態系統始終處于“平衡”至“不平衡”再“平衡”的過程中，與“國家保護和改善”不搭配，經時任全國人大常委、中國著名地理學家黃秉維建議，“生態平衡”被改為“生態環境”。“生活環境”和“生態環境”分別以人為中心和以自然為中心而指向具有統一性的環境客體。“植樹造林，保護林木”作為當時最重要的環境保護措施被寫入1982年《憲法》第26條第2款。（2）1982年《憲法》第11條去掉的關于“自然資源”的規定并非被刪除，而是變更為該《憲法》第9條第2款，“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”同時，1978年《憲法》第6條第1款國營經濟條款獨立為1982年《憲法》第7條，1978年《憲法》第6條第3款“國家依法對土地實行征購、征用或者收歸國有”變更為1982年《憲法》第10條第3款。此外，1982年《憲法》第9條第1款對自然資源所有權的規定更為明確具體，即“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有，由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”經上述條文的調整，1982年《憲法》第9條成為規定自然資源所有權及其保護措施條款。總之，1982年《憲法》第9條和第26條共同構成狹義上的1982年《憲法》環境條款，在廣義上，1982年《憲法》環境條款還包括第10條、第14條第2款、第22條第2款。

土地是人類最寶貴的自然資源。1982年《憲法》第10條關于土地的憲法規范具體為：（1）第1、2款規定土地所有權，（2）第3款規定了土地征用制度，2004年《憲法修正案》將其改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”，（3）第4款規定了土地轉讓制度，1999年《憲法修正案》將其改為“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，（4）第5款規定，“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”

1982年《憲法》第14條第2款規定“國家厲行節約，反對浪費”，該條款對節約能源、循環經濟、資源再生等環境工作具有指導意義，例如1985年《上海市工業企業節約能源暫行規定》第1條規定，“為貫徹執行國家關于能源應以‘開發和節約并重，近期把節約放在優先地位的方針，適應經濟發展的需要，根據《中華人民共和國憲法》第十四條精神和國務院有關節約能源的規定，結合本市實際情況，制定本規定。”

1982年《憲法》第22條第2款規定“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產。”第22條關于文化事業發展的規定屬于文化憲法，但“名勝古跡”作為人文環境的一部分，可以歸入廣義上環境客體范疇，例如2006年修正的《遼寧省風景名勝保護管理暫行條例》第1條規定，“根據《中華人民共和國憲法》第九條、第二十二條、第二十六條和國家有關規定，為了加強我省風景名勝的保護管理工作，特制定本條例。”

綜上所述，在美麗中國入憲之前，1982年《憲法》第一章總綱初步形成以第9條第2款自然資源保護、第26條第1款環境保護、第14條第2款節約資源能源為引領，包括土地為核心的自然資源權屬與保護、名勝古跡保護、林木保護等重要制度為支撐的環境憲法規范基礎，中國版環境國家呼之欲出。

四、美麗中國的憲法規范構成及效力

2018年《憲法》修正，美麗中國入憲，涉及憲法序言與第三章國家機構部分規范，與第一章總綱既有的環境憲法規范共同打造中國版環境國家——美麗中國。其中，憲法序言與第一章總綱的環境憲法規范屬于環境基本國策條款。按照基本國策的內容，基本國策可以分為經濟憲法、文化憲法、國防憲法、社會憲法、外交憲法。美麗中國入憲后，體系較為成熟的環境憲法則從社會憲法中獨立出來。憲法序言之根本任務規范往往廣泛涉及諸類型憲法，而且，個別環境憲法規范亦存在與其他類型憲法的關聯，例如第9條、第10條、第14條第2款、第89條第6項同屬于環境憲法與經濟憲法，第22條第2款同屬于環境憲法與文化憲法。依據美麗中國的環境憲法規范所處的憲法篇章、內容及其效力等，筆者將美麗中國的環境憲法規范分為根本任務規范、綱領性規范和規則性規范三大類。

（一）美麗中國的根本任務憲法規范及效力

《憲法》序言部分分為三個方面內容：（1）第1-6自然段關于我國歷史尤其近代史的陳述，主要由事實性陳述語句構成，（2）第7-12自然段關于國家根本任務、綱領等規定，例如根本任務、階級斗爭、祖國統一、多黨合作與政治協商、民族政策與外交政策，主要由規范性陳述語句構成，（3）第13自然段關于憲法作為根本法、最高法的確認，屬于規則性規范。根本任務憲法規范是憲法的核心，意識形態性較強，需要與執政黨意識形態保持高度一致，修改較為頻繁。

2018年《憲法》修正，通過對《憲法》序言部分第7自然段根本任務的修改，實現政治話語“美麗中國”入憲。包含綠色發展的“新發展理念”“生態文明”“美麗”等共同構成建設美麗中國的根本任務：（1）“美麗”與“富強、民主、文明、和諧”并列，對“社會主義現代化強國”的修飾，形成多元與協調的國家根本任務實現的目標，“美麗中國”因此成為環境國家中國化的生動形象表述，（2）“富強—物質文明”“民主—政治文明”“文明—精神文明”“和諧—社會文明”“美麗—生態文明”，由此，衡量“社會主義現代化強國”的五個基本特征與五大文明一一對應，成為五大文明的建設核心與評價基準，（3）五大文明建設需要貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，綠色發展成為生態文明建設的理念指引。質言之，2018年《憲法》修正，形成以“美麗”為目標、以“生態文明建設”為內容、以“綠色發展”為理念的中國版環境國家的根本任務憲法條款。

美麗中國的根本任務憲法規范表達為陳述性語句，具有法的效力，但其內容高度抽象，具體內容需要憲法正文尤其環境綱領性規范予以闡明，因而不具有直接約束力。筆者認為，美麗中國的根本任務憲法規范的法效力主要體現為憲法解釋的依據。根據2018年全國人大常委會通過的《全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》，新成立的“憲法和法律委員會”將承擔“推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督”等職責。換言之，因其高度抽象性，美麗中國的根本任務憲法規范不可能為國家機關行為提供直接的憲法依據，但憲法和法律委員會等機構在憲法實施中會對環境綱領性規范等憲法正文予以文義解釋、原旨解釋、歷史解釋、目的解釋及利益衡量解釋等，而美麗中國的根本任務憲法規范將成為各種解釋方法單獨或共同適用的指引乃至依據。

（二）美麗中國的綱領性憲法規范及效力

美麗中國的綱領性憲法規范是對根本任務憲法規范的展開。2018年《憲法》修正未涉及環境綱領性憲法規范，但修改根本任務憲法條款所確立的美麗中國，為憲法規范闡明國家環境諸任務樹立了明確目標，并使這些闡明目標的憲法規范成為美麗中國的綱領性憲法規范。在嚴格意義上，《憲法》中美麗中國的綱領性憲法規范包括以下條文：（1）《憲法》第26條第1款“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”（2）《憲法》第9條第2款“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”（3）《憲法》第14條第2款“國家厲行節約，反對浪費。”

以上美麗中國的綱領性憲法規范具有以下特征：（1）規范主體為“國家”，《憲法》第9條第2款后段隱去的主體亦是“國家”，（2）規范內容為國家義務，并且國家義務直接源自規范的設定，而不是“基本權利—國家義務”的邏輯演繹結果。（3）規范對象指向“生活環境”“生態環境”“污染和其他公害”“自然資源”“動物”“植物”等環境及其要素，《憲法》第14條第2款的規范對象雖未點明，但應當涵蓋資源、能源等環境要素。（4）規范實施要求國家立即采取“保護”“改善”“保障”“厲行”等促進性行為，或者“防治”“禁止”“反對”等禁止性行為，但其實施程度、效果受限于經濟社會等條件制約，不太可能一蹴而就，相關憲法語言仍存在抽象、模糊、開放等特征，因而不要求環境國家任務全面、即時地實現。

有觀點認為，《憲法》第26條規定隱含部分環境權，即公民享有在健康而良好的環境下生活的權利，本質上是通過綱領性憲法規范的客觀規定直接推導出的環境基本權，具有主觀性。筆者認為，美麗中國的綱領性憲法規范在效力上不同于環境基本權的防御性、請求性、受益性權能，對國家機構和基本權利具有獨特效力：（1）美麗中國的綱領性憲法規范對所有國家機構產生約束力，具有“憲法委托”功能，“憲法在其條文內，僅為原則性之規定，而委托其他國家機關（尤以立法者為然）之特定的、細節性行為來貫徹之”。依據我國憲法秩序的設計，人大、行政及司法等國家機構均有抽象性規范的制定權，因此美麗中國的綱領性憲法規范具有授權上述國家機構依憲制定有關具體規范的效力。由于綱領性憲法規范對主體、時間等缺乏具體規定，尚無法對其不作為予以違憲追究，但其權力行使明顯違背綱領性憲法規范則可以認定為違憲行為。同時，鑒于綱領性憲法規范成為下位階抽象性規范的制定依據，亦應當成為相關規范的解釋依據，質言之，其乃立法解釋、行政解釋和司法解釋的指引和依據。（2）美麗中國的綱領性憲法規范對基本權利具有限制效力。確認和保護公民基本權利是憲法的重要功能，亦是國家存續的目的。《憲法》第33條第3款規定，“國家尊重和保障人權”，但基本權利不可能任意行使，須受到限制，從而與公共利益或其他法益相協調。美麗中國的綱領性憲法規范明確規定以環境為內容的公共利益，應當構成對基本權利的限制性依據。但是，美麗中國的綱領性憲法規范對基本權利限制不是以此追求環境公共利益的最大化，而是建立公共利益與基本權利所彰顯的個人利益平衡，是限制而非剝奪，同時，美麗中國的綱領性憲法規范亦具有通過限制國家權力以保護基本權利的功能，即不得以超出美麗中國的綱領性憲法規范以外的環境公共利益為理由來限制基本權利的行使。

（三）美麗中國的規則性憲法規范及效力

作為法律的基本構成要素，雖然憲法具有根本性、抽象性、整體性，但仍以規則性規范為主體，美麗中國的規則性憲法規范是根本任務規范、綱領性規范的具體展開。《憲法》的美麗中國規則性憲法規范包括自然資源權屬和利用規則、名勝古跡和植樹造林制度性保障和國務院生態文明職權規則。

《憲法》第9條第1款、第10條規定了土地和其他自然資源的國家和集體所有權、國家對土地征收或征用規則、土地轉讓規則。其中土地和其他自然資源權屬規則是對《憲法》第6條生產資料的社會主義公有制綱領性規范的展開，國家對土地征收或征用規則又與《憲法》第13條第3款密切關聯，因而具有經濟憲法的基本屬性。但是，土地和其他自然資源又是環境的基本要素，是美麗中國不可或缺的重要組成部分，基于美麗中國的根本任務規范、綱領性規范的統領，尤其《憲法》第9條第2款的“綠色化”規定，使之具有環境憲法的屬性，國家行使土地和其他自然資源的所有權，乃至對集體所有權、私人使用權等予以限制，均應當從實現美麗中國角度來考量。上述條文相對明確具體，屬于美麗中國的規則性憲法規范，具有憲法規則的法律效力，可以作為立法、行政、司法等的直接適用依據。

《憲法》第22條第2款規定國家保護名勝古跡，第26條第2款規定國家組織和鼓勵植樹造林、保護林木，與美麗中國的綱領性憲法規范相比，其聚焦環境的具體領域，缺乏普遍適用性，屬于美麗中國的規則性憲法規范。上述憲法規范主要是對制定憲法時較為重要的環境制度予以確認：（1）關于植樹造林。1979年第五屆全國人大常委會第六次會議通過《森林法（試行）》及其決議，“根據國務院的提議，為了動員全國各族人民植樹造林，加速綠化祖國，決定三月十二日為我國的植樹節”，1981年第五屆全國人大第四次會議通過《關于開展全民義務植樹運動的決議》。（2）關于名勝古跡保護。1981年國務院批轉國家城建總局等部門《關于加強風景名勝保護管理工作的報告的通知》（國發〔1981〕38號）。但是，相關憲法規范關于國家義務的“保護”“鼓勵”“組織”的要求存在不確定性，效力上屬于憲法委托，即授權人大、行政、司法等國家機構依憲制定有關具體規范并且作為其解釋的依據。植樹造林、林業保護入憲后，直接體現為1984年制定，1988年、2009年修正的《森林法》。名勝古跡保護入憲后，國務院先后制定1985年《風景名勝區暫行條例》、2006年《風景名勝區條例》，同時各單行環境法規定風景名勝區條款，《刑法》第324條規定故意損毀名勝古跡罪。

《憲法》第89條第6項增設國務院領導和管理生態文明建設的規定，是2018年美麗中國入憲的修改內容之一，是美麗中國的規則性憲法規范的重要組成部分。行政權具有國家權力的剩余屬性，即立法權、司法權、監察權的職權之外，為避免國家權力虛置，均應當為行政權職權范疇。環境問題具有較強的專業性、時效性及其社會關聯的復雜性，以及對國家積極干預的靈活快速要求，與行政權屬性高度契合。美麗中國的綱領性憲法規范對各國家機構的權力均產生約束力，但以規則性憲法規范方式在《憲法》第89條國務院職權中添設生態文明建設，既是與根本任務規范修改的“生態文明”相適應，又是對原《憲法》第89條第6項塑造的“經濟型政府”的糾偏。《憲法》第89條第6項關于國務院領導和管理生態文明建設的賦權規定，還明確生態文明建設并非嚴格法律保留事項，國務院及其領導的行政機關可以依據《立法法》的有關規定，享有生態環境行政立法權。

美麗中國的憲法規范體系打造中國版環境國家，并且隨著我國合憲性審查機制的進一步建立健全，將成為我國環境法治建設的新起點。

① 吳堅、陳國強：《〈美麗中國〉的特色及思考》，《中國電視》2011年第11期，劉搏章：《紀錄片美學特征的思考——試論電視紀錄片〈美麗中國〉的美學特征》，《電影評介》2011年第13期，張國禮、周利明、張頤武等：《從紀錄片〈美麗中國〉看電視節目國際合作的策略與運營》，《電視研究》2010年第2期。

② 陳海嵩：《中國環境法治中的政黨、國家與社會》，《法學研究》2018年第3期。

③ 國內學者多將警察國家理解為警察專制國家，即借助警察作用實行統治的國家，民眾的言行均在警察的監督、干預之下，泛指置法律于不顧，專門依靠警察實行專制統治的國家。參見李偉民主編：《法學辭海》，北京：藍天出版社，1998年，第2991頁。而日本學者認為，警察國家是指17、18世紀的絕對君主專制國家，君主獨攬的內政權力被稱為警察權。該權力不受法律約束，人民也沒有法律上的救濟手段。參見〔日〕我妻榮主編：《新法律學辭典》，董璠輿等譯校，北京：中國政法大學出版社，1991年，第221頁。

④ ⑥ ⑦ ⑧ 〔德〕奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，北京：商務印書館，2002年，第56、42、43、53頁。

⑤ 陳新民：《行政法學總論》修訂八版，自刊，2005年，第9-10頁。

⑨ ⑩ 〔德〕威廉·馮·洪堡：《論國家的作用》，林榮遠、馮興元譯，北京：中國社會科學出版社，1998年，第37、59、61頁。

〔英〕亞當·斯密：《國民財富的性質和原因的研究》下卷，郭大力、王亞南譯，北京：商務印書館，1974年，第252-253頁。

〔英〕威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，北京：中國大百科全書出版社，1997年，第1頁。

于安主編：《德國行政法》，北京：清華大學出版社，1999年，第3頁。

〔法〕萊昂·狄驥：《公法的變遷·法律與國家》，鄭戈、冷靜譯，沈陽：遼海出版社、春風文藝出版社，1999年，第51頁。

翁岳生編：《行政法》上冊，北京：中國法制出版社，2009年，第59頁。

〔英〕安東尼·奧格斯：《規制：法律形式與經濟學理論》，駱梅英譯，北京：中國人民大學出版社，2008年，29-55頁。

張桐銳：《合作國家》，翁岳生教授祝壽論文編輯委員會編：《當代公法新論——翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集》（中），臺北：元照出版公司，2002年，第549-580頁。

鄒瑜、顧明主編：《法學大辭典》，北京：中國政法大學出版社，1991年，第16頁。

辛年豐：《環境風險的公私協力》，臺北：元照出版公司，2014年，第131-135頁。

陳慈陽：《憲法學》二版，自版，2005年，第257頁。

陳海嵩：《國家環境保護義務論》，北京：北京大學出版社，2015年，第10-14、42-43、44頁。

張嘉尹：《環境保護入憲的問題：德國經驗的初步考察》，《月旦法學雜志》1998年第6期。

王建學：《法國的環境保護憲法化及其啟示——以環境公益與環境人權的關系為主線》，《暨南學報》（哲學社會科學版）2018年第5期。

孫謙、韓大元主編：《歐洲十國憲法》，北京：中國檢察出版社，2013年，第251-252頁。

〔美〕愛蒂絲·布朗·魏伊絲：《公平地對待未來人類：國際法、共同遺產與世代間衡平》，汪勁等譯，北京：法律出版社，2000年，第12頁。

葉俊榮：《環境政策與法律》，北京：中國政法大學出版社，2003年，第19-32頁。

林來梵：《從憲法規范到規范憲法：規范憲法學的一種前言》，北京：法律出版社，2001年，第67-68頁。

陳新民：《憲法學釋論》修正五版，自版，2005年，第865頁。

桂冠石主編：《中國憲法經濟制度》，武漢：武漢大學出版社，2005年，第215-216頁。

“生態環境”是1982年《憲法》創設的新概念，黃秉維之后很多學者認為此概念并不科學。2005年，錢正英、沈國舫、劉昌明三位院士聯名向中央領導提交《建議逐步改正“生態環境建設”一詞的提法》一文，認為“生態”是與生物有關的各種相互關系的總和，不是一個客體，而環境則是一個客體，把環境與生態疊加使用是不妥的。“生態環境”的準確表達應當是“自然環境”，外文沒有“生態環境”或“生態的環境”的說法。《中國大百科全書》中將“生態環境”譯為“Ecological Eenvironment”，是中國人造的詞，未見于國外的科學著作。隨即，國務院要求全國科學技術名詞審定委員會對該文組織討論，提出意見。同年，該委員會邀請在京的生態學、環境科學有關專家共同討論“生態環境”“生態環境建設”的內涵、用法和翻譯等問題，產生不同意見，缺乏共識。參見侯甬堅：《“生態環境”用語產生的特殊時代背景》，《中國歷史地理論叢》2007年第1期。

1978年《憲法》第15條第1款規定，“國家機關必須經常保持同人民群眾的密切聯系，依靠人民群眾，傾聽群眾意見，關心群眾疾苦，精兵簡政，厲行節約，提高效能，反對官僚主義。”此款中“厲行節約”是對國家機關的要求，根據《黨政機關厲行節約反對浪費條例》第4條規定，“黨政機關厲行節約反對浪費，應當遵循下列原則：堅持從嚴從簡，勤儉辦一切事業，降低公務活動成本，堅持依法依規，遵守國家法律法規和黨內法規制度的相關規定，嚴格按程序辦事，堅持總量控制，科學設定相關標準，嚴格控制經費支出總額，加強厲行節約績效考評，堅持實事求是，從實際出發安排公務活動，取消不必要的公務活動，保證正常公務活動，堅持公開透明，除涉及國家秘密事項外，公務活動中的資金、資產、資源使用等情況應予公開，接受各方面監督，堅持深化改革，通過改革創新破解體制機制障礙，建立健全厲行節約反對浪費工作長效機制”，不具有環境保護意義。

肖澤晟：《憲法學——關于人權保障與權利控制的學說》，北京：科學出版社，2004年，第438-452頁。

《憲法》第9條第2款的表述若修改為，“任何組織或者個人不得用任何手段侵占或者破壞自然資源”，則是對組織或個人的義務要求，不屬于美麗中國的綱領性憲法規范。

賀鑒：《論中國憲法與國際人權法對三代人權的保護》，《法律科學》（西北政法大學學報）2012年第2期。

陳新民：《德國公法學基礎理論》上卷，北京：法律出版社，2010年，第198頁。

王晨：《關于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明（摘要）》，《人民日報》2018年3月7日。

蔡定劍：《憲法精解》，北京：法律出版社，2006年，第386頁。

張翔：《環境憲法的新發展及其規范闡釋》，《法學家》2018年第3期。

（責任編輯：周中舉）