防止黨內問責泛化的有效路徑探析

呂永祥 王立峰

摘 要：問責泛化是構建精準問責機制的一大現實障礙，亟待從理論上予以研究。基于問責要素的系統分析可知，問責主體的泛化、問責對象范圍的擴大化、問責情形的泛化和問責方式使用的泛化，構成黨內問責泛化的四種表現形式。體制內問責發起主體的權責定位不清晰、問責對象的申辯與申訴權利缺乏切實有效的程序保障、問責情形中的兜底條款被濫用以及數目字管理中問責任務指標和問責政績考核指標設計不恰當，分別在不同的問責要素層面衍生出黨內問責泛化問題。通過加強對體制內問責發起主體的權責清單管理、強化對問責對象的申辯與申訴權利的問責程序保障、科學設計問責任務指標與問責政績考核指標等舉措，系統解決黨內問責泛化問題。

關鍵詞：黨內問責;問責泛化;問責要素

中圖分類號：D262.6文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）02-0011-07

現代政治是一種責任政治，黨內問責制是推動責任政黨理念得以貫徹落實的具體政治制度安排。人們通常會將問責制的匱乏視為問題，期待通過設計越來越多的問責制度實現更好的治理效果。然而，過多的制度安排有時不僅不會解決問題，反而會加劇問題。①誠如寇佩爾（Koppell）所說：“雖然人們在‘問責是好的這一觀點上極少產生爭議，但是幾乎沒有組織會宣稱自己‘問責過度。”②針對當前黨內問責實踐中出現的問責泛化等問題，十九屆中央紀委三次全會強調：“實施精準問責，防止問責不力或問責泛化、簡單化。”③新修訂的《中國共產黨問責條例》（以下簡稱2019年版《問責條例》）也將防止問責泛化作為健全黨內問責制的一個重要方向。目前學術界對黨內問責泛化問題尚缺乏深入系統的研究，鑒于此，本文將黨內問責泛化作為專門的研究對象，對當前黨內問責泛化的表現形式、內在成因與治理進路進行系統分析，以期為解決黨內問責泛化問題提供理論思考。

一、黨內問責泛化的表現形式

黨內問責制是中國共產黨關于問責主體、問責對象、問責情形、問責方式等各項問責要素及其互動關系的一系列問責制度安排的統稱。從運行情況來看，當前黨內問責制在全面從嚴治黨中發揮重要作用的同時，也存在問責泛化等具體問題。黨內問責泛化在各個問責要素層面上有著具體的表現形式，在實踐中呈現出不同的情形。

1.問責主體的泛化

問責主體作為問責制的首要構成性要素，著力回答“由誰來問責”這一重要問題。黨內問責主體是依據干部管理權限對觸犯問責情形的黨組織和黨員干部實施問責的組織和個人的統稱。授權是問責的前提與依據，基于民主選舉和組織任命兩種授權方式的具體差異，莫爾干（Mulgan）將問責主體劃分為基于“受影響的權利和利益原則”確定的問責主體和基于“所有權原則”確定的問責主體兩種具體類型。④前者指向問責發起主體，是指權利和利益受到公權力侵犯的社會公眾、社會組織有權利向有權機關提出發起問責程序的要求和呼吁;后者指向問責啟動主體，是指對政府官員擁有管理權限的公權力機關可以對其失職失責行為直接實施制裁。問責發起主體和問責啟動主體之間的差異體現在，問責發起主體雖然可以為啟動問責程序施加輿論壓力和提供問題線索，但是無權直接決定問責程序的啟動和對問責對象的調查與懲處。與之相比，問責啟動主體則直接掌握著問責程序的啟動權以及對問責對象的調查與處置權。厘清問責發起主體和問責啟動主體在性質、權限等方面的差異，對于理解黨內問責主體泛化現象具有重要的意義。

黨的十八大以來，關于督導組、檢查組等各種非常設性機構的報道屢次見諸報端，這些機構通常是黨和國家為完成特定任務而設置的任務型組織，是國家權力的重要的組織延伸。雖然這些任務型組織并非2016年7月施行的《中國共產黨問責條例》（以下簡稱2016年版《問責條例》）規定的問責啟動主體，但是它們可以憑借其監督網絡和科層制權威為啟動問責程序提供問題線索來源并施加壓力，在性質上屬于體制內問責發起主體的范疇。從規范意義上來講，作為問責發起主體的各種任務型組織和2019年版《問責條例》規定的黨委（黨組）、黨的工作機關、紀委及其派駐（派出）機構等法定問責啟動主體各自享有不同的職責權限，在黨內問責中兩者應當是相互分工與配合的關系。然而在黨內問責實踐中，有的督導組、檢查組基于其科層制權威，直接將問責處理意見乃至問責處理決定交給法定的問責啟動主體，對問責啟動主體依法行使問責權力造成不當的干擾。例如，“有的檢查組、督導組在移交問題線索時，直接將具體處理意見一一列出，和盤端給紀委”⑤。事實上，黨內問責主體及其職責權限具有法定性的特征，“不能誰說問責就問責”⑥，督導組、檢查組等任務型組織越位扮演問責啟動主體的行為，衍生出問責主體泛化的問題。

2.問責對象范圍的擴大化

問責對象是因導致問責情形的發生而接受問責主體制裁的組織和個人，是各種問責方式施加的具體對象。問責對象范圍的大小影響問責活動的廣度和深度，是判斷各類問責對象是否存在權責不對等現象的一個重要指標。從規范意義上來講，問責對象范圍的寬窄適度是問責主體精準認定問責對象的一種理想狀態。但是在黨內問責實踐中，問責范圍被人為擴大的現象時有發生。當一項問責事件引發社會輿論關注和上級領導的重視之后，有的問責主體為彰顯對問責事件處理的重視程度與問題整改力度，有時會傾向于將與問責情形發生并無因果關系的部門和人員也納入問責范圍之中。例如，貴州省有的縣（市）在調查核實貧困戶錯判、漏評問題的過程中，為表明執紀必嚴的“決心”，把與該問題相關的干部一律納入問責對象。調查組提交的124名建議問責責任人員名單中存在問責對象范圍擴大化的問題，后被貴州省紀委監委調整為79名。⑦

在條塊交織的權責關系網絡中，問責對象縱向范圍與橫向范圍的擴大化構成黨內問責對象范圍擴大化的兩種表現形式。一方面，在上問下責的縱向問責模式中，有的問責主體在確定問責對象時將問責范圍“一竿子插到底”，問責對象向下級乃至最基層黨組織和黨員干部無限延伸。例如，“在問責數量上，有的地方感覺偏少，只好想方設法湊數，本來問責范圍只需到鄉鎮一級偏要擴大至村民小組”⑧。另一方面，在黨政同責的橫向問責模式中，當發生群體性事件處置不力等問責情形時，有的問責主體出于平息社會輿論壓力和對上級機關有所交代等考慮，更容易將“多處分幾個部門和干部”作為一種“理性”的行為選擇。譬如，“南方某縣曾發生一起群體性事件，該追責的部門本來已經明確，但縣領導認為問責范圍不夠廣，不足以體現問責決心，無法交差，于是把本無直接關系的部門也列入了問責名單”⑨。問責對象范圍的擴大化，意味著有些對發生問責情形本不需要承擔責任的黨組織和普通黨員干部被錯誤問責，這難免會侵犯其合法正當權益，削弱其履職盡責的積極性、主動性和創造性。

3.問責情形的泛化

“問責情形是指問責對象在何種情況下應當對其行為承擔責任”⑩，指向觸發問責程序的具體情形。“責任在政治活動和公共管理中最一般的含義是指與特定的職位或機構相聯系的職責”B11，中國共產黨有自身的機構屬性與職能設置，“黨內問責”中的“黨內”這一前綴限定了中國共產黨設置的黨內問責情形應當與中國共產黨的政黨屬性與政黨職能密切相關。2019年版《問責條例》第七條圍繞黨的領導、全面從嚴治黨的主體責任與監督責任以及新時代黨的建設總體布局來設置黨內問責情形，充分體現黨內問責情形設置的政黨屬性與政黨特征。

從規范意義上來講，黨內問責情形的范圍應當寬窄適度，既要在覆蓋面上符合權責一致的原則，確保不存在權責不對等的空白地帶，又要在內容上聚焦中國共產黨管黨治黨的政治責任，確保問責內容不泛化。但是在黨內問責實踐中，有的黨內問責主體逐漸偏離黨組織和黨員領導干部管黨治黨的政治責任這一設置問責情形的主軸，將黨內問責情形“外溢”到日常行政管理和重要工作推動等其他領域之中。吉林省紀委在調研中發現，一些地方把不適用黨內問責條例的一般性工作問題納入問責范圍，導致問責工作在問責事項上出現泛化現象。B12江西省紀委在開展調研時也發現，“有的黨委（黨組）以及領導干部把一些具體的一般性業務工作方面出現的問題都用問責這個‘筐來裝，動不動把問責掛在嘴邊，對問責情形界定不清，以問責代替日常監管，推動工作落實”B13。黨內問責情形的泛化偏離精準問責的發展方向，極容易產生越俎代庖行為缺乏合法性和該管的事情沒有管好的雙重負面效應。

4.問責方式使用的泛化

問責方式作為問責機制的強制性要素的外在表現形式，是黨內問責主體對不履行或不正確履行法定職責的黨組織和黨員干部實施的各種制裁方式的統稱，對督促各級黨組織和黨員領導干部廉潔、公正、高效地行使權力具有重要的現實意義。要發揮問責方式對黨員領導干部的威懾和處置功能，就需要將其與黨員領導干部的政治職務、黨員身份、社會名譽和自由權利等利害事項結合起來。2019年版《問責條例》規定通報、誡勉、組織調整或組織處理以及紀律處分四種對黨員領導干部的問責方式和檢查、通報、改組三種對黨組織的問責方式，這些問責方式分別與黨組織和黨員領導干部失職失責的行為性質、情節輕重、危害后果等事項相對應，體現了剛柔相濟、錯責相當的問責原則。

從規范意義上來講，錯責相當作為2019年版《問責條例》新增加的一項重要的問責原則，是指“問責主體應當根據責任人的行為性質、過錯大小、社會危害程度以及情節輕重等來決定懲罰的強度”B14。然而，在黨內問責實踐中，有的問責主體存在執紀問責簡單化的問題，“一有錯就問責，一問責就動紀”B15。例如，“一些涉及村干部的輕微違紀問題，本可以批評教育，但還是給予了黨紀處分，目的就是為了湊數，以完成目標任務”B16。問責方式的門檻降低與泛化使用，勢必會帶來懲罰機制的濫用，不僅影響黨員干部履職盡責的積極性，而且也容易削弱問責結果的公信力。

二、黨內問責泛化的成因剖析

究其根源，上述黨內問責泛化問題的產生，主要是由以下幾方面的原因造成的。

1.體制內問責發起主體的權責定位不清晰

問責發起主體有不同的類型學劃分方法，在國家與社會關系這一分析框架之下，我們可以將問責發起主體劃分為體制內問責發起主體和體制外問責發起主體兩種類型。前者指向行使國家權力的各種國家機關以及由黨和國家設置的巡視組、督導組、檢查組等非常設性機構，后者指向社會民眾、社會組織和新聞媒體等社會力量。中國共產黨為了在復雜變化的環境中不斷提升治國理政的靈活性和有效性，在各級地方黨委及其工作機關等常設性政黨組織之外，還設置了督導組、檢查組等各種任務型組織。雖然這些任務型組織并非法定的問責啟動主體，但是它們卻可以憑借其監督網絡和科層制權威為啟動問責程序提供問題線索來源并提出權威性的問責發起建議，但是其無權將問責意見乃至問責結果強加給法定的黨內問責主體B17，因此它們屬于體制內問責發起主體的范疇。

在黨內問責實踐中，各級黨組織為了充分發揮任務型組織的靈活性等優勢，對其開展的組織管理和制度約束通常較常設性政黨組織更為薄弱。在各種任務型組織之中，中國共產黨除了對巡視組出臺《中國共產黨巡視工作條例》以外，對名目繁多的督導組、檢查組等任務型組織尚未出臺明確其權責定位的基礎性黨內法規。督導組、檢查組等體制內問責發起主體的權責定位不清晰，在某種程度上容易帶來干擾黨內問責實踐的問題。從規范意義上來講，督導組、檢查組等體制內問責發起主體在黨內問責中承擔的主要職能是發現問題線索和督促問題整改落實，觸犯各種問責情形的黨組織和黨的領導干部應當由相應層級的黨委（黨組）、紀委及其派駐（派出）機構、黨的工作機關等法定問責啟動主體進行調查和處置。但是在黨內問責實踐中，有的督導組、檢查組等由于自身的職責權限較為模糊、具有擴大職權的內在沖動等原因，并不僅僅滿足于基于問責發起主體的身份提出啟動問責程序的要求和呼吁，代替問責啟動主體提出問責處理意見乃至直接作出問責處理決定的現象也時有發生。由此來看，派出機關對其派出的督導組、檢查組等任務型組織的職責權限定位不清，導致它們雖為問責發起主體卻越位扮演問責啟動主體的身份，衍生出問責啟動主體泛化的問題。

2.問責對象的申辯與申訴權利缺乏切實有效的程序保障

第一，問責對象在問責過程中的申辯權利缺乏切實有效的程序保障。問責機制的運行通常可以劃分為提供信息、辯論和強制三個階段B18，辯論階段既是問責主體對問責對象提供的各種履職信息的消化吸收和理解運用，也是問責主體對問責對象采取強制措施的程序性前提，是問責過程中的關鍵環節。基于此，哈蒙（Harmon）指出：“在某種意義上，問責的核心就是問責主體和問責對象之間的對話。”B19在對話過程中，“問責主體有要求問責對象對其行為、決策及相關信息作出解釋和說明的權力，而解釋說明和證成對于問責對象而言既是義務也是權利，問責過程中不能剝奪問責對象進行自我解釋和辯護的權利”B20。以權利制約權力是防止權力濫用的一種主要手段，黨的領導干部對問責主體的質疑和調查結果享有申辯權，是防止問責主體在錯誤問責的歧途中越行越遠的“制動裝置”。雖然《中國共產黨章程》第一章第四條和《中國共產黨黨員權利保障條例》第二章第十一條分別賦予黨員在黨組織對其進行黨紀處分時進行申辯的權利，但是2016版《問責條例》在設置問責程序時并沒有對問責對象的申辯程序作出明確具體的規定。受到程序性保障措施缺失等因素的影響，問責對象在問責過程中缺乏切實有效的申辯權利，容易加劇問責主體濫用問責權力的問題，衍生出“背鍋式問責”“湊數式問責”等問責泛化現象。

第二，問責對象的申訴權利缺乏切實有效的程序保障。申訴權利是黨的領導干部受到錯誤問責之后，向問責申訴機關請求更改或撤銷錯誤的問責處理決定的重要權利，其有助于維護黨內問責的公正性，對不恰當的問責處理決定進行事后糾錯。規范、清晰和可操作化的運行程序是黨的領導干部的政治權利的重要保障。然而令人遺憾的是，2016版《問責條例》對問責對象的申訴與救濟程序并沒有作出專門的規定，這使得黨的領導干部在被錯誤問責之后缺乏清晰具體的申訴渠道，既不清楚向哪一個機構提出申訴請求，也不了解申訴的具體時限要求。黨員干部的申訴權利缺乏程序性保障，不僅導致他們在被錯誤問責之后無法保障自己的正當合法權益，而且也容易使問責泛化的錯誤決定無法被及時改正。

3.問責情形中的兜底條款被濫用

2016版《問責條例》不僅從正面列舉了黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力、維護黨的各項紀律不力和推進黨風廉政建設與反腐敗工作不堅決等五種具體問責情形，而且還通過設置兜底條款在一定程度上解決了上述問責情形可能存在的內容不周延性和難以隨社會情勢變遷等問題。這種正面列舉與兜底條款相結合的立法技術，被許多黨內法規和國家法律廣泛采用。正面列舉的問責情形涵蓋內容的清晰化、多元化和具體化水平，會對黨內問責主體適用兜底條款時享有的自由裁量權產生重要的影響。2016年版《問責條例》正面列舉的五種主要問責情形未能系統涵蓋黨的政治建設這一執政黨建設的首要環節，對每種具體問責情形的描述也較為抽象籠統。正面列舉的問責情形的抽象性和模糊性特征與復雜多樣的問責事件之間的矛盾，賦予黨內問責主體適用問責情形兜底條款的較大的自由裁量權。自由裁量權作為一種政治權力，也存在被濫用的風險。各地區出臺的2016版《問責條例》實施細則大多并未細化問責情形的正面列舉條款，對黨內問責主體適用問責情形兜底條款的自由裁量權無法進行有效的規制，這容易導致有的黨內問責主體將與管黨治黨的政治責任無關的問責內容統統納入問責情形的兜底條款之中。2016年版《問責條例》第六條設置的六種問責情形中，與環境保護、安全生產等具體工作有關的問責都被納入“其他應當問責的失職失責情形”這一兜底條款之中，“結果導致嚴肅的黨內問責被降格為針對普通干部和具體事項的工作問責”B21。

4.數目字管理中的問責任務指標和問責政績考核指標設計不恰當

第一，有的黨內問責主體為了在規定的時間內完成上級下達的問責任務指標，將無關的部門和人員也納入問責范圍之中，在數目字管理中設計不恰當的問責任務指標，是滋生“湊數式問責”等問責泛化現象的重要原因。“數目字管理作為一種理性的、精確的、可以進行計算的管理方式”B22，以量化的任務指標和政績考核指標等形式在中國共產黨管黨治黨的各個方面得到廣泛的運用，“‘層層下指標，逐級抓落實，簽訂責任狀，分級去考核是政府上下級關系的形象寫照”B23。數目字管理是否科學合理，對各級黨組織和黨的領導干部的行為傾向具有重要的影響。錯誤的數目字管理方式通過設定脫離客觀實際的問責任務指標這一中介，作用于黨內問責泛化實踐。有的“湊數式問責”現象之所以發生，是因為有的黨內問責主體為在規定的時間內完成上級下達的不恰當的問責任務指標，基于趨利避害的理性人本性，具有將與發生問責情形無關的部門和人員納入問責范圍之中的沖動。

第二，一些地方的黨的紀檢機關將問責數量作為衡量問責工作政績的主要指標，為在問責政績考核中獲取有利位置，具備盲目追求問責對象數量的內在動力。“測量能推動工作，若不測量效果，就不能辨別成功還是失敗。”B24對問責效果的測量和評估是數目字管理運用的一個重要領域，通常以問責政績考核的形式呈現出來。問責是黨的紀檢機關的一項重要職責，黨的紀檢機關實施黨內問責的具體情況需要接受上級黨的紀檢機關等機構的量化考核。在有的地方，黨的紀檢機關為在問責政績考核中獲取評獎評優資格乃至政治晉升等利好，有時會作出回避費時耗力、難以量化考核的精準問責，轉而盲目追求問責對象數量和問責案件數量的策略選擇。在重數量輕質量的錯誤的問責政績觀的驅動下盲目追求增加問責數量，構成有的問責主體人為擴大問責對象范圍的內在驅動力。

三、黨內問責泛化的治理進路

1.加強對體制內問責發起主體的權責清單管理

非常設性機構的靈活設置在保持中國共產黨領導的政治體制的韌性的同時，也帶來了對督導組、檢查組等任務型組織的監督問題。在當前政黨治理網絡日趨復雜的情況下，加強對督導組、檢查組等任務型組織的管理和監督，是防止問責主體泛化的關鍵環節。派出機關加強對其派出的督導組、檢查組等機構的管理和監督需要借助于一定的制度工具。權責清單制度具有權責定位清晰化、權責配置可視化等優勢，已經被黨和國家廣泛運用于對各個黨政機關的監管之中，具備向督導組、檢查組等任務型組織推廣的可行性。基于此，派出機構應當將賦予權力和加強管理有機結合起來，在賦予由其派出的督導組、檢查組等任務型組織相應管理權限的同時，還應當通過清單化管理加強對它們的監督。具體而言，派出機關可以依據國家法律與黨內法規等制度文本，探索性地編制督導組、檢查組等各種任務型組織的權力清單和責任清單，清晰化地呈現其權力邊界和職責事項，幫助他們厘清問責發起主體和問責啟動主體之間的權責差異，督促他們回歸問責發起主體的角色定位以及發現問題線索和督促問題整改落實等職能定位，糾正越位扮演問責啟動主體的行為。

2.強化對問責對象的申辯與申訴權利的問責程序保障

第一，中國共產黨在重塑問責程序條款的過程中應當將問責對象的申辯程序確定為問責處理程序的前置性程序，為問責對象的申辯權利提供切實有效的問責程序保障。切實保障問責對象的申辯權利的一個重要方式就是，重塑2016版《問責條例》中的問責程序條款，將問責對象的申訴程序作為一項重要的黨內問責程序固定下來，并將其作為問責決定機關作出問責處理決定的一個前置性程序。為了保護問責對象的正當合法權益，除符合案情簡單、證據確鑿、處分輕微等簡易問責程序的構成要件的特殊情況以外，黨內問責主體作出問責處理決定之前應當認真聽取問責對象的解釋與辯護并將其記錄在案，以此作為黨內問責主體作出問責處理決定的一個重要依據。2019年版《問責條例》第十一條規定：“查明調查對象失職失責問題后，調查組應當撰寫事實材料，與調查對象見面，聽取其陳述和申辯，并記錄在案;對合理意見，應當予以采納。”B25該條款為保障問責對象的申辯權利提供了切實有效的問責程序保障。通過機制建設保障問責對象的申辯得到問責主體的認真傾聽和采納，是今后各級各類黨內問責主體貫徹執行問責申辯程序的重要著力點。

第二，中國共產黨在重塑問責程序條款的過程中，還應當進一步完善問責申訴程序，明確問責申訴機構和問責申訴時限，為被錯誤問責的問責對象提供制度化的權利救濟渠道，健全針對問責泛化導致的錯誤決定的事后糾錯機制。保障問責對象的申訴權利，是維護問責結果的公正性與公信力的重要一環。健全問責泛化的錯誤決定的事后糾錯機制，應當從為問責對象的申訴權利提供問責程序保障入手。2019年版《問責條例》第二十條對問責對象的申訴時限、申訴機構、申訴方式、申訴程序等事項做出具體的規定，為保護問責對象的申訴權利提供了重要依據。1個月的申訴請求時限和申訴處理時限兼顧了問責申訴的效率與公正兩項原則，既有助于為被泛化問責的問責對象及時提供申訴渠道，使其從容不迫地準備問責申訴材料，又為問責申訴機關提供了足夠的調查取證和分析研判的時間。為進一步完善問責申訴程序，還應當按照運動員和裁判員相分離的法治原則設置問責申訴機構，保障問責申訴機構的權威性和中立性。

3.通過豐富正面列舉式問責情形，嚴防兜底條款被濫用

“責任政治不是消解自由裁量權，也不是完全‘限制自由裁量權，而是‘控制自由裁量權，用合適的方法既發揮自由裁量權的效用，又防止其濫用。”B26實體規則控制是通過進一步細化規則來壓縮規則執行者的自由裁量空間的重要方式，秉持該種思路，中央在修訂2016年版《問責條例》時，進一步細化和充實了問責情形的正面列舉條款，以壓縮黨內問責主體適用問責情形兜底條款的自由裁量空間，有效解決濫用兜底條款帶來的問責情形泛化問題。2019年版《問責條例》不僅圍繞黨的領導和新時代黨的建設總體布局具體、詳細地列舉了各項具體問責情形，而且還將“履行管理、監督職責不力”“在教育醫療、生態環境保護、食品藥品安全、扶貧脫貧、社會保障等涉及人民群眾最關心、最直接最現實的利益問題上不作為、亂作為、慢作為、假作為”等情況確立為新增加的問責情形，這就進一步細化與充實了黨內問責情形的正面列舉條款，提升了黨內問責事由的清晰化、具體化和多樣化水平，為有效規制黨內問責主體濫用兜底條款的行為提供了切實有效的制度支撐。

4.科學設計數目字管理中的問責任務指標和問責政績考核指標

第一，在科學設計數目字管理中的問責任務指標時，應當根據不同地區和單位的實際情況，為各個黨內問責主體設計差異化和靈活性的問責任務指標，推動黨內問責主體按照“實事求是、依規依紀”的問責原則來合理確定問責對象范圍。人為設定的問責任務指標一旦脫離客觀實際和趨于僵化，就容易催生出有的黨內問責主體為完成問責任務指標而實施“湊數式問責”的問題。鑒于此，今后在運用數目字管理方式測量和考核問責效果時，應當進行深入的調查研究，根據不同地區和單位的實際情況科學設計靈活浮動的問責任務指標并賦予其合理的權重。在科學的問責任務指標的指引下，黨內問責主體應當糾正不問緣由地將完不成問責任務指標作為一票否決事項的不恰當做法，以“實事求是、依規依紀”的問責原則為依據，確定問責對象的合理范圍。

第二，在科學設計數目字管理中的問責政績考核指標設計時，應當秉持問責數量和問責質量并重、問責效率與問責效果并重的思路，以均衡并重的考核內容糾正一些地方黨的紀檢機關通過盲目追求問責數量來博取問責政績的不良傾向。黨內問責工作的政績有顯性政績和隱性政績之分，兩者分別與不同的問責政績考核指標相對應，呈現出量化考核指標和定性考核指標之間的顯著差異。基于此，將數目字管理科學運用于黨內問責之中，應當秉持問責質量與問責數量并重、問責效果與問責效率并重的思路，統籌考慮問責案件數量、問責對象數量等量化指標與問責主體定性量紀的精準性、問責案件處理的政治效果、紀法效果與社會效果等定性指標，合理提高定性問責指標在當前問責政績考核指標體系中的權重，鼓勵黨內問責主體自覺糾正盲目追求問責數量的行為傾向，更加注重問責案件定性量紀的精準度和問責案件處置的政治、紀法與社會效果。

注釋

①Yang，K.Further Understanding Accountability in Public Organazations： Actional Knowledge and the Structure-Agency Duality， Administration &Society，2012（44） .

②Koppell J G . Pathologies of Accountability： ICANN and the Challenge of “Multiple Accountabilities Disorder”， Public Administration Review， 2005（1）.

③管筱璞：《不枉不縱 精準問責》，《中國紀檢監察報》2019年5月3日。

④R Mulgan.Holding Power to Account：Accountability in Modern Democracies， New York： Palgrave， 2003，p.13.

⑤閆鳴：《各盡其責，不越位更不缺位》，《中國紀檢監察報》2019年4月25日。

⑥范賡：《問責不能泛化簡單化》，《中國紀檢監察報》2019年4月17日。

⑦云武：《精準有效用好問責利器》，《中國紀檢監察報》2019年7月14日。

⑧B16陽建：《問責有指標？心態挺多樣：湊數式問責，讓基層干部“躺槍”》，《半月談》2018年第21期。

⑨梁建強、周楠、高皓亮：《“找背鍋人易，找負責人難”——濫用問責“五座大山”傷了基層干部》，《半月談》2018年第19期。

⑩呂永祥、王立峰：《當前黨內問責制存在的突出問題及其解決路徑——基于問責要素的系統分析》，《社會主義研究》2017年第5期。

B11[英]戴維·米勒、[英]韋農·波格丹諾：《布萊克威爾政治學百科全書》，鄧正來譯，中國政法大學出版社，2002年，第594頁。

B12吉林省紀委監委研究室：《以精準問責砥礪政治擔當——吉林省開展黨內問責工作情況調查分析》，《中國紀檢監察報》2019年3月28日。

B13江西省井岡山市紀委監委課題組：《對精準有效用好問責利器的調研》，《中國紀檢監察報》2019年6月20日。

B14趙峰：《黨委領導干部問責制研究》，南京師范大學博士學位論文，2013年。

B15盧福林：《問責務求精準規范》，《中國紀檢監察報》2019年1月24日。

B17呂永祥：《新中國成立70年黨內問責制的歷史沿革、現實困境與破解之道》，《河南社會科學》2019年第7期。

B18Mark Bovens. Two Concepts of Accountability： Accountability as a Virtue and as a Mechanism， West European Politics，2010（ 5） .

B19Harmon， M. Responsibility as Paradox： A Critique of Rational Discourse on Government，Thousand Oaks， Calif.： Sage， 1995，p.191.

B20B26王若磊：《政治問責論》，三聯書店，2015年，第75、130頁。

B21蔣來用：《“問責異化”的形成與矯正機制研究》，《河南社會科學》2019年第7期。

B22竺乾威：《數目字管理與人本的回歸》，《中國行政管理》2011年第3期。

B23楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學》2012年第11期。

B24[美]戴維·奧斯本、[美]特德·蓋布勒：《改革政府——企業家精神如何改革著公共部門》，周敦仁譯，上海譯文出版社，1996年，第128頁。

B25《中國共產黨問責條例》，《人民日報》2019年9月5日。

責任編輯：浩 淼 文 武