協同治理視域下黃河流域生態保護和高質量發展

黃燕芬 張志開 楊宜勇

摘 要：黃河流域生態保護和高質量發展上升為國家戰略，協同治理成為實施該戰略的關鍵抓手。黃河流域存在洪水威脅、水資源短缺、水污染、市場化水平低、產業結構不合理等問題，這些問題表面是開發與保護的問題，實質是治理問題。萊茵河治理作為協同治理的典范，在組織機構、社會參與、治理規劃和產業布局等方面有著好的做法。根據萊茵河治理的經驗，要實現黃河流域生態保護和高質量發展，亟須構建黃河流域內府際協同治理機制、健全黃河流域社會協同治理機制、制定整體戰略規劃以及增強生態保護與發展的協同性。

關鍵詞：協同治理;黃河流域生態保護和高質量發展;萊茵河流域治理

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）02-0018-08

黃河作為哺育中華民族、創造中華文明的母親河，既是我國重要的生態屏障，也是實現高質量發展的重要區域。2019年9月，習近平總書記明確提出要將黃河流域生態保護和高質量發展上升為國家戰略，并且指出“治理黃河，重在保護，要在治理”，同時要求“協同推進大治理”①。由此可見，協同推進大治理是實現黃河流域生態保護和高質量發展的關鍵抓手，也是實現黃河流域治理體系和治理能力現代化的重要推手，更是實現黃河流域安瀾的重要保障。那么，什么是流域協同治理？為何協同治理是治理黃河的關鍵所在？如何通過協同治理實現黃河流域生態保護和高質量發展？無論是政府的相關文件和報告，還是相關學術研究文獻，都還沒有對這些問題進行系統性回答和闡釋。本文從協同治理的內涵出發，基于歐洲萊茵河的流域協同治理經驗，對這些問題進行一定的系統性回答和學理性闡釋，以期能為相關研究和政策制定提供參考和借鑒。

一、流域協同治理的內涵意蘊

地理意義上，流域是指貫穿河流的源頭和河口，由所有分水線所組成的集水地理區域;但流域的真正意義是一個以水為核心要素，由土地、生物等自然要素以及與此相關的經濟、社會等人文要素所構成的復合系統。②由此可見，流域是一個系統性極強、整體性極高、協同性密切的區域，不僅各自然和人文要素間聯系十分密切，而且干支流、上中下游、左右岸之間相互聯系、相互制約、相互影響。一般而言，流域被不同的行政區分割管轄，但流域又具有系統性、整體性、外部性和準公共物品屬性等顯著特征，這容易引起不同行政區因利益沖突而造成流域生態環境問題，以及造成一系列經濟社會發展問題。所以說，流域的生態保護和發展問題，本質上是治理問題。雖然我國流域生態治理已取得了一定成效，但是由于流域的行政區域管轄分割和不同職能部門分管，我國流域生態治理模式仍然呈現出“縱向分級、橫向分散”“條塊結合、以塊為主”的碎片化問題。③因此，流域治理必須打破行政區劃和職能部門的界限，實現各主體協同治理。

協同起初是一個物理學概念，后被廣泛應用于人文社會科學，隨著治理實踐和理論的發展，協同的概念被引入治理領域，協同治理的概念和理論被提出。針對跨越行政組織職能、能力邊界的公共事務，認為多元主體之間的合作不會自動形成，需要構建一定的治理結構或機制，因此協同治理理論提出將利益相關者納入集體討論，在“協商”和“一致同意”的基礎上進行集體決策，以整合各方面的信息和知識，建立合作伙伴關系，提高治理績效。也就是說，協同治理是指公共部門和利益相關者一起進行審慎的、正式的、共識導向的集體決策，以期實現制定或執行公共政策以及管理公共項目和財產的制度安排④，這種協同治理的多元主體不但包括組織內部的不同部門，也體現在組織內外部主體的多元性。

由此可見，流域的整體性、外部性等特征以及我國流域生態治理的碎片化問題，與協同治理理論的多元主體、協同特性等相互耦合、高度契合，既強調系統的有機整體，又講究多元的相互協作。由此，本文認為：流域協同治理是指為實現流域的生態保護和高質量發展以及增進流域的整體利益和福祉，流域范圍內政府部門、企業組織、社會組織和公眾共同參與流域治理，在流域治理的決策、執行和監督等方面形成互相協同的合作伙伴關系，建立共同行動網絡，共同打造共商共建共享的流域治理格局，形成人人有責、人人盡責、人人享有的流域治理共同體。流域治理包括四種協同關系，即縱向府際間協同、橫向府際間協同、政府與非政府間內外協同以及開發與保護間協同，通過完善相關治理機制使四大協同關系發揮作用，形成流域協同治理的合力和張力，實現流域善治。因此，協同治理作為推進黃河流域生態保護和高質量發展的關鍵抓手，其治理也必須通過建立健全相關體制機制，處理好這四大協同關系。

二、黃河流域生態保護和高質量發展的問題呈現及協同治理邏輯

“黃河寧，天下平。”從古至今，黃河流域的治理都是歷朝歷代高度重視的要務。新中國成立以來，黃河流域治理雖然取得重大成就，但是仍然存在一些問題，生態保護還有待加強，高質量發展還有待推進，流域協同治理還有待提高。

1.黃河流域生態保護和高質量發展的問題呈現

近年來，黃河流域在生態保護方面取得一定成效，水土流失得到一定遏制，防洪能力得以提高，生物多樣性有所保持，但是黃河流域的生態問題卻沒得到根治，其問題主要表現為三個方面：一是黃河流域依然長期面臨洪水的威脅，上中下游都存在地上懸河，對河堤造成重大隱患，而且防洪還存在較多短板。二是黃河流域水資源短缺現象依然嚴重，水資源總量和人均占有量都偏低，水資源總量不及長江的7%，人均占有量只有全國平均水平的27%⑤，加之上中游地區工農業生產對水資源開發過度，水資源利用效率不高，甚至導致下游出現斷流現象。三是黃河流域水污染問題依舊突出，鋼鐵、建材、有色冶金等重化工業在黃河流域集聚，加之城鎮化快速發展產生的城市污水入河，導致黃河干流和支流都面臨較大的水污染壓力。據《2018中國生態環境狀況公報》，黃河干流的137個斷面中，劣V類水占比高達12.4%，大幅度高于全國平均水平。⑥因此，必須進一步加強黃河流域生態保護，實現其綠色健康發展。

經過40多年的發展，黃河流域經濟發展水平不斷提高，但推進和實現高質量發展還面臨較大壓力，尚未形成推動高質量發展的動力系統，存在創新要素不豐富、內生動力不充足等問題，具體體現為：一是黃河流域省區的市場化水平總體偏低。2008—2016年，只有山東省和河南省的市場化指數高于全國平均水平，流域其余省區均明顯低于全國平均水平⑦，而且上中游省區的市場化水平低于下游省區，地區差異顯著。二是黃河流域省區的生產要素外流嚴重。高端人才、產業資本、先進技術等核心要素“孔雀東南飛”態勢嚴峻，這導致全要素生產率偏低，1997—2015年除山東之外，其余省區的全要素生產率貢獻率均不足10%。⑧三是黃河流域產業結構布局不合理、協同性低。一方面，傳統產業轉型升級步伐滯后，支柱性產業仍是有色金屬冶煉、石油化工等能源重化工產業，生產方式粗放;另一方面，流域地區主要還是在承接東部地區淘汰的落后產能，人工智能、大數據等新興產業發展水平較低，更為關鍵的是黃河流域未形成上中下游聯動、東中西部互濟、干支流互補的一體化產業格局，也未形成協調密切的產業鏈、產業集群，流域發展合力不足。

黃河流域不僅在生態保護和高質量發展兩方面都存在自身問題，而且存在較為突出的經濟發展與生態保護間的沖突，具體表現為產業布局與生態環境格局之間、創新驅動發展與生產要素稟賦之間、經濟發展模式與資源環境承載能力之間的矛盾，這將長期困擾黃河流域的發展。為此，一方面亟須加強生態保護和促進高質量發展;另一方面要探索發展與保護相協調的戰略途徑，構建綠色協調共享的發展模式，推動黃河流域生態保護與高質量發展良性互動。

2.黃河流域協同治理的應然邏輯

黃河流域在生態保護和高質量發展中存在的問題，表面是開發與保護的問題，實質是治理問題，這是由流域治理的固有特征與黃河流域治理模式之間的矛盾決定的，其矛盾主要表現在以下幾個方面。

首先，流域治理的整體性、系統性與黃河流域現有管理體制之間存在矛盾。流域是一個由自然要素和人文要素構成的復合系統，具有整體性、系統性特征。因而，流域治理必須站在整個系統的角度來全盤考慮、統籌謀劃，這就要求治理時全流域是一個協同合作的有機整體，是一盤統一部署、高效落實的“棋”，要求管理體制能夠政出一門、政令暢通。然而，現有的黃河管理體制卻是碎片化的。概括而言，派出型的流域管理機構缺乏聚合力和權威性，閉合型的地方區域管理體制導致各自為政，分割型的部門行政管理體制引發“九龍治水”。具體來說，黃河委員會作為最高級別的區域統籌管理機構，只是水利部的一個派出機構，行政級別低于黃河流域各省區，既很難協調各地省級政府，又很難調度其他職能部門，自然而然缺乏總攬全局的聚合力和協調各方的權威性。黃河流域治理實行屬地管理原則，這不可避免地會出現條塊分割、力量分散的現象，因為閉合型的地方政府只負責轄區內的治理，所以容易引起地方保護主義，出現各自為政的問題。屬地管理原則也會導致分割型的職能部門間各自為戰，缺乏協同配合，甚至造成職能和權力的沖突，出現“九龍治水”的局面。在這樣的管理體制下，黃河流域治理難以形成縱向和橫向府際間的協同效應。

其次，流域治理的復雜性、多樣性與政府單中心的治理模式之間存在矛盾。流域治理的事務復雜多樣，既涵蓋宏觀、中觀、微觀等多維度，又涉及政策制定、政策實施、監測監督和事后評估等多環節，還囊括治水、治沙、發展等多方面，這就要求政府和非政府組織等相關主體密切合作。然而，一直以來，黃河流域治理采用政府單中心的治理模式，政府主導黃河流域治理事務，幾乎是唯一的治理主體，治理的各方面、各環節幾乎全由政府一手操辦。盡管政府單中心模式有其歷史原因，也有一定的積極效果，但是隨著社會快速發展，經濟社會事務日趨復雜，政府大包大攬大辦的治理模式也顯出了弊端：一方面，政府單憑一己之力治理黃河，其治理涉及領域、環節眾多，很難做到全方位兼顧，也難以將治理工作真正做細做實做好;另一方面，政府“包打天下”的治理模式壓縮了企業、社會組織和社會公眾參與治理的空間，打擊了他們參與治理的積極性。包括企業、社會組織和社會公眾在內的各類非政府主體是現代化流域治理中不可或缺的重要力量，既可以與政府互為補充，補齊政府治理的短板，強化政府治理的弱項，又可以為政府積極建言獻策，提高政府治理效能。但是在政府單一治理中心的流域治理框架下，非政府力量很難發揮重要作用。如果不進行相關流域治理改革，黃河流域治理的多主體協同性缺失問題將會愈演愈烈。

此外，流域治理的公共產品性、外部性與治理成本收益不對等之間存在矛盾。一方面，流域治理作為一種公共產品，具有非競爭性和非排他性，不僅容易造成“公地悲劇”現象，甚至會引發集體行動失序的問題;另一方面，流域治理具有很強的外部性，會對流域其他地方產生影響，造成“搭便車”現象。因此，流域治理的公共產品性、外部性可能形成流域治理成本與收益間不相匹配，進而導致出現重視本地利益而忽視其他地方利益、重視經濟利益而輕視生態利益的局面。為了協調流域治理的公共產品性、外部性與治理成本收益不對等之間的矛盾，從支配配置的角度，流域治理不能單純依靠市場進行調節，需要充分發揮政府的主導作用。同時，就流域治理的整體而言，全流域必須一盤棋，在全流域范圍內實現治理成本和收益相匹配、相協調、相平衡。為此，在流域治理中必須正確處理保護與發展的關系，加強流域的分工合作，建立相應的生態補償機制。

上述流域治理的固有特征和特性是客觀存在的，不以人的意志為轉移，因而，要解決上述黃河流域治理中的三個矛盾，必須調整和改變黃河流域治理模式，而協同治理成為黃河流域治理的應然選擇。為了提高黃河流域治理的效能，必須完善相關的治理體制機制，構建科學合理的黃河流域協同治理框架。然而，如何高效地進行流域的協同治理，國內尚缺乏相應的治理經驗，而萊茵河作為國際公認的流域協同治理典范，可以作為黃河流域構建協作治理框架的參考和借鑒。

三、歐洲萊茵河流域協同治理的經驗

萊茵河之于西歐如黃河之于中國，不僅是孕育文明的重要源泉，而且至今仍對當地經濟社會文化產生著重要影響。萊茵河是歐洲西部最大的河流，全長1230千米，流域面積18.5萬平方千米，流域人口約5800萬人，流經9個國家。⑨萊茵河作為世界內河航運最繁忙、最發達的航道之一，其干流分布著多個世界著名的工業基地，對沿岸各國經濟的持續發展發揮著舉足輕重的作用。然而，二戰結束后，由于工業化熱潮掀起、城市化急劇擴張和人們環保意識淡薄，萊茵河逐漸出現了洪水侵擾、水體污染、生態退化等問題，一度被稱為“歐洲公共廁所”。之后，萊茵河流域國家幡然醒悟，對萊茵河流域進行協同治理。經過幾十年的治理，流域內生態環境和經濟社會發展狀況獲得極大改善，成功實現了由“大污”到“大治”的轉變，被公認為跨流域協同治理的典范。萊茵河的治理經驗主要體現在以下幾方面。

1.成立流域協同治理組織機構，完善流域管理體制

萊茵河流域沿岸各國雖然經濟發展水平不同，但由于都深受萊茵河污染影響，對改善萊茵河流域的生態環境和促進經濟社會可持續發展的認識高度一致，都認為對萊茵河流域進行治理符合共同利益。在此背景下，1950年瑞士、法國、盧森堡、德國和荷蘭等萊茵河流域5國共同成立了保護萊茵河國際委員會（英文縮寫為ICPR），希望通過通力合作，協同治理萊茵河。ICPR成立的最初目標是防止萊茵河流域水污染，此后被賦予了更多其他方面的管理職能，現在是萊茵河流域最為核心的治理組織機構。⑩萊茵河流域治理成效的獲得，很大程度上得益于ICPR的領導、組織、管理與協調。ICPR以可持續發展、預防為主、源頭治理、不轉移污染、污染者付費、發展和應用新技術等為基本原則，主要有四大職責：一是依據設定目標開展萊茵河系統調查研究，為對策計劃提建議，協調成員國的計劃，評估成員國的行動績效等;二是依據對策計劃進行科學決策;三是向成員國提供年度報告;四是向公眾公布萊茵河狀況和治理成效。B11

在組織架構上，ICPR由全體會議、部長會議、秘書處和戰略協調小組組成B12，這構成了各成員國進行萊茵河治理的工作框架。委員會全體會議是ICPR的最高決策機構，負責制定所有重大決議和計劃，這些計劃將由各成員國分工實施，所需費用共同承擔。部長會議制定政治目標和決定重大的政治問題，部長會議的決定對各國政府具有很強的政治約束力。秘書處是ICPR常設機構，負責委員會的日常事務。戰略協調小組下設若干專業協調組，如持續發展規劃組、防洪工作組、微污染物項目組等，分別負責具體技術工作。此外，ICPR還成立了由非政府組織組成的觀察員機構，監督各成員國實施相關計劃的情況。在此合作框架下，各成員國建立了良好的信任機制，在簽署ICPR制定的協議和計劃后，就有共同遵守和實施的義務和責任，各國一般都會忠實地履行這些義務和責任，進行相互協作、合作保護、共同開發，實現了萊茵河的善治。

2.公眾、企業、社會組織積極參與流域治理，構建多元治理格局

萊茵河治理不僅是流域內各國政府職能所在，也是流域內企業、社會組織和公眾的共同利益所在。在萊茵河協同治理中，各種企業組織、社會機構和民眾也發揮著非常重要的作用。

首先，伴隨著生態災難的接連發生，萊茵河流域居民的環境意識逐漸增強，人們開始自覺關注萊茵河流域的環境狀況，要求政府進行公開透明的管理。除了民眾的自覺監督，公民陪審團是民眾參與萊茵河治理的重要途徑之一，如萊茵河荷蘭段在2003年年底設立了由14位公民組成的公民評審團，對萊茵河水質治理優先次序進行討論;弗萊福蘭省在2004年年底也成立了公民評審團，對萊茵河水資源管理和土地規劃進行討論;烏得勒支市也在2007年設立了公民評審團，主要針對城市水流優先次序進行討論。B13此外，專家咨詢會、聽證會等民主協商形式也是公眾參與萊茵河治理的重要形式。

其次，萊茵河流域的企業也或主動或被動地參與萊茵河的治理。萊茵河流域擁有較為完善的監督機制，整個流域都設置了環境監測系統，可以迅速發現流域的污染源，而且可以跟蹤和掌握流域環境的發展狀況與趨勢。流域區內的國家之間和各州之間共享信息和相互監督，監測系統一旦發現存在污染問題，會立即追尋污染源，其追尋結果面向全社會公開，并且清晰地列出和公布污染企業的黑名單。這些監督機制無疑給萊茵河流域內的企業帶來強大壓力，使得企業的產品、經濟利益以及社會形象和聲譽與企業的環保行為形成了密切關聯，一旦企業的行為對萊茵河造成污染和破壞，企業會面臨重大不利影響。因此，企業會制定很高的環保目標，提高環保技術。此外，企業也自覺地參與萊茵河治理，如由礦泉水公司、自來水廠、食品制造廠等組成的水質觀察員隊伍，這些企業如果發現萊茵河水質出現問題，會立即向ICPR反饋情況，并提供相關的水質報告。

最后，萊茵河生態環境的改善和治理的成功還應歸功于一些社會組織的積極參與，特別是一些環保組織的積極參與。一方面，這些組織通過各種形式對政府部門和相關企業施加壓力和影響，呼吁他們關注萊茵河生態狀況并進行環境保護;另一方面，這些組織還會通過新聞報道、公益廣告等宣傳形式吸引廣大民眾的關注，啟發公眾的環保意識，呼吁公眾參與環境保護，推進萊茵河治理。

3.制定和完善流域治理規劃和行動協議，提供行為約束和行動指南

萊茵河可持續發展是萊茵河治理的重要原則，要實現流域的可持續發展，必須把萊茵河流域看作一體化的整體空間進行通盤考慮和全局謀劃。萊茵河治理就牢牢抓住了治理規劃這個“牛鼻子”，把制定和實施萊茵河全流域的行動協議作為重要抓手。這些國際性的治理規劃和行動協議既對流域各國污染和破壞萊茵河的行為產生了法律性約束，又為各國進行治理實踐提供了行動指南和執行準則。在ICPR、歐洲共同體和歐盟等國際組織的共同推動下，萊茵河流域各國先后簽訂了一系列生態環境保護協議和相關行動計劃，這些協議、規劃和計劃的簽署與實施極大改善了萊茵河生態環境和發展狀況。

具體而言，萊茵河流域各國先后簽署了多項治理計劃和協議。1963年，在ICPR的推動下，各成員國簽署了《保護萊茵河伯爾尼公約》，奠定了萊茵河流域國際合作的基礎，之后還簽訂了相關補充協議。1976年，為了有效預防和治理萊茵河流域的有害化學物質和化工污染，萊茵河流域各國在ICPR框架下起草并簽訂了《萊茵河氯化物污染防治公約》和《化學污染物公約》。1987年，萊茵河各國環保部長會議批準實施了《萊茵河2000年行動計劃》，提出到2000年讓三文魚重返萊茵河的目標。2000年，歐盟頒布了《歐洲水框架指令》，萊茵河流域各國開始更多地執行該框架，而沒有在ICPR框架下做出相關新安排。2001年，萊茵河流域各國部長會議又通過了《萊茵河2020計劃》，詳細制定了萊茵河流域防洪保障、地下水保護、水質改善和生態改善等方面的目標，提出了更系統、更全面、更嚴格的萊茵河治理目標與治理規劃。這些協議和計劃對萊茵河流域各國的生態保護和經濟發展進行了統一協調，推動萊茵河治理不斷細化、深化、規范化與標準化，強化了各國之間的密切合作和協同治理，改善了流域的生態環境，促進了流域的可持續發展。

4.優化綠色生產要素流動和產業布局，促進開發與保護協同

一手抓生態整治，另一手抓經濟發展，通過綠色發展促進生態保護，是萊茵河治理成功的重要原因。通過促進流域綠色要素整體流動和優化產業布局，協調經濟建設與生態保護，萊茵河探索出了一條綠色發展道路，建設出沿河的綠色發展空間，鞏固了生態整治的成效，推動了萊茵河實現大治。

一方面，在治理過程中，萊茵河發達的航運體系促進了流域綠色生產要素的自由流動。萊茵河具有“黃金水道”的優勢，流域內實現了“內河運河、江河海洋”的連通，這大大加強了流域國家之間乃至與全球各地的商業往來，促進了人才、技術、資金、市場等生產要素的自由流動，推動了沿河產業的繁榮，造就了鹿特丹、阿姆斯特丹、法蘭克福等世界聞名的綠色城市帶，這些城市在功能上優勢互補，又進一步促進了綠色發展要素在萊茵河流域的充分流動和優化配置，帶動了萊茵河流域各經濟體的可持續發展。B14另一方面，在萊茵河流域治理過程中，流域各國因地制宜，依據自身的主體功能特色發展合適產業，形成科學的產業布局。上游地區生態脆弱，瑞士則堅持“生態優先”原則，充分利用河流上游山高谷深的天然優勢，修建水電站，大力開發水能資源B15;位于萊茵河中游的德國，則在萊茵河流域布局了環保技術、生物技術和自動化技術等新型先進無污染產業，而魯爾工業區則轉型為一個集居住、休閑、文化、會展和辦公等為一體的現代化混合區;位于萊茵河下游的荷蘭，大力推進綠色航運貿易，并且制定了嚴格的航運環保標準，最大限度降低對生態環境的影響。B16

四、萊茵河協同治理經驗對黃河流域生態保護和高質量發展的啟示

無論是在地理生態和生產生活活動意義上，還是在治理核心問題、范圍和目標上，黃河治理與萊茵河治理都具有很強的相似性、相近性和趨同性。首先，黃河和萊茵河都是大江大河，流域范圍廣，流經地區多，生態相對脆弱，對流經區域的生產生活活動具有重大影響;其次，黃河治理和萊茵河治理同為跨區域河流問題，都有跨區域協同治理的共性，相比萊茵河治理需要處理跨國協調問題而言，黃河治理需要處理國內跨行政區協調問題，顯然會相對容易;最后，黃河治理和萊茵河治理的范圍和目標趨同，治理的范圍都是整個流域，治理的目標都是為了保護河流生態環境并合理利用河流發展經濟，促進河流的可持續和高質量發展。因此，萊茵河協同治理經驗對于黃河流域生態保護和高質量發展具有很強的借鑒意義。根據前文對萊茵河治理的經驗梳理、總結和歸納，并結合黃河流域存在的問題和矛盾，本文將從府際協同、多元主體、戰略規劃和開發與保護協同等方面總結萊茵河協同治理經驗對黃河流域生態保護和高質量發展的啟示。

1.構建黃河流域內府際協同治理機制，形成共商共建共享的流域治理格局

ICPR作為萊茵河流域的協同治理組織機構，打破了原有政治和行政邊界，協調流域各國進行協同合作，在萊茵河治理過程中發揮著至關重要的作用。黃河委員會作為當前黃河流域的最高一級管理機構，缺乏全流域、全方位、多領域治理的實際權力，缺乏一定的權威支撐，既難以協調流域內各地方政府的利益沖突，也難以承擔黃河流域的統一管理職能。黃河流域內府際協同合作機制的缺乏，導致了流域治理的碎片化局面，流域內的生態保護和資源開發目標存在沖突，制定的治理政策難以反映流域干支流、上下游、左右岸的整體利益，流域的統一管理措施難以得到有效實施，嚴重影響了流域治理成效。因此，必須建立健全黃河流域內府際協同合作機制，形成共商共建共享的流域治理格局，促進流域治理體系和治理能力現代化。

首先，要構建以黃河流域為中心的綜合治理機構，負責流域的各項治理事務，打破流域內行政地域之間各自為政的局面，打破職能部門條塊分割管理格局，起到聚集和協調流域內各省區的作用。該機構可以借鑒ICPR的做法，設置機構辦公室，負責處理該機構的日常事務;該機構可以下設若干專門委員會，負責專門的治理事務，協調縱向和橫向政府部門，整合流域內政府的治理能力，提高治理效能。其次，要完善黃河流域治理的管理制度，一方面，要健全和落實各級政府在黃河流域生態保護和高質量發展中的責任體系，明確各級政府和各職能部門的主要職責，理順橫向和縱向府際之間的關系;另一方面，要完善各級政府和官員的考核制度，將黃河流域生態保護和高質量發展相關的績效指標納入政績考核體系，為流域協同治理提供制度激勵。再次，要完善黃河流域生態保護和高質量發展的法律制度，從黃河流域的整體性出發統籌考慮，堅持問題導向，結合流域特點，建立健全黃河流域治理的法律法規，嚴格執法。最后，要建立黃河流域協調合作機制，統籌考慮流域上下游關系、東中西關系、干支流關系、左右岸關系，統一部署和規劃生態環境保護和經濟社會發展，統一協調生態保護、資源開發和項目建設。

2.健全黃河流域社會協同治理機制，打造流域治理共同體

從萊茵河治理經驗來看，企業、公民和社會組織等非政府力量和組織分別通過多種形式積極參與到治理過程中，深入到跨流域治理機構的組建、治理相關公約及協議的制定、治理過程的監督等各個方面，在治理過程中扮演了重要角色，形成了政府、企業、社會組織和民眾共同參與的多元主體治理格局，這成為萊茵河治理成功的重要保障。然而，在黃河流域的治理過程中，企業組織、社會機構、社會公眾力量等存在明顯缺位。一方面，這些非政府組織還沒有得到很好的發育，力量還非常弱小;另一方面，這些社會力量缺乏有效的參與渠道。因此，應該加快建立健全黃河流域社會協同治理機制，讓社會力量充分參與黃河流域治理。

首先，要建立健全公眾參與黃河流域治理的相關制度，如制定相關法律法規，保障社會組織和力量參與治理的權利，詳細規定參與治理的程序、方法和途徑，同時要讓社會大眾知曉政策方向，領會政策意圖，切實保障社會力量能真正參與治理的決策和實施，增強治理政策的科學化和民主化。其次，要建立和完善黃河流域治理的信息公開發布機制，建立和整合相應的信息交流平臺，讓社會能多途徑、便捷、高效地獲取流域管理的公開信息，保障民眾享有監督的權利。再次，要加強宣傳和輿論引導力度，增強民眾對促進黃河流域生態保護和高質量發展的責任和參與意識，營造濃厚良好的社會氛圍。最后，流域內企業既要增強環保意識，又要加快改進生產技術進行綠色、環保、無公害生產，同時形成相應的企業聯盟，進行相互監督，共同促進高質量發展。此外，要加快培育環保組織等社會組織，充分發揮這些非營利性公益組織的力量。更為關鍵的是，要理順、明確各社會主體間的責任邊界，建構高效的協調合作機制，建立黃河流域的多元主體治理格局，形成社會協同共治局面，打造流域治理共同體。

3.制定協同推進黃河流域生態保護和高質量發展的整體戰略規劃

從萊茵河治理經驗可以看出，在形成統一的組織機構和多元治理體系后，要實現跨區域協同治理必須有完善的戰略規劃和行動計劃。萊茵河流域治理過程中制定了一系列行動規劃，從《保護萊茵河伯爾尼公約》到《萊茵河2000年行動計劃》，再到《萊茵河2020計劃》，這些行動計劃規劃了萊茵河流域中長期的治理藍圖，很好地保障了治理路徑的持續性、完整性和清晰性。盡管我國有許多與黃河流域相關的各種規劃，但是還沒有黃河流域生態保護和高質量發展的專項規劃。因此，要推進黃河流域生態保護和高質量發展，必須加強頂層設計，盡快制定協同推進黃河流域生態保護和高質量發展的整體戰略規劃，為黃河流域生態保護和高質量發展擘畫藍圖、制定路線圖，提供方向指引和行動指南。

黃河流域治理涉及飲水、灌溉、防洪抗旱、土地規劃、污染防治以及發展規劃等諸多方面，在制定和實施黃河流域生態保護和高質量發展的戰略規劃過程中，一方面，要樹立流域“一盤棋”發展思想，以可持續發展為出發點，尊重流域生態保護和發展規律，注重保護和發展的協同性、整體性、系統性;另一方面，要根據流域內各省區的自然資源稟賦、經濟發展條件、社會人口狀況等特征，因地制宜地進行合理的功能定位，同時要加強各地區間的協調合作，通過共商共建共享，形成左右岸協調、東中西互濟、上中下游聯動的生態保護和高質量發展格局。此外，要統籌流域治理各個方面，消除治理的縫隙和盲區，補足治理的短板，強化治理的弱項，開創黃河流域生態保護和高質量發展的新局面。

4.樹立綠色發展理念，增強黃河流域生態保護與高質量發展的協同性

在萊茵河治理過程中，一手抓保護，一手抓發展，兩手都很硬，通過推動綠色要素的合理流動和優化產業布局，很好地處理了發展與保護之間的關系，促進了萊茵河流域的可持續發展。然而，當前黃河流域治理過程中，開發與保護這對關系還沒有得到很好的處理，流域的可持續發展還有待加強。為此，在黃河流域治理過程中，要牢固樹立綠色發展理念，堅持綠水青山就是金山銀山，要因地制宜、分類施策，共同抓好生態保護，共同促進高質量發展，增強黃河流域生態保護與高質量發展的協同性，做到既要金山銀山，又要綠水青山。

首先，要共同抓好大保護，從黃河流域全局視角出發，充分考慮黃河上中下游地區生態環境的差異性，根據區域不同的保護重點，進行分區、分類治理。上游地區生態最為脆弱，具有涵養水源的生態功能，要做好重點地區的生態保護工程。中游地區面臨較為嚴重的水污染和水土流失問題，一方面，要加強污染排放監管力度，提高環保排放標準，淘汰落后產能，減少污染物排放;另一方面，要加強水土流失綜合治理，退耕還草、退耕還林，種植與當地氣候條件相適宜的植被。下游地區生態系統退化較為嚴重，要做好濕地保護，進行生態修復，提高生物多樣性，同時要做好河堤加固和維護，保障防洪安全。其次，要堅持生態優先原則，樹立綠色發展理念，促進流域內生產要素的自由有序流動，因地制宜地優化產業布局，打造現代化的產業體系，增強區域分工合作，推動黃河流域高質量發展。具體而言，上游地區不搞大開發，可以依托豐富的生態資源，打造綠色產業，發展生態農業和觀光旅游業，變資源為資產;中游地區可以依托能源化工基地，革新生產技術改造傳統產業，促進產業互動發展，提高產品綜合利用程度，提高產品附加值;下游地區，一方面，要推進現代化農業發展，保障國家糧食安全;另一方面，要以中心城市為載體，大力發展高端先進制造業，加快現代服務業發展。此外，還應建立流域生態補償機制，可以通過排污權交易、向排污者征收生態保護稅和污水費等形式，解決治理收益與成本之間的沖突，進一步提高黃河流域生態保護與高質量發展的協同性。

五、總結

推動黃河流域生態保護和高質量發展，實現黃河流域的大治和善治，關鍵要協同推動大治理，也就是要處理好縱向府際間、橫向府際間、政府與非政府主體間、開發與保護間的協同關系，這是由流域治理的固有特征與黃河流域治理模式之間的矛盾所決定的，具體表現為流域治理的整體性、系統性與黃河流域現有管理體制之間的矛盾，流域治理的復雜性、多樣性與政府單中心治理模式之間的矛盾，流域治理的公共產品性、外部性與治理成本收益不對等之間的矛盾。萊茵河治理的經驗為解決這些矛盾、實現流域協同治理和實現黃河流域生態保護和高質量發展提供了很好的啟示，也就是要通過構建黃河流域內府際協同合作機制、健全黃河流域社會協同治理機制、加快制定整體戰略規劃和增強保護與發展的協同性等舉措，形成多元主體協同治理格局，打造流域治理共同體，共同譜寫黃河流域協同治理的協奏曲，奏響新時代黃河大合唱，推動黃河流域治理體系和治理能力現代化，實現黃河流域生態保護和高質量發展。

注釋

①⑤習近平：《在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話》，《求是》2019年第20期。

②馮慧娟、羅宏、呂連宏：《流域環境經濟學：一個新的學科增長點》，《中國人口·資源與環境》2010年第S1期。

③彭本利、李愛年：《流域生態環境協同治理的困境與對策》，《中州學刊》2019年第9期。

④Chris Ansell， Alison Gash. Collaborative Governance in Theory and Practice： J-PART. Journal of Public Administration Research and Theory， 2008，Vol.18，No.4.

⑥國家生態環境部：《2018中國生態環境狀況公報》，http：//www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/zghjzkgb/201905/P020190619587632630618.pdf，2019年5月29日。

⑦王小魯、樊綱、胡李鵬：《中國分省份市場化指數報告（2018）》，社會科學文獻出版社，2019年，第1—20頁。

⑧張建華、張豪：《中國經濟轉型發展與動能轉換》，華中科技大學出版社，2018年，第154頁。

⑨B12Plum Nathalie， Schulte-Wülwer-Leidig， Anne. From a sewer into a living river： the Rhine between Sandoz and Salmon. Hydrobiologia， 2014， Vol.729， No.1.

⑩J.A van Ast. Interactive management of international river basins; Experiences in Northern America and Western Europe. Physics and Chemistry of the Earth， Part B： Hydrology， Oceans and Atmosphere， 2000， Vol.25， No.3.

B11楊桂山、于秀波：《國外流域綜合管理的實踐經驗》，《中國水利》2005年第10期。

B13Huitema D， Cornelisse C， Ottow B. Is the Jury Still Out？ Toward Greater Insight in Policy Learning in Participatory Decision Processes—the Case of Dutch Citizens' Juries on Water Management in the Rhine Basin. Ecology and Society，2010， Vol.15， No.1.

B14馬靜、鄧宏兵：《國外典型流域開發模式與經驗對長江經濟帶的啟示》，《區域經濟評論》2016年第2期。

B15[美]馬克·喬克，著;于君，譯：《萊茵河：一部生態傳記（1815—2000）》，中國環境科學出版社，2011年。

B16黃娟：《協調發展理念下長江經濟帶綠色發展思考——借鑒萊茵河流域綠色協調發展經驗》，《企業經濟》2018年第2期。

責任編輯：澍 文