農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾及其改善

摘 要：農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾的內(nèi)涵是指被提供出來(lái)的農(nóng)田水利設(shè)施對(duì)農(nóng)民灌溉需求沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的滿足程度，具體表現(xiàn)為農(nóng)田水利設(shè)施滿足農(nóng)民灌溉需求的非充分性、弱可及性和非普遍性，可分為投資缺憾導(dǎo)致的農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾、建造缺憾導(dǎo)致的農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾、管護(hù)缺憾導(dǎo)致的農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾等三類。農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾的生成邏輯是，在投資、建造、管護(hù)每一環(huán)節(jié)或者某一環(huán)節(jié)，供給主體功能的脆弱、供給機(jī)制的失靈導(dǎo)致被提供出來(lái)的農(nóng)田水利設(shè)施滿足農(nóng)民灌溉需求的非充分性、弱可及性和非普遍性。改善農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾，需要強(qiáng)化農(nóng)田水利設(shè)施投資、建造、管護(hù)各環(huán)節(jié)的主體功能，完善農(nóng)田水利設(shè)施投資、建造、管護(hù)各環(huán)節(jié)的供給機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利設(shè)施;農(nóng)田水利設(shè)施供給;農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾

中圖分類號(hào)：F323.213文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2020）02-0026-07

我國(guó)經(jīng)濟(jì)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展要求，必須堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，農(nóng)田水利設(shè)施能否高質(zhì)量供給決定著農(nóng)業(yè)能否高質(zhì)量發(fā)展。近年來(lái)，隨著國(guó)家投入的不斷增加，農(nóng)田水利設(shè)施供給數(shù)量明顯增加，例如，截至2014年，我國(guó)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)已啟動(dòng)實(shí)施了6批2450個(gè)縣次，共覆蓋全國(guó)1882個(gè)縣，基本覆蓋了產(chǎn)糧大縣和農(nóng)業(yè)大縣①，但一些地區(qū)在農(nóng)田水利設(shè)施供給實(shí)踐中存在著諸如“灌溉工程成擺設(shè)”“中看不中用的‘小農(nóng)水”“生銹的‘機(jī)井”“‘合格工程成擺設(shè)”“被遺忘的抗旱井”之類的缺憾②，這在一定程度上折射出農(nóng)田水利設(shè)施供給的低質(zhì)性。如何提升農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量以推動(dòng)農(nóng)田水利事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，已成為我國(guó)新時(shí)代亟待解決的重大“三農(nóng)”問(wèn)題之一。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)田水利設(shè)施的政府供給、市場(chǎng)化供給、農(nóng)村基層組織供給、農(nóng)民合作供給等問(wèn)題均得到了學(xué)界的廣泛研究③，農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量方面的問(wèn)題卻鮮有研究?；诖耍疚氖紫葘?duì)農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾及其相關(guān)概念進(jìn)行界定，其次運(yùn)用上述五個(gè)案例具體分析農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量存在的缺憾及其生成邏輯，最后提出農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾的改善策略。

一、農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾及其相關(guān)概念界定

1.供給

供給是指供給主體提供的一定數(shù)量的具有使用價(jià)值和價(jià)值的產(chǎn)品、物品或勞務(wù)（亦即供給客體）。供給是供給主體、供給客體、供給機(jī)制（亦即供給方式）的完整統(tǒng)一體，其中，供給主體不僅要有供給意愿，而且要有供給能力，是供給意愿與供給能力的完整統(tǒng)一體;供給客體是使用價(jià)值與價(jià)值的完整統(tǒng)一體;供給機(jī)制不僅是供給主體提供各有關(guān)供給客體的基本方式、基本手段，而且是供給主體與供給客體相互聯(lián)系的紐帶。供給也是供給主體提供產(chǎn)品、物品或勞務(wù)的過(guò)程，是供給客體制造條件投入、供給客體制造、供給客體提供三個(gè)階段的完整統(tǒng)一體，其中，第一階段是供給客體得以被有效提供的前提和基礎(chǔ);第二階段是供給客體得以被有效提供的關(guān)鍵性、決定性階段;第三階段是供給得以有效實(shí)現(xiàn)的最后保障階段。

2.農(nóng)田水利設(shè)施供給

依據(jù)《農(nóng)田水利條例》（2016）第2條的規(guī)定，農(nóng)田水利設(shè)施是指以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為服務(wù)對(duì)象，以提供農(nóng)田灌溉服務(wù)為主要內(nèi)容，以防止旱澇災(zāi)害從而保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)正常進(jìn)行為基本目的的水利工程設(shè)施。依據(jù)上述供給的基本內(nèi)涵，農(nóng)田水利設(shè)施供給的內(nèi)涵可界定為以下兩個(gè)方面。

一方面，農(nóng)田水利設(shè)施供給是農(nóng)田水利設(shè)施的供給主體、供給客體、供給機(jī)制的完整統(tǒng)一體，其中，農(nóng)田水利設(shè)施供給主體是農(nóng)田水利設(shè)施供給意愿與供給能力的完整統(tǒng)一體;農(nóng)田水利設(shè)施供給客體即農(nóng)田水利設(shè)施本身，是使用價(jià)值（如灌溉、排水等）與價(jià)值的完整統(tǒng)一體;農(nóng)田水利設(shè)施供給機(jī)制是農(nóng)田水利設(shè)施供給主體與農(nóng)田水利設(shè)施供給客體相互聯(lián)系的紐帶。

另一方面，農(nóng)田水利設(shè)施供給是一個(gè)完整的過(guò)程，即農(nóng)田水利設(shè)施建造條件投入、農(nóng)田水利設(shè)施建造與農(nóng)田水利設(shè)施提供三個(gè)階段的完整統(tǒng)一體。結(jié)合《農(nóng)田水利條例》（2016）的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)田水利設(shè)施供給過(guò)程可具體化為：（1）農(nóng)田水利設(shè)施投資（關(guān)鍵建造條件之一）。投資是農(nóng)田水利設(shè)施供給的財(cái)力基礎(chǔ)，沒(méi)有充足的資金投入，農(nóng)田水利設(shè)施的建造就是無(wú)源之水、無(wú)本之木。該環(huán)節(jié)由投資主體、投資客體（農(nóng)田水利設(shè)施）和投資機(jī)制三方面的基本內(nèi)容構(gòu)成。（2）農(nóng)田水利設(shè)施建造。農(nóng)田水利設(shè)施建造是農(nóng)田水利設(shè)施供給的決定性環(huán)節(jié)，是人的因素與物的因素相結(jié)合制造出農(nóng)田水利設(shè)施的物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)。該環(huán)節(jié)由建造主體、建造客體（農(nóng)田水利設(shè)施）和建造機(jī)制三方面的基本內(nèi)容構(gòu)成。（3）農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)。農(nóng)田水利設(shè)施是具有固定資產(chǎn)性質(zhì)的在多個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期中發(fā)揮作用的工程產(chǎn)品，其灌溉功能的正常發(fā)揮，不僅需要投入環(huán)節(jié)和建造環(huán)節(jié)，而且需要管護(hù)環(huán)節(jié)，若缺少管護(hù)環(huán)節(jié)，農(nóng)田水利設(shè)施的灌溉功能就會(huì)在使用過(guò)程中或在自然力的作用下減弱乃至喪失，因此，農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)是農(nóng)田水利設(shè)施供給的重要環(huán)節(jié)之一，是農(nóng)田水利設(shè)施建造的后續(xù)環(huán)節(jié)，是農(nóng)田水利設(shè)施的功能得以持續(xù)發(fā)揮的保障，也是農(nóng)田水利設(shè)施得以持續(xù)供給的保障。該環(huán)節(jié)由管護(hù)主體、管護(hù)客體（農(nóng)田水利設(shè)施）和管護(hù)機(jī)制三方面基本內(nèi)容構(gòu)成。

3.農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量

依據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織所制定的ISO9000：2000標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于質(zhì)量的定義——一組固有特性滿足要求的程度，以及農(nóng)田水利設(shè)施的灌排功能，本文將農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量定義為：被提供的農(nóng)田水利設(shè)施對(duì)農(nóng)民灌溉需求的滿足程度。它包含三方面的基本內(nèi)容：（1）滿足農(nóng)民灌溉需求的充分性。一方面，農(nóng)田水利設(shè)施的數(shù)量是否充分滿足了農(nóng)民的灌溉需求亦即數(shù)量上的充分性，農(nóng)田水利設(shè)施數(shù)量越充分，越能滿足農(nóng)民的灌溉需求，其供給質(zhì)量就越高，反之則相反;另一方面，農(nóng)田水利設(shè)施的品質(zhì)是否充分滿足了農(nóng)民的灌溉需求亦即品質(zhì)上的充分性，農(nóng)田水利設(shè)施的品質(zhì)越優(yōu)良，越能滿足農(nóng)民的灌溉需求，其供給質(zhì)量就越高，反之則相反。（2）滿足農(nóng)民灌溉需求的可及性（即便捷性，亦即農(nóng)田水利設(shè)施滿足農(nóng)民灌溉需求的難易程度）。一是時(shí)間上的可及性，即農(nóng)田水利設(shè)施是否能夠?yàn)檗r(nóng)民提供及時(shí)的灌溉服務(wù)，時(shí)間上的可及性越強(qiáng)（越及時(shí)），越能滿足農(nóng)民的灌溉需求，其供給質(zhì)量就越高，反之則相反。二是空間上的可及性，即農(nóng)田水利設(shè)施距離農(nóng)田的遠(yuǎn)近，空間上的可及性越強(qiáng)（距離農(nóng)田越近），越能滿足農(nóng)民的灌溉需求，其供給質(zhì)量就越高，反之則相反。三是成本（體現(xiàn)在灌溉水費(fèi)上的貨幣成本及農(nóng)民在灌溉活動(dòng)中耗費(fèi)的人力成本）上的可及性，成本上的可及性越強(qiáng)（成本越低），越能滿足農(nóng)民的灌溉需求，其供給質(zhì)量就越高，反之則相反。（3）滿足農(nóng)民灌溉需求的普遍性。農(nóng)田水利設(shè)施具有明顯的公共性，農(nóng)田水利設(shè)施越能普遍滿足農(nóng)民的灌溉需求，其供給質(zhì)量就越高，反之則相反。

4.農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾

依據(jù)以上關(guān)于農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量的定義，所謂農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾，是指被提供的農(nóng)田水利設(shè)施對(duì)農(nóng)民灌溉需求沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的滿足程度，具體表現(xiàn)為農(nóng)田水利設(shè)施滿足農(nóng)民灌溉需求的非充分性、弱可及性和非普遍性。農(nóng)田水利設(shè)施供給是供給主體、供給客體、供給機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一體，是投資、建造、管護(hù)三個(gè)環(huán)節(jié)的有機(jī)統(tǒng)一體，農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量與投資、建造、管護(hù)三個(gè)環(huán)節(jié)及三個(gè)環(huán)節(jié)中相關(guān)主體功能的強(qiáng)弱、相關(guān)機(jī)制的優(yōu)劣密不可分。在農(nóng)田水利設(shè)施投資、建造、管護(hù)的任一環(huán)節(jié)中，若各該環(huán)節(jié)的相關(guān)主體功能強(qiáng)大，相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)合理、運(yùn)行順暢，那么，提供出來(lái)的農(nóng)田水利設(shè)施對(duì)農(nóng)民灌溉需求滿足的充分性、可及性和普遍性就越強(qiáng)，農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量就越高;反之，則意味著農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量存在缺憾。農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾可分為三類（見(jiàn)圖1）：

農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾a——投資環(huán)節(jié)的缺憾導(dǎo)致的農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾。即：投資環(huán)節(jié)的相關(guān)主體功能脆弱、相關(guān)機(jī)制運(yùn)行失靈→農(nóng)田水利設(shè)施建造資金投入滯后、不足甚至缺位→農(nóng)田水利設(shè)施供給數(shù)量不足、品質(zhì)低劣、時(shí)間滯后等→農(nóng)田水利設(shè)施滿足農(nóng)民灌溉需求的非充分性（a1）、非可及性（a2）和非普遍性（a3）出現(xiàn)。

農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾b——建造環(huán)節(jié)的缺憾導(dǎo)致的農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾。即：建造環(huán)節(jié)的相關(guān)主體功能脆弱、相關(guān)機(jī)制運(yùn)行失靈→設(shè)計(jì)布局的非科學(xué)性、建設(shè)施工的非規(guī)范性、竣工驗(yàn)收的非嚴(yán)格性→建成的農(nóng)田水利設(shè)施品質(zhì)的低劣→農(nóng)田水利設(shè)施滿足農(nóng)民灌溉需求的非充分性（b1）、非可及性（b2）和非普遍性（b3）出現(xiàn)。

農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾c——管護(hù)環(huán)節(jié)的缺憾導(dǎo)致的農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾。即：管護(hù)環(huán)節(jié)的相關(guān)主體功能脆弱、相關(guān)機(jī)制運(yùn)行失靈→農(nóng)田水利設(shè)施建成后管護(hù)的弱化甚至缺位→露天存在的農(nóng)田水利設(shè)施的灌溉功能在自然力的作用下逐漸變?nèi)酢r(nóng)田水利設(shè)施滿足農(nóng)民灌溉需求的非充分性（c1）、非可及性（c2）和非普遍性（c3）出現(xiàn)。

二、農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾案例分析

1.案例簡(jiǎn)介：農(nóng)田水利設(shè)施供給中的質(zhì)量缺憾

案例1：灌溉工程成擺設(shè)（缺憾a和c）。2010年JIN?。ǚ奖闫鹨?jiàn)，案例中涉及的具體地名用字母表示，后文同）水利廳實(shí)施由省政府投資的“提黃灌溉工程”（利用高壓泵提取行經(jīng)的黃河水進(jìn)行引水灌溉的水利工程）建設(shè)，在該省L縣擬投資4.7億元建造33處“提黃灌溉工程”，建成后預(yù)計(jì)可灌溉29萬(wàn)畝農(nóng)田，年增產(chǎn)值達(dá)1億多元。2011年該省的“提黃灌溉工程”竣工，然而，“提黃灌溉工程”建成4年卻從未投入使用。在該項(xiàng)“提黃灌溉工程”中，大多數(shù)閥門（用水泥圈起的出水閥）幾乎都被雜草覆蓋，有的已經(jīng)銹跡斑斑甚至徹底損壞，有幾處水泥圍擋內(nèi)的出水口已出現(xiàn)不同程度銹死的現(xiàn)象，建在XWY村的3號(hào)蓄水池旁邊的水泥地因缺乏養(yǎng)護(hù)已經(jīng)塌陷碎裂，形成了一個(gè)不小的深坑，蓄水池頂上也雜草叢生，在這一蓄水池方圓幾公里的區(qū)域內(nèi)，道路一旁的分水管已斷裂，有的水泥圍擋（出水閥門）內(nèi)僅剩下一個(gè)管口，本應(yīng)配套存在的閥門也已消失得無(wú)影無(wú)蹤。在MJW提黃灌溉管理站（位于黃河岸邊），僅3個(gè)高壓泵機(jī)主體部件上的藍(lán)色油漆沒(méi)有褪去，水泥平臺(tái)上、管道接口處及泵站內(nèi)的多處設(shè)備均已經(jīng)銹跡斑斑，泵站后院的蓄水池也已殘破不堪，3臺(tái)500千瓦的高壓泵機(jī)只能待在那里，任山下的黃河水流過(guò)而無(wú)法將其提至山上用于農(nóng)田灌溉。

案例2：中看不中用的“小農(nóng)水”（缺憾b）。在LU省的GH縣境內(nèi)，很多鄉(xiāng)間公路兩邊都建有一座座的小泵房，距離小泵房不遠(yuǎn)處的田間地頭建有水泥墩子似的出水口。這是為解決灌溉問(wèn)題而投資建設(shè)的農(nóng)田水利惠民工程，其灌溉原理是：通過(guò)泵房里的機(jī)電設(shè)備抽取溝渠里的水，經(jīng)地下管道把抽取的溝渠之水送至田間地頭的出水口，在出水口接上管子之后打開(kāi)出水口的閥門即可直接澆地。GH縣的這批農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目屬于國(guó)家2010年的小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)項(xiàng)目，其中，該縣QC鎮(zhèn)、ML鎮(zhèn)的項(xiàng)目在2011年完工并通過(guò)驗(yàn)收，但據(jù)QC鎮(zhèn)和ML鎮(zhèn)的農(nóng)民反映，這批小型農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目一直不能使用或根本用不上，有農(nóng)民說(shuō)：“（泵房）安好（建成）以后沒(méi)用過(guò)，一次也沒(méi)用過(guò)?！北M管這批農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目（泵房）3年來(lái)一直不能使用，但在2013年卻被粉刷上了醒目的黃顏色，以更漂亮的形象矗立在田間地頭。但出乎意料的是，QC鎮(zhèn)和ML鎮(zhèn)的上述農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目連續(xù)3年驗(yàn)收為優(yōu)秀，2014年2月，GH縣再次被列入高效節(jié)水示范縣。

案例3：生銹的“機(jī)井”（缺憾b）。2011年QIN省QS縣的多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾經(jīng)“生銹”（荒廢或建成后棄置不用）的農(nóng)田水利設(shè)施在時(shí)隔4年后的2015年依然“生銹”。（1）QS縣JD村“生銹”的農(nóng)田水利設(shè)施。2011年，上級(jí)部門曾給JD村打了一口新機(jī)井，但這口機(jī)井沒(méi)有配套的電線桿和電線，只有一個(gè)井和一個(gè)泵，僅用了一次后就沒(méi)有再用過(guò)，政府投入20萬(wàn)元左右建的新機(jī)井就這樣閑置了三四年而沒(méi)有發(fā)揮任何作用，甚至這口機(jī)井里的電機(jī)功率有多大村民們都不知道。盡管這口上級(jí)部門新打的機(jī)井旁邊的灌渠被進(jìn)行了翻修，但奇怪的是，新修灌渠卻被從老灌渠上拆下來(lái)的水泥碎塊給填滿而無(wú)法使用。新修灌渠還有不少裂縫，工程質(zhì)量比較糟糕，渠水滲漏不可避免，渠道兩邊不少地方的水泥脫落、土層裸露，裸露處長(zhǎng)出了不少雜草，而被拆掉的老灌渠比新修灌渠質(zhì)量要好得多。JD村的一位寧姓村民反映：新渠一挖，不僅使原來(lái)的老渠沒(méi)法使用，新渠也用不成。因?yàn)樾滦薰嗲蛇吽喾鬯⒌馁|(zhì)量差（裂縫及裸露等），渠里面放不成水，一放水就漏，根本不起作用，早先那個(gè)老灌渠兩邊用水泥粉刷的質(zhì)量較好，現(xiàn)在這個(gè)新渠八面漏水，根本就沒(méi)法使用。（2）QS縣LD村“生銹”的農(nóng)田水利設(shè)施。對(duì)LD村的農(nóng)民而言，當(dāng)?shù)匦藿ǖ霓r(nóng)田水利設(shè)施讓他們根本不敢用水：若要從上游十幾公里外給本村引水澆地，則需從本村派青壯年農(nóng)民去看管沿渠的開(kāi)水口以免上游鄰村的農(nóng)民把水截排到自家農(nóng)田里（沿渠均為自流灌溉）;若從上游引水至LD村澆地，一次最多需派30多個(gè)青壯年農(nóng)民去看管水口，無(wú)論白天還是晚上都要看水，一個(gè)人看管兩個(gè)水口，跑來(lái)跑去非常辛苦。該村的苗姓村民說(shuō)：若是一家一戶用水澆地，則根本找不到幾十個(gè)人去看管水口，這往往造成花錢的人用不上水、用水的人不用花錢的結(jié)果（因上游不掏錢的農(nóng)民把水偷偷引到自家農(nóng)田里）。由于有的家庭愿意澆地，有的家庭不愿意澆地，收取水費(fèi)及如何配水都是難以解決的問(wèn)題，村委會(huì)也不愿組織農(nóng)民澆地，結(jié)果導(dǎo)致了大家都陷入不愿意或不容易澆地的尷尬境地。

案例4：“合格”工程成擺設(shè)（缺憾b）。JIN省XF縣TS鄉(xiāng)的CZ村屬傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，每年春耕時(shí)節(jié)村里的近2000畝耕地就急等著灌溉。這個(gè)地區(qū)的農(nóng)田灌溉均靠打井取水來(lái)解決，2012年CZ村被列入JIN省LF市“農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目區(qū)”。為了改善農(nóng)田灌溉條件，當(dāng)?shù)卣畬ｉT為CZ村農(nóng)民投資打了井。該工程項(xiàng)目包括新打機(jī)電井1眼、埋設(shè)灌溉管道及相應(yīng)的配套設(shè)施，項(xiàng)目總投資150萬(wàn)元，工程項(xiàng)目于2013年4月開(kāi)始施工建設(shè)并于2014年7月完工。然而，項(xiàng)目完工給村民們帶來(lái)的不是喜悅而是煩惱。村民們說(shuō)：井打好了，管道也建好了，可就是一直沒(méi)有通過(guò)水，機(jī)井根本無(wú)法使用。新打的基巖井上面的蓋子上掛著大鐵鎖，配套機(jī)井房的防盜門也一直鎖著。因?yàn)榇蚝玫臋C(jī)井質(zhì)量有問(wèn)題（XF縣農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室負(fù)責(zé)人承認(rèn)了這一點(diǎn)），井打好后抽上來(lái)的不是正常的可用于灌溉的地下水而全是泥沙水，根本無(wú)法用于農(nóng)田灌溉。奇怪的是，這樣的農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目卻能夠驗(yàn)收合格。存放于XF縣農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室的新打機(jī)井工程驗(yàn)收單上記載著以下信息：鑿井一眼，深度達(dá)602米，出水量達(dá)到設(shè)計(jì)要求;驗(yàn)收意見(jiàn)一欄里寫著合格;農(nóng)發(fā)辦、監(jiān)理單位及建設(shè)單位都蓋了章;參加驗(yàn)收的人員都簽了名。

案例5：被遺忘的抗旱井（缺憾c）。2011年，在HEI省SC市國(guó)土資源局等政府部門積極爭(zhēng)取下，總投資約2000萬(wàn)元的國(guó)家土地整治項(xiàng)目落戶該市的HD鎮(zhèn)，該項(xiàng)目中就包括了在HD鎮(zhèn)建設(shè)的117口抗旱井。在HD鎮(zhèn)SX村周邊的農(nóng)田里，每隔四五百米就能看到一座黃色的井房，這些井房就是2011年落戶在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目。在該村一位程姓農(nóng)民的地頭就有這樣一座井房，這座井房的現(xiàn)狀是：藍(lán)色大門敞開(kāi)著，井房里的水井雖說(shuō)是一眼電力井，但在井房里卻沒(méi)有任何電力設(shè)施，井里也沒(méi)有水，水井并不是很深，井底堆滿了磚塊及莊稼秸稈等雜物，井房門前的地面也因缺乏管理而變形，井房的門常年敞開(kāi)著，現(xiàn)已無(wú)法關(guān)上。這位程姓農(nóng)民說(shuō)：這座井房從建成后就一直沒(méi)人管理，遭到如此損壞的井房在他們村還有很多。在程姓農(nóng)民的井房附近，有一個(gè)編號(hào)為010的井房，這個(gè)井房的門同樣也是敞開(kāi)著，井房里沒(méi)有通電，沒(méi)有水泵（始終沒(méi)安裝水泵），井里始終沒(méi)有水，井房里的表箱已經(jīng)破爛，里面的電線接頭已經(jīng)被拔開(kāi)。該村還有一個(gè)編號(hào)為008的井房，其狀況比前兩個(gè)更糟，這座井房里同樣沒(méi)有水泵，井里看不到水，井房甚至已經(jīng)變成了廁所。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民們說(shuō)：這些井房自建成驗(yàn)收后就從未使用過(guò)，也從未有誰(shuí)來(lái)管理過(guò)，井房就這樣被荒廢著，里面的設(shè)施已經(jīng)全部丟失或損壞。更令人痛惜的是，井房還遭到人為的毀壞：在很多井房里，電閘箱中的電力設(shè)施被拆毀，電線接頭裸露在外，零件散落在地上，有的箱體已經(jīng)生銹變形，不少井房的地基塌陷、墻體開(kāi)裂，已成危房。

2.案例分析：農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾的生成邏輯

其一，農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾a的生成。分稅制財(cái)政體制下，中央及地方政府分別承擔(dān)了相應(yīng)的農(nóng)田水利設(shè)施投資責(zé)任，但在政府投資過(guò)程中不同層級(jí)政府投資責(zé)任定位具有一定的模糊性④，不同層級(jí)政府之間的投資協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全，這種狀況在很大程度上導(dǎo)致了農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)所需資金不能及時(shí)到位，最終導(dǎo)致農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾a的出現(xiàn)。案例1中，“提黃灌溉工程”的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需泵站為其提供動(dòng)力，而泵站的正常運(yùn)轉(zhuǎn)則需電力部門提供電力。在該案例中，為“提黃灌溉工程”供電而建立的變電站需L縣水利局（“提黃灌溉工程”項(xiàng)目業(yè)主）投資400萬(wàn)元，L縣水利局認(rèn)為這400萬(wàn)元應(yīng)由省水利廳承擔(dān)，并一直就此事與省水利廳進(jìn)行溝通，但省水利廳認(rèn)為這筆投資應(yīng)有相關(guān)市縣（即L縣）財(cái)政承擔(dān)，其依據(jù)是2010年8月關(guān)于L縣MJW和GJW兩項(xiàng)“提黃灌溉工程”項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)報(bào)告的批復(fù)文件。該文件顯示：該兩項(xiàng)工程共投資5027萬(wàn)元，所需建設(shè)資金省財(cái)政承擔(dān)75%、市縣兩級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)25%，若資金超出概算則一律由市縣負(fù)責(zé)解決。由于該兩項(xiàng)“提黃灌溉工程”共投入了7500萬(wàn)元，超出概算近50%，這樣省水利廳就不愿再為這400多萬(wàn)元埋單。而據(jù)相關(guān)人士的說(shuō)法，超概算的主要原因在于對(duì)復(fù)雜的地理環(huán)境不夠了解及施工難度較大等，許多情況事前也估計(jì)不到，特別是在山區(qū)地形條件下施工更是如此。L縣水利局曾多次針對(duì)工程超概算部分向水利廳申報(bào)，水利廳相關(guān)部門卻遲遲沒(méi)有批復(fù)。其給予的解釋是：縣水利局對(duì)調(diào)概（調(diào)整概算）所需的資料準(zhǔn)備得不太充分，申報(bào)材料不符合調(diào)概的要求。在該案例中，L縣水利局與JIN省水利廳關(guān)于400萬(wàn)元的變電站建設(shè)資金應(yīng)由誰(shuí)承擔(dān)和如何承擔(dān)的問(wèn)題，遲遲得不到有效協(xié)調(diào)，投資階段相關(guān)主體之間協(xié)調(diào)機(jī)制失靈導(dǎo)致了農(nóng)田水利設(shè)施建造資金不能及時(shí)到位，致使?fàn)恳话l(fā)而動(dòng)全身的電力問(wèn)題嚴(yán)重制約了“提黃灌溉工程”的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，致使這一惠民工程不僅在品質(zhì)上、時(shí)間上而且還在范圍上難以有效滿足農(nóng)民的灌溉需求，便導(dǎo)致了農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾a1、a2和a3的出現(xiàn)。

其二，農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾b的生成。建造是農(nóng)田水利設(shè)施供給的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)又具體化為項(xiàng)目設(shè)計(jì)布局、招標(biāo)投標(biāo)管理、項(xiàng)目施工監(jiān)督、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收等內(nèi)容，其中的任何一項(xiàng)內(nèi)容出現(xiàn)紕漏（設(shè)計(jì)布局不合理、招投標(biāo)管理不規(guī)范、施工監(jiān)督不嚴(yán)格、竣工驗(yàn)收形式化等），均會(huì)導(dǎo)致農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾b的出現(xiàn)。案例2中，建造環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)布局的非科學(xué)性導(dǎo)致了建成的農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目品質(zhì)上難以滿足農(nóng)民的灌溉需求，便導(dǎo)致了農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾b1的產(chǎn)生，具體情況如下：在GH縣QC鎮(zhèn)、ML鎮(zhèn)的許多“小農(nóng)水”項(xiàng)目中，地下管道的出水口都建在了地尾（地塊中地勢(shì)較低的一端），這些出水口即使能放水，放出的水也難以流到幾十米外的地頭（地塊中地勢(shì)較高的一端），另外還有一些出水口建在了路邊，這些出水口即使能放水，放出的水同樣也沒(méi)法澆地。由于長(zhǎng)期無(wú)法正常使用，許多出水口的水泥墩子已經(jīng)發(fā)生傾斜甚至倒塌。案例3中，對(duì)于QS縣JD村新修的灌渠而言，QS縣水利局并沒(méi)有直接組織建設(shè)，而是將工程項(xiàng)目承包給了私人建設(shè)。在有效監(jiān)督機(jī)制缺失的情況下，該灌渠被建成了豆腐渣工程，品質(zhì)上難以滿足農(nóng)民的灌溉需求，便導(dǎo)致了農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾b1的產(chǎn)生。對(duì)于QS縣LD村的農(nóng)民而言，當(dāng)?shù)匦藿ǖ霓r(nóng)田水利設(shè)施讓他們根本不敢用水——灌溉的人力成本太高，這就意味著農(nóng)田水利設(shè)施供給缺憾b2的產(chǎn)生。案例4中，建造環(huán)節(jié)竣工驗(yàn)收的形式化導(dǎo)致了建成的農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目品質(zhì)上難以滿足農(nóng)民的灌溉需求，便導(dǎo)致了農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾b1的產(chǎn)生，具體情況如下：XF縣農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)并通過(guò)目測(cè)方式對(duì)建成的機(jī)井項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收的，即目測(cè)沒(méi)問(wèn)題就驗(yàn)收合格。此外，機(jī)井驗(yàn)收中還有一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)，那就是抽水試驗(yàn)。據(jù)XF縣農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦介紹，他們的抽水試驗(yàn)要連續(xù)抽水72小時(shí)，然而，CZ村的村民們說(shuō)，他們村的機(jī)井打好后并未連續(xù)72小時(shí)抽過(guò)水，僅僅抽了一天，泵就壞了，而且抽出來(lái)的全都是泥和沙子，而且CZ村的這口機(jī)井的抽水試驗(yàn)是讓村民自己盯著進(jìn)行的，這種如同兒戲的竣工驗(yàn)收工作不可避免會(huì)導(dǎo)致“合格”工程成為擺設(shè)。

其三，農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾c的生成。農(nóng)地家庭承包制實(shí)施后，農(nóng)民的“原子化”傾向顯現(xiàn)，其參與農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的意愿弱化;村莊正式基層組織在農(nóng)地家庭承包制實(shí)施后特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后財(cái)力不足，其參與農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的機(jī)制弱化，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)（WUA）的普遍“空殼化”也使其難以有效組織用水農(nóng)民參與農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù);基層水管單位的企業(yè)化改革導(dǎo)致其事業(yè)經(jīng)費(fèi)減少、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)短缺，其農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)功能弱化。⑤農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的主體功能及運(yùn)行機(jī)制弱化，最終會(huì)導(dǎo)致建成后的農(nóng)田水利設(shè)施無(wú)法及時(shí)、正常運(yùn)轉(zhuǎn)，無(wú)法滿足農(nóng)民的灌溉需求，即農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾c的出現(xiàn)。案例1中，“提黃灌溉工程”成為擺設(shè)，除了投資方面的原因之外，還有管護(hù)方面的原因。據(jù)MJW引黃提灌泵站的一位管理人員介紹：工程開(kāi)始時(shí)他是村主任，組織村民參與了該項(xiàng)工程建設(shè)，但村民們的工錢卻遲遲拿不到手，他曾幾次三番到省里要，一直沒(méi)有結(jié)果，村民們?cè)缫咽?，更別提對(duì)工程的后期管護(hù)了?？梢?jiàn)，管護(hù)的缺失也在一定程度上導(dǎo)致了“提黃灌溉工程”難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，難以及時(shí)滿足農(nóng)民的灌溉需求，即導(dǎo)致農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾c2的生成。案例5中，HD鎮(zhèn)的抗旱井被遺忘的原因在于管護(hù)的缺失，案例中的117口抗旱井究竟該由誰(shuí)管？SX村村委會(huì)認(rèn)為：抗旱井項(xiàng)目建設(shè)是SC市國(guó)土資源局出的錢，這117眼抗旱井項(xiàng)目建成后也該由他們管。SC市國(guó)土資源局認(rèn)為：抗旱井項(xiàng)目建設(shè)完成后，應(yīng)交給當(dāng)?shù)氐氖芤娣?，后期的管護(hù)均移交給了受益方的村里，他們建設(shè)完工后通過(guò)驗(yàn)收就可以了，即他們對(duì)HD鎮(zhèn)117口抗旱井項(xiàng)目只負(fù)責(zé)建造不負(fù)責(zé)管護(hù)。雙方推諉的結(jié)果是HD鎮(zhèn)的抗旱井房無(wú)人管理、井房中電力設(shè)備遭到嚴(yán)重?fù)p壞?？梢?jiàn)，管護(hù)的缺失導(dǎo)致了建成后的農(nóng)田水利設(shè)施無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，無(wú)法在品質(zhì)上、時(shí)間上和范圍上滿足農(nóng)民的灌溉需求，這便導(dǎo)致農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾c1、c2和c3的生成。

三、農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾的改善策略

本文的五個(gè)案例無(wú)疑是農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行實(shí)況的特殊樣本，但對(duì)上述五個(gè)案例的分析卻有助于深化對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量狀況的多維度反思。基于上述五個(gè)案例的分析可知，農(nóng)田水利設(shè)施投資、建造、管護(hù)環(huán)節(jié)存在的缺憾直接導(dǎo)致了農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量的缺憾，即：投資環(huán)節(jié)相關(guān)主體功能的脆弱、投資機(jī)制的失靈導(dǎo)致了農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾a的生成;建造環(huán)節(jié)相關(guān)主體功能的脆弱、建造機(jī)制的失靈導(dǎo)致了農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾b的生成;管護(hù)環(huán)節(jié)相關(guān)主體功能的脆弱、管護(hù)機(jī)制的失靈導(dǎo)致了農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量缺憾c的生成。因此，改善農(nóng)田水利設(shè)施供給質(zhì)量的關(guān)鍵在于：強(qiáng)化農(nóng)田水利設(shè)施投資、建造、管護(hù)環(huán)節(jié)相關(guān)主體的功能，完善農(nóng)田水利設(shè)施投資、建造、管護(hù)環(huán)節(jié)的相關(guān)供給機(jī)制。

首先，在農(nóng)田水利設(shè)施投資環(huán)節(jié)，一方面，強(qiáng)化各相關(guān)主體的投資功能。主要包括：繼續(xù)強(qiáng)化政府部門的投資主體和主導(dǎo)地位，加大中央、省級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)的農(nóng)田水利設(shè)施投資力度，確保中央、省級(jí)財(cái)政用于農(nóng)田水利方面的投資與財(cái)政支出同步增長(zhǎng);繼續(xù)強(qiáng)化市、縣級(jí)政府部門的配套責(zé)任，確保配套資金的及時(shí)足額到位;運(yùn)用PPP模式吸引私人部門（家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作組織、私營(yíng)企業(yè)等）參與農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目的投資。另一方面，完善農(nóng)田水利設(shè)施的投資機(jī)制。主要包括：在明確中央和省級(jí)政府投資主體責(zé)任、市縣級(jí)政府配套責(zé)任的基礎(chǔ)上，完善作為投資主體的中央或省級(jí)政府、市或縣級(jí)政府之間的建設(shè)資金協(xié)調(diào)機(jī)制;通過(guò)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金、投保等方式構(gòu)建和完善建設(shè)資金風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制;通過(guò)移植PPP模式完善建設(shè)資金擴(kuò)充機(jī)制——可考慮以政府資金為杠桿吸引受益的私人部門（受益的村莊集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作組織、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等）對(duì)農(nóng)田水利項(xiàng)目的投資。

其次，在農(nóng)田水利設(shè)施建造環(huán)節(jié)，一方面，強(qiáng)化各相關(guān)主體的建造功能。主要包括：強(qiáng)化施工單位的質(zhì)量意識(shí)及建造功能，強(qiáng)化政府部門及其他相關(guān)部門的監(jiān)督功能。另一方面，完善農(nóng)田水利設(shè)施的建造機(jī)制。主要包括：完善項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)制，即政府部門（如縣水利行政主管部門）在可行性研究并充分征求村莊集體經(jīng)濟(jì)組織及用水農(nóng)民等相關(guān)受益主體意見(jiàn)的基礎(chǔ)上依據(jù)科學(xué)性、可及性、適用性、普遍性等原則對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì);完善項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，即進(jìn)一步完善項(xiàng)目招投標(biāo)機(jī)制（事前監(jiān)督機(jī)制）以遴選優(yōu)質(zhì)施工單位，進(jìn)一步完善項(xiàng)目施工過(guò)程監(jiān)理機(jī)制（事中監(jiān)督機(jī)制）以實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目施工的過(guò)程監(jiān)督，通過(guò)多部門（相關(guān)專家、村莊集體經(jīng)濟(jì)組織、家庭農(nóng)場(chǎng)主、WUA、農(nóng)民代表等）參與方式完善項(xiàng)目竣工驗(yàn)收機(jī)制（事后監(jiān)督機(jī)制）以確保對(duì)竣工項(xiàng)目質(zhì)量評(píng)價(jià)的科學(xué)性、客觀性和全面性。

最后，在農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)環(huán)節(jié)，一方面，強(qiáng)化各相關(guān)主體的管護(hù)功能，即強(qiáng)化水管單位、村莊集體經(jīng)濟(jì)組織、用水合作組織、農(nóng)民個(gè)人等的管護(hù)功能。另一方面，完善農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)機(jī)制。依照《農(nóng)田水利條例》（2016）的相關(guān)規(guī)定，依據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬狀況，構(gòu)建和完善多元參與、責(zé)任明晰、分類實(shí)施的農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)機(jī)制：縣級(jí)以上政府部門投資從而擁有產(chǎn)權(quán)的大中型農(nóng)田水利設(shè)施，由縣級(jí)以上政府部門確定其相應(yīng)的管護(hù)單位或以政府購(gòu)買服務(wù)等方式吸引社會(huì)力量參與管護(hù);縣級(jí)政府投資從而擁有產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)）的小型農(nóng)田水利設(shè)施，建成后交由受益主體（村莊集體經(jīng)濟(jì)組織或用水合作組織等）管護(hù)或由其委托其他單位或個(gè)人管護(hù);村莊集體經(jīng)濟(jì)組織籌資籌勞從而擁有產(chǎn)權(quán)的農(nóng)田水利設(shè)施，建成后由村莊集體經(jīng)濟(jì)組織管護(hù)或由其委托其他單位或個(gè)人管護(hù);農(nóng)民個(gè)人或其他社會(huì)主體投資從而擁有產(chǎn)權(quán)的農(nóng)田水利設(shè)施，建成后由投資者管護(hù)，或由其委托的其他單位或個(gè)人管護(hù);政府與社會(huì)力量合作投資從而共同擁有產(chǎn)權(quán)的農(nóng)田水利設(shè)施，建成后由投資者雙方按照相關(guān)約定確定相應(yīng)的管護(hù)主體。

注釋

①郭宏江：《小農(nóng)水 大成效——小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)綜述》，《中國(guó)農(nóng)村水利水電》2015年第12期。

②文中的五個(gè)案例詳見(jiàn)以下網(wǎng)頁(yè)：《山西臨縣耗資4.7億灌溉工程成擺設(shè) 災(zāi)民忍痛砍樹(shù)》，央視網(wǎng)（經(jīng)濟(jì)半小時(shí)），http：//www.chinanews.com/sh/2015/04-07/7187665.shtml，2015年4月7日;《中看不中用的“小農(nóng)水”》，央視網(wǎng)（焦點(diǎn)訪談），http：//www.sdq365.com.cn/spzx/mtzl/gkgkk/2014/02/25/11010134126.html，2014年2月25日;《陜西岐山：“生銹”的機(jī)井》，央視網(wǎng)（經(jīng)濟(jì)半小時(shí)），http：//jingji.cntv.cn/2015/04/08/VIDE1428504481876486.shtml，2015年4月8日;《“合格”工程成擺設(shè)》，央視網(wǎng)（經(jīng)濟(jì)半小時(shí)），http：//news.cntv.cn/2015/05/24/VIDE1432468928627788.shtml，2015年5月24日;《黑龍江雙城：被遺忘的抗旱井》，央視網(wǎng)（經(jīng)濟(jì)半小時(shí)），http：//jingji.cntv.cn/2015/04/13/VIDE1428938276703771.shtml，2015年4月13日。

③杜威漩：《小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理研究文獻(xiàn)綜述》，《廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期。

④杜威漩：《財(cái)政體制變遷與農(nóng)田水利設(shè)施治理》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2015年第10期。

⑤羅興佐：《論新中國(guó)農(nóng)田水利政策的變遷》，《探索與爭(zhēng)鳴》2011年第8期。

責(zé)任編輯：澍 文