公安機關治安管理中訓誡的規范性思考

2020-04-10 10:58:08高一飛

中州學刊 2020年2期

高一飛

摘要：我國《治安管理處罰法》沒有規定訓誡，將訓誡解釋為警告的具體表現形式缺乏法律依據。公安機關在治安管理中適用訓誡，違背了“法無授權不可為”原則，是法外處罰、超越職權的行為，在司法上應當認定為可撤銷的行政行為。從依法執法、依法行政的角度看，對于以往以及未來公安機關在治安管理中適用訓誡，可以通過四個途徑使其規范化：一是通過立法將訓誡直接規定為行政處罰措施;二是在立法將訓誡規定為法定治安處罰措施之前，清理相關解釋性文件，防止將訓誡擴大解釋為警告的表現形式;三是行政機關對已經作出的訓誡進行自我糾錯;四是審判機關在行政訴訟中依法撤銷違法訓誡。

關鍵詞：訓誡;警告;超越職權;行政訴訟;多維規制

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）02-0048-05

2020年春節前后，國內新冠肺炎疫情呈現從武漢向其他地方擴散之勢。2020年1月3日，武漢市公安局武昌區分局中南路街派出所對轄區內個別醫生出具了武公（中）字〔20200103〕號訓誡書，提出“現在依法對你在互聯網上發表不屬實的言論的違法問題提出警示和訓誡。你的行為嚴重擾亂了社會秩序。你的行為已超出了法律所允許的范圍，違反了《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關規定，是一種違法行為”①。這一訓誡是不是一種處罰？有沒有法律依據？是否符合法定程序？對此，媒體和公眾有很多議論。在該訓誡書中，公安機關稱訓誡的依據是我國《治安管理處罰法》。依據該法，公安機關在治安管理中有沒有訓誡權？如果沒有，如何使公安機關已經實施的訓誡或將來可能實施的訓誡規范化？本文從學理上對這些問題進行厘清。

一、將訓誡解釋為警告的表現形式缺乏法律依據

訓誡，顧名思義，是對他人的教導和告誡，可以是日常生活中的一種道德規勸行為。法律上的訓誡作為一種執法方式，體現了公權力對公民權利的限制。之所以說是一種限制，因為它以減損人的尊嚴和名譽為前提對他人言行進行法律上的評價。

我國有多部法律、法規規定了訓誡這一責任形式。2018年《刑事訴訟法》第193條規定：“證人沒有正當理由拒絕出庭或者出庭后拒絕作證的，予以訓誡。”2019年12月28日通過、2020年7月1日起施行的《社區矯正法》第28條規定，“社區矯正對象違反法律法規或者監督管理規定的，應當視情節依法給予訓誡、警告”。《預防未成年人犯罪法》第37條規定，未成年人“因不滿十四周歲或者情節特別輕微免予處罰的，可以予以訓誡”。《信訪條例》第47條規定，對違法信訪人員，“經勸阻、批評和教育無效的，由公安機關予以警告、訓誡或者制止”。從法律性質來看，《刑事訴訟法》規定的訓誡屬于司法強制措施，《社區矯正法》規定的訓誡屬于刑罰執行措施，《預防未成年人犯罪法》規定的訓誡屬于非刑罰措施。②學界對《信訪條例》中訓誡的性質爭議較大，有人認為屬于行政事實行為，還有人認為屬于行政處罰中的申誡罰。③對于本文開頭提及的公安機關在治安管理中適用訓誡，則沒有相關法律規定。我國《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》《法定傳染病疫情和突發公共衛生事件信息發布方案》《傳染病信息報告管理規范》，都沒有規定訓誡這一措施。前述訓誡依據的是《治安管理處罰法》第25條，“有下列行為之一的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款;情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款：（一）散布謠言，謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的”。但是，該條文并沒有規定訓誡的處罰措施。根據《治安管理處罰法》，治安管理處罰措施包括：警告、罰款、行政拘留、吊銷公安機關發放的許可證;對違反治安管理的外國人，可以附加適用限期出境或者驅逐出境。可見，訓誡并不是法定的行政處罰措施。在《治安管理處罰法》沒有規定訓誡的情況下，實踐中的治安管理訓誡是缺乏法律依據的，不符合依法行政的要求。

訓誡是不是一種法定的行政強制措施或者行政事實行為、行政指導行為呢？我國《治安管理處罰法》第95條規定了多種行政強制措施，其中沒有訓誡;這部法律中，沒有出現“訓誡”一詞。訓誡也不是行政事實行為，更不是行政指導行為。按照行政法理，行政事實行為和行政指導行為都沒有確定行政相對人的實體權利義務，因而并不能引起行政法律關系的發生、變更、消滅。前述訓誡書認定被訓誡人的行為是違法行為，該訓誡書經媒體報道后造成被訓誡人精神上的懲罰，也就是說，該訓誡書的出具和發布事實上產生了對被訓誡人予以處罰的效果，這是討論該訓誡行為性質的前提和基礎。認識到這個前提和基礎，就不會陷入該訓誡行為“是不是行政事實行為”“是不是行政指導行為”這樣回避問題本身的討論。

公安機關在治安管理中適用訓誡實質上是一種處罰行為，但《治安管理處罰法》沒有規定這一處罰措施。基于該法規定了警告的處罰措施，可否將訓誡解釋為警告的通俗表達呢？王學輝教授認為，公安機關在治安管理中適用訓誡是有依據的，應當認定為治安管理處罰中“警告”這一行為的具體表現形式。他的理由是：公安部關于印發《〈中華人民共和國治安管理處罰法〉宣傳提綱》的通知（公通字〔2006〕3號）（以下簡稱《通知》）中有這樣的表述，“治安管理處罰條例規定的處罰種類只有警告、罰款和拘留，相關的法律措施只有沒收、訓誡等”，1990年《公安部交通管理局關于警告處罰如何適用問題的答復》（以下簡稱《答復》）中明確提出“警告是行政主體對某些有輕微違法行為人的一種訓誡”;警告有兩種方式，一是口頭警告，二是書面警告;訓誡本質上是一種書面形式的警告，應當認定為一種行政處罰措施，屬于聲譽罰或者精神罰。④從該論證內容來看，王學輝教授的初衷是善意的，目的是規范國家權力，希望通過確定訓誡屬于警告而將訓誡視為行政處罰措施名稱表述上的瑕疵，這樣一來，針對警告這一《治安管理處罰法》直接規定的行政處罰措施，公民可以直接要求行政復議或者提起行政訴訟。筆者曾與王學輝教授進行交流，他提出這一觀點旨在防止行政機關和審判機關否認訓誡的行政行為性質，從而避免公民既受到訓誡又無法以被行政處罰者的身份尋求救濟。遺憾的是，這種折中的思路未必得到行政機關和審判機關的認可。筆者認為，《通知》和《答復》不能成為公安機關有訓誡權的依據，原因在于以下三個方面。

其一，要正確理解《通知》中提到的訓誡。《通知》稱“相關的法律措施只有沒收、訓誡等”，這超越了解釋立法的權限。行政機關對立法的解釋必須以既有立法為基礎。《治安管理處罰法》出臺之前，《治安管理處罰條例》中確實有訓誡的規定，即該條例第9條：“已滿14歲不滿18歲的人違反治安管理的，從輕處罰;不滿14歲的人違反治安管理的，免予處罰，但是可以予以訓誡，并責令其監護人嚴加管教。”該條文中的訓誡不是一種處罰措施，而是在“免予處罰”的情況下采取的相關措施。并且，《治安管理處罰法》第12條規定，“已滿14周歲不滿18周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰;不滿14周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應當責令其監護人嚴加管教”，該規定取消了《治安管理處罰條例》第9條規定的訓誡措施，代之以“責令其監護人嚴加管教”，即將訓誡任務轉移給“其監護人”、包含在“管教”之中。《通知》妄斷《治安管理處罰條例》的有關規定，也不顧《治安管理處罰法》的這一變化，稱訓誡是一種治安管理處罰措施，是沒有正確理解立法的擴大解釋。

其二，要正確理解《答復》的相關內容。從實質內容來看，警告確實包括訓誡，在執行警告的同時可以對行政相對人進行告誡和教導。不過，告誡和教導是其他行政處罰措施的附帶性措施，具有從屬性，作為一種責任形式予以獨立適用是不合適的。另外，《答復》中有關內容說明了警告的實質，但并不能說明可以用訓誡代替警告這一法定處罰形式，正如在刑事訴訟中拘留、逮捕是剝奪人身自由的強制措施，實施這類措施時只能分別出具拘留證、逮捕證，而不能出具一個“剝奪人身自由證”。類似的例子還有機場安檢搜查，這種搜查是經被搜查人同意的行政性檢查，執行者如果向被檢查人出示一個“搜查證”，就構成超越職權。行使國家權力的“名目”是很重要的，這就是程序公正的意義。因此，《答復》無權創制訓誡這一處罰形式，從《答復》的語境來看，其也沒有表達可以用訓誡的形式執行警告這一處罰措施的意思。另外，《答復》發布于1990年，不能解釋2006年3月1日起實施的《治安管理處罰法》。

其三，從其他行政立法來看，訓誡和警告是兩種獨立的處罰措施。根據《信訪條例》第47條，信訪人違犯本條例第18條、第20條規定的，“有關國家機關工作人員應當對信訪人進行勸阻、批評或者教育。經勸阻、批評和教育無效的，由公安機關予以警告、訓誡或者制止”。其中，警告和訓誡并列，表明在立法語言中，二者具有不同的內容。筆者認為，警告的法律效果在于告訴被警告人，如果再次違犯相關法律規定，將承擔更嚴重的法律后果;訓誡則屬于尊嚴罰、精神罰，對他人某一行為作出的訓誡決定不會影響對其將來類似違法行為的處罰。警告相對于訓誡，是一種更加嚴厲的處罰，不僅包括訓誡的內容，還包括再犯的可能后果，即再犯將產生類似于刑法上的累犯的后果。不管警告和訓誡對處理將來行為是否產生影響，都不影響二者作為獨立的行政處罰措施的性質。

綜上所述，公安機關在治安管理中適用訓誡事實上產生了處罰的效果，在法律上卻沒有直接依據，也不能解釋成有關法律規定的警告這一處罰措施的特殊表達形式。

二、治安管理訓誡違背“法無授權不可為”原則

“法無授權不可為”是現代憲法蘊含的一個基本原則，是由現代國家一切權力屬于人民的基本性質決定的。在我國，這一重要的憲法原則的完備、明確的表達，最早來自黨和國家領導人的提出和倡導。習近平總書記多次在講話中提到這一理念。2014年9月5日，習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出：“各級行政機關必須依法履行職責，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，決不允許任何組織或者個人有超越法律的特權。”⑤2014年10月23日，習近平在中共中央十八屆四中全會第二次會議上的講話中指出：“各級政府必須依法全面履行職能，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，健全依法決策機制，完善執法程序，嚴格執法責任，做到嚴格規范公正文明執法。”⑥2015年2月2日，習近平在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話中指出：“要牢記職權法定，明白權力來自哪里、界線劃在哪里，做到法定職責必須為、法無授權不可為。”⑦習近平總書記的一系列論述走在理論界的前面，體現了共產黨人以人民為中心的執政理念和與時俱進的理論創新精神。

我國《憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”在我國《憲法》中，“中華人民共和國的一切權力”具體表現為國家機關的職權和權限。⑧黨和國家領導人提出的“法無授權不可為”，是我國《憲法》第2條的通俗、簡約表達。“法無授權不可為”在行政法上意味著法無明文規定不處罰，實施行政處罰既需要存在應受處罰的行為，也需要采取法律規定的處罰方式。行政處罰具有限制或剝奪行政相對人權益的內在特征，須嚴格遵循處罰法定原則。執法機關在對待處罰的種類這樣重大的問題上，不得自由裁量，也不能進行推定性解釋，否則，就有濫用權力的可能性。就具體權力而言，法律授權體現為國家機關的權力清單，包括國家行政機關的權力清單。在權力清單方面如果不遵循“法無授權不可為”原則，“實際上就近乎毀掉了制約權力的網籠”⑨。就行政處罰權力清單而言，《治安管理處罰法》沒有授權行政機關適用訓誡，執法機關在治安管理中對他人予以訓誡在本質上就是法外處罰，不管其內容多么合理，都應當因“法無授權”而被禁止。

將訓誡解釋為警告，違背了“法無授權不可為”原則衍生的一個立法原則——法律保留原則。為規范國家權力、保護公民權利，各國法律以各種形式確立了法律保留原則，該原則的主要內容是“特定領域的國家事務應保留由立法機關以法律的形式加以確定，行政權只有在法律明確授權的情形下才可以發動”⑩。法律保留原則要求“在國家法秩序的范圍內，某些事項必須專屬立法者規范，絕不可由其他機構，尤其是行政機構代為規定”B11。我國《行政處罰法》《行政強制法》《治安管理處罰法》對行政處罰與行政行為的設定都嚴格遵循《立法法》對不同位階立法權限的規范，但實踐中有的公安機關對《治安管理處罰法》中并無訓誡的處罰措施視而不見，仍然根據該法對他人予以訓誡，是無視法律保留原則的越權行為。

三、治安管理訓誡規范化的多維路徑

通過以上分析，可以得出一個結論，即公安機關根據《治安管理處罰法》對行政相對人進行訓誡屬法外處罰、超越職權。訓誡在實踐中被一些公安機關適用，而公眾和媒體對此頗有微詞，鑒于此，筆者建議通過以下四個途徑使這一管理方式規范化。

其一，將訓誡直接規定為一種行政處罰措施。如前文所述，訓誡可以成為立法上的一種行政處罰措施，屬于申誡罰，可以對行政相對人產生名譽上的減損，也可以警示、告誡其他人，是一種有懲罰、預防效果的處罰措施。實踐中公安機關在治安管理中適用訓誡的問題并不在于訓誡本身不具備有效性和處罰功能，而在于訓誡的實施缺乏法律依據，違背“行政處罰法定”原則。B12如果在立法上將訓誡規定為一種行政處罰措施，訓誡就成了治安處罰措施的法定類型，公安機關再實施這一措施就于法有據。從《信訪條例》的有關規定來看，警告與訓誡在實質內容和處罰程度上有差別。考慮到違犯《治安管理處罰法》的行為的復雜性及實踐中公安機關對適用訓誡的特別需要，可以修改《治安管理處罰法》，將訓誡規定為與警告并列的獨立處罰措施。

其二，在將訓誡規定為法定治安處罰措施之前清理相關解釋性規范，防止將訓誡擴大解釋為警告的表現形式。國務院及其主管部門制定行政法規、規章、行政解釋等文件時應當嚴格依照法律的規定，不能違背或者超越法律的規定。《治安管理處罰法》的實施細則和解釋性規范都具有從屬性和依附性，要嚴格依據《治安管理處罰法》的條文，不能改變或曲解法條的原意。在作出行政解釋的主體上，要嚴格按照法律的授權。根據《立法法》的相關規定，有權對法律作出解釋的行政主體只能是國務院及其主管部門，其他機關和國務院主管部門的內設單位不能進行解釋。有學者將公安部內設機構交通管理局的解釋性文件作為訓誡屬于警告的依據，違背了《立法法》關于法律解釋主體的規定。將訓誡解釋為警告的具體表現形式，也違背了解釋內容須合法的要求。對于此類解釋性文件，應當由全國人大及其常委會、國務院依法進行清理并宣布廢止，避免誤導執法部門。

其三，行政機關對已經作出的訓誡應當自我糾錯。我國《行政訴訟法》《行政許可法》《行政處罰法》等法律規定了行政機關“主動改正、撤銷”等自我糾錯的職責。行政機關自我糾錯，“符合依法行政原則的必然要求，體現我國行政、司法領域有錯必究的務實精神，倡導公眾向往實質正義的法治社會，允許行政機關對于自己做出的某些錯誤行政行為在一定規則下進行自我救贖是正當和必要的”B13。也許前述公安機關在治安管理中適用訓誡的目的是回避采用警告這一正式、規范的處罰措施所需要的相對復雜的程序，因為法外程序比正當程序簡單得多，但法外程序是粗暴執法的表現，應當盡快糾正。

其四，審判機關在行政訴訟中應當依法撤銷法外訓誡。有權利必有救濟。公安機關在治安管理中適用訓誡會形成一個悖論：一方面，訓誡不是行政處罰，卻實實在在對他人產生精神上的申誡處罰效果，對公民的名譽造成影響;另一方面，由于訓誡沒有法律依據，不屬于法律規定的行政行為的范圍，當然也不屬于行政訴訟的范圍，所以審判機關會拒絕受理相關起訴。從現有的判例來看，就存在治安管理中被公安機關訓誡者難以得到司法救濟的情況。在（2016）最高法行申1434號行政裁定書、（2019）最高法行申423號行政裁定書中，最高人民法院分別以行政行為對被訓誡者的合法權益明顯不產生實際影響，訓誡“不是行政處罰措施，而是現場勸誡措施”為理由，規避了被訓誡者對訓誡是否為一種具體行政行為、是否屬于行政訴訟范圍的直接訴求。實際上，我國現行《行政訴訟法》第70條明確規定：行政行為超越職權的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。公安機關在治安管理中適用訓誡屬于超越職權的行為，一旦被訓誡者提起行政訴訟，人民法院應當依據該條規定撤銷訓誡。特別要提到的是，該訓誡不屬于《行政訴訟法》第70條規定的“適用法律、法規錯誤”的情況，因為這種情況是針對行政機關的行為在法律上有依據但在適用法律中有錯誤，而公安機關治安管理中訓誡的本質是于法無據。最高人民法院應當通過指導性判例或者司法解釋，明確此種訓誡的法外處罰性質，表明對法無明文規定的處罰應當撤銷的立場。人民法院對錯誤的裁判進行糾正，引導和制約行政機關遵循“法無授權不可為”原則，是為中國法治文明建設作出司法上的貢獻。

四、結語

現實中一些復雜、敏感的案例引起社會熱議，也讓我們反思和發現立法與執法中的問題。此次疫情中個別公安機關在治安管理中適用訓誡是執法不規范、不嚴格的表現，審視這一行為，我們會更加認識到嚴格執法的重要性和緊迫性。習近平總書記對“執法”與“嚴格執法”有重要論述：“執法是把紙面上的法律變為現實生活中活的法律的關鍵環節，執法人員必須忠于法律、捍衛法律，嚴格執法、敢于擔當。”B14這指出了執法的要義，也指出了執法人員在執法時應當具備的素養和態度。黨的十八屆四中全會通過的《決定》指出：“有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重，執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在，執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出，群眾對執法司法不公和腐敗問題反映強烈。”B15為全面推進依法治國，應當通過立法規范、執法檢查、司法審查等多種方法，對超越職權的執法行為進行糾正，同時杜絕類似情況再次發生。

本文寫作過程中得到西南政法大學王學輝教授的指導，特此致謝。

注釋

①賈晨：《上游對話：武漢醫生李文亮確診新冠肺炎，曾因“造謠疫情”被訓誡》，《重慶晨報》2020年2月1日。

②參見趙天紅：《未成年人不法行為的非刑罰處置措施探析》，《預防青少年犯罪研究》2019年第2期。

③參見張一凡：《芻議信訪條例第四十七條規定中的訓誡》，《法制日報》2017年11月8日。

④參見王學輝：《公安機關對李文亮的“訓誡”行為的行政法分析》，“公法之聲”微信公眾號，2020年2月8日。

⑤⑥中共中央文獻研究室編：《十八以來重要文獻選編》（中），中央文獻出版社，2016年，第57、188頁。

⑦習近平：《從嚴治黨，關鍵是要抓住領導干部這個“關鍵少數”》，人民網，http：//cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2016/0809/c385476-28621443.html，2016年8月9日。

⑧參見沈宗靈：《權利、義務、權力》，《法學研究》1998年第3期。

⑨童之偉：《“法無授權不可為”的憲法學展開》，《中外法學》2018年第3期。

⑩[德]奧托·邁耶：《德國行政法》，商務印書館，2013年，第13頁。

B11陳新民：《德國公法學基礎理論》，法律出版社，2010年，第27頁。