我國水污染物排放等量減量置換制度的完善

于銘

摘 要：為落實(shí)總量控制制度、彌補(bǔ)區(qū)域限批制度的缺陷，《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出建立水污染物排放等量減量置換制度，要求新建、改建和擴(kuò)建項(xiàng)目的新增水污染物排放量應(yīng)等于或小于淘汰項(xiàng)目削減的水污染物排放量。現(xiàn)行置換制度缺少對(duì)置換應(yīng)遵循的基本原則、置換的標(biāo)準(zhǔn)和程序等核心問題的規(guī)定，也沒有厘清置換制度與總量控制體系下其他制度之間的關(guān)系。借鑒同樣按照置換思路設(shè)計(jì)的美國濕地“零減損”制度，我國應(yīng)完善水污染物排放等量減量置換制度，將“零增加”確立為置換的約束性目標(biāo)，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為置換的前置程序，確立科學(xué)的置換標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置靈活的置換方式，構(gòu)建置換后評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：總量控制;區(qū)域限批;水污染防治;等量減量置換;零增加

中圖分類號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2020）02-0053-06

我國生態(tài)文明建設(shè)正處于負(fù)重前行的關(guān)鍵時(shí)期，有效解決環(huán)境污染問題、提升環(huán)境質(zhì)量和水平是實(shí)現(xiàn)人民美好生活愿景的關(guān)鍵所在。水污染防治是污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容。習(xí)近平主席提出還人民以青山綠水，逐步構(gòu)建“山水林田湖草的生命共同體”。①為深入推進(jìn)水污染防治，2015年，國務(wù)院頒布實(shí)施《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，提出建立水污染物排放等量減量置換制度。這一制度為落實(shí)水污染物總量控制指標(biāo)提供了新的路徑，但存在不夠細(xì)化、可操作性不強(qiáng)等問題，有必要在我國現(xiàn)行法律和政策確立的水污染防治框架下予以進(jìn)一步完善，以便更好地實(shí)現(xiàn)其功能。

一、我國水污染物排放等量減量置換制度的現(xiàn)狀

1.水污染物排放等量減量置換制度的提出

等量減量置換制度并非水污染防治法的首創(chuàng)。在我國，該制度早在2010年就被應(yīng)用于鋼鐵、水泥等行業(yè)以轉(zhuǎn)化過剩產(chǎn)能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。②按照該制度的要求，產(chǎn)能過剩行業(yè)須先在全國或某一個(gè)區(qū)域（集團(tuán)公司）淘汰落后產(chǎn)能或技術(shù)含量較低的產(chǎn)能，然后才能增加新產(chǎn)能，而且新建、擴(kuò)建項(xiàng)目新增產(chǎn)能應(yīng)等于或小于淘汰的產(chǎn)能。后來，有關(guān)部門出臺(tái)了多項(xiàng)政策性文件，使該制度更加細(xì)化。例如，2014年工信部下發(fā)《關(guān)于做好部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換工作的通知》附《部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》，在對(duì)等量減量置換作出一般規(guī)定的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)“系統(tǒng)統(tǒng)籌”“因地制宜”，要求產(chǎn)能置換方案統(tǒng)籌考慮地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)、環(huán)境容量等因素，對(duì)環(huán)境敏感區(qū)域?qū)嵤p量置換，其他地區(qū)可實(shí)施等量置換。2015年《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》將等量減量置換制度應(yīng)用于水污染物排放的控制，其中“全面控制污染物排放”一節(jié)規(guī)定，“制定造紙、焦化、氮肥、有色金屬、印染、農(nóng)副食品加工、原料藥制造、制革、農(nóng)藥、電鍍等行業(yè)專項(xiàng)治理方案，實(shí)施清潔化改造。新建、改建、擴(kuò)建上述行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行主要污染物排放等量或減量置換”③。隨后，一些省（市、區(qū)）制定的法規(guī)和政府規(guī)章也規(guī)定實(shí)行水污染物排放等量減量置換制度。④

2.水污染物排放等量減量置換制度的目的

在我國，污染物排放等量減量置換制度的提出在很大程度上是為了彌補(bǔ)總量控制制度的缺陷。依照現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定，重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)分配遵循層層分解的原則，即控制指標(biāo)由國務(wù)院下達(dá)，經(jīng)省（區(qū)、市）政府層層分解，最終落實(shí)到各排污單位。⑤實(shí)踐中，排污指標(biāo)主要參照區(qū)域和企業(yè)的歷史排放量，采用歷史數(shù)據(jù)法、等比例削減法等方法予以確定和分配。⑥這樣做雖然能方便快捷地確定排污指標(biāo)和排放配額，但由于沒有考慮不同企業(yè)生產(chǎn)水平和能源利用效率的差異，也沒有考慮企業(yè)污染治理情況的變化，導(dǎo)致分配僵硬、不公平等問題，嚴(yán)重影響企業(yè)落實(shí)排放配額的主動(dòng)性及重點(diǎn)污染物排放總量控制的實(shí)踐效果。

在環(huán)境治理壓力日益增大的情況下，為落實(shí)排放配額，同時(shí)貫徹“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”（《環(huán)境保護(hù)法》第6條），我國2008年修訂的《水污染防治法》第3章第18條確立了區(qū)域限批制度，規(guī)定“對(duì)超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)”，“應(yīng)當(dāng)暫停審批新增重點(diǎn)水污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件”。區(qū)域限批是一種典型的、傳統(tǒng)的“命令控制型”環(huán)境管理制度，在以“限批”為方法、以“施壓”為手段使地方政府落實(shí)總量控制指標(biāo)的同時(shí)，實(shí)際上以改善區(qū)域整體環(huán)境之名剝奪了特定區(qū)域（或特定行政相對(duì)人）在一定時(shí)期內(nèi)建設(shè)新增項(xiàng)目的權(quán)利。⑦區(qū)域限批在法律性質(zhì)上主要表現(xiàn)為超限緊急狀態(tài)下的一種應(yīng)急性義務(wù)⑧，具有明顯的“強(qiáng)制性”“過渡性”特征，并不能為落實(shí)總量控制指標(biāo)提供行之有效的方案。

為使總量控制指標(biāo)有更加靈活有效的落實(shí)方式，減少區(qū)域限批制度實(shí)施過程中對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的侵害，避免區(qū)域限批程序不明、缺乏監(jiān)督、救濟(jì)途徑不明確等問題，《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出實(shí)行水污染物排放等量減量置換制度。這一制度的實(shí)施一方面豐富了環(huán)境治理手段，將市場、成本等經(jīng)濟(jì)因素納入環(huán)境治理的考量范圍，以實(shí)現(xiàn)“命令控制型”管理手段與“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型”管理手段有機(jī)結(jié)合;另一方面為企業(yè)執(zhí)行環(huán)境法律和政策提供了一定的空間和自由，為地方政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，在重點(diǎn)水污染物排放總量控制工作中變被動(dòng)為主動(dòng)提供了契機(jī)。

3.水污染物排放等量減量置換制度的不足

我國現(xiàn)行法律和政策并沒有對(duì)水污染物排放等量減量置換的含義作出明確規(guī)定。分析相關(guān)政策和法律規(guī)范，可以給該制度畫一個(gè)“肖像”。水污染物排放等量減量置換的基本要求是，新建、改建和擴(kuò)建項(xiàng)目的新增污染物排放量應(yīng)等于或小于淘汰項(xiàng)目所削減的污染物排放量。基于此，水污染物排放等量減量置換制度可理解為，用相同或較少的新建、改建和擴(kuò)建項(xiàng)目的新增水污染物排放量置換淘汰項(xiàng)目所削減的水污染物排放量，以實(shí)現(xiàn)水污染物排放總量控制。依據(jù)有關(guān)規(guī)定，水污染物排放等量減量置換制度適用于新增、改建和擴(kuò)建的高耗水、高污染項(xiàng)目排放的主要污染物。上述建設(shè)項(xiàng)目主要涉及造紙、焦化、氮肥、有色金屬、印染、農(nóng)副食品加工、原料藥制造、制革、農(nóng)藥、電鍍等行業(yè)，所排放的主要污染物是指國家實(shí)施排放總量控制的污染物（“十三五”期間主要是化學(xué)需氧量和氨氮）。在河北省，該制度還適用于沿海三市總氮的控制及水質(zhì)超標(biāo)地區(qū)工業(yè)園區(qū)企業(yè)的準(zhǔn)入。

各地關(guān)于水污染防治的現(xiàn)行立法中，只有2018年江西省環(huán)保廳印發(fā)的《關(guān)于〈重點(diǎn)行業(yè)新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目主要水污染物排放等量或減量置換管理辦法（暫行）〉的通知》對(duì)如何實(shí)施水污染物排放等量減量置換制度作了簡單規(guī)定，即要求參與置換的項(xiàng)目在環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中包含主要污染物總量控制的內(nèi)容⑨，并附項(xiàng)目所在地縣級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門出具的有關(guān)總量指標(biāo)、替代削減方案的初審意見，置換按照環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)分級(jí)管理。總體而言，我國現(xiàn)行水污染物排放等量減量置換制度只能算初具框架，既缺乏對(duì)置換應(yīng)遵循的基本原則、置換的標(biāo)準(zhǔn)和程序等核心問題的回應(yīng)，又沒有明確置換與水污染防治體系下其他制度之間的關(guān)系。

二、美國濕地置換制度及其實(shí)施經(jīng)驗(yàn)

為遏制傾倒疏浚物、排放污染物造成濕地面積大幅減少，逐步修復(fù)濕地生態(tài)環(huán)境，1987年召開的“美國濕地政策論壇”提出了濕地“零減損”的主張。美國政府于1989年正式將濕地“零減損”作為濕地保護(hù)政策的目標(biāo)，并據(jù)此確立了濕地開發(fā)利用的置換制度。⑩經(jīng)過30多年實(shí)踐，美國參與置換的濕地?cái)?shù)量穩(wěn)步增長。以“補(bǔ)償銀行”這一濕地置換方式為例，2005年美國有大約450個(gè)項(xiàng)目按此方式運(yùn)行，2010年上升至950個(gè);2013年美國有大約1800個(gè)經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目擬按此方式運(yùn)行，2015年超過2000個(gè)。B11通過置換實(shí)現(xiàn)的濕地?cái)?shù)量增加盡管不必然意味著濕地質(zhì)量提升，但在一定程度上表明置換是平衡濕地資源開發(fā)利用與濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一種有效方法。

1.美國濕地置換制度的主要法律和政策

在美國，涉及濕地置換制度的法律和政策主要是《清潔水法》以及聯(lián)邦環(huán)保局與陸軍工程兵團(tuán)聯(lián)合頒布的一系列《清潔水法》實(shí)施辦法。美國《清潔水法》第404條規(guī)定了申請(qǐng)排污許可證的前置條件，即申請(qǐng)人在申請(qǐng)排污許可時(shí)須證明已采取措施應(yīng)對(duì)可避免的環(huán)境污染（“避免污染”）、對(duì)不能避免的污染已盡可能予以減緩（“減緩污染”），對(duì)不能避免且已將影響降至最低的污染進(jìn)行了補(bǔ)償（“補(bǔ)償性修復(fù)”）。B12按照美國有關(guān)法律規(guī)定，向濕地排放疏浚物必須申請(qǐng)排污許可證，因而必須滿足《清潔水法》第404條規(guī)定的“補(bǔ)償性修復(fù)”條件。美國有關(guān)判例提出，“補(bǔ)償”即“提供一塊有可替代性的濕地”，這是實(shí)踐中濕地置換的直接法律依據(jù)。美國聯(lián)邦環(huán)保局和陸軍工程兵團(tuán)制定的《〈清潔水法〉第404條b款1項(xiàng)疏浚物處置場所規(guī)范指南》《關(guān)于水生資源損失的補(bǔ)償性修復(fù)辦法》（2008年修訂）專門探討如何通過濕地置換進(jìn)行生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償。

2.美國濕地置換制度的目標(biāo)及含義

美國《清潔水法》（1977年修正案）對(duì)于向濕地排污的行為，從避免污染、減緩污染、補(bǔ)償性修復(fù)三個(gè)環(huán)節(jié)依次進(jìn)行約束。“避免污染”是事前措施，要求排污許可證申請(qǐng)人選擇污染最小化的方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo);“減緩污染”針對(duì)不可避免的污染，要求排污許可證申請(qǐng)人在施工過程中綜合利用項(xiàng)目規(guī)劃和風(fēng)險(xiǎn)管控措施，將項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響降至最低;“補(bǔ)償性修復(fù)”作為末端環(huán)境保護(hù)手段，要求排污許可證申請(qǐng)人通過資源置換，提供額外的濕地資源，以補(bǔ)償因污染造成的濕地資源減損。B13可見，“置換”的最直接目標(biāo)是填補(bǔ)因排放污染導(dǎo)致的濕地資源減損，簡言之，就是實(shí)現(xiàn)濕地“零減損”。

“零減損”的“零”到底是數(shù)量的零變化還是質(zhì)量的零變化？或者說，通過置換填補(bǔ)的到底是濕地?cái)?shù)量的不足還是濕地生態(tài)功能的落差呢？對(duì)此，美國政府強(qiáng)調(diào)“零減損”并不是“一對(duì)一”的等量置換，即一公頃濕地置換一公頃濕地，而是要依據(jù)置換的預(yù)期效果、目標(biāo)濕地與置換濕地的功能差異以及短期內(nèi)濕地?fù)p失量等因素，確定實(shí)際的置換數(shù)量。B14這一思想在濕地以外的其他環(huán)保領(lǐng)域也有體現(xiàn)。例如，美國魚類和野生動(dòng)物管理局在野生動(dòng)植物棲息地保護(hù)中采用這一制度，要求將“凈保護(hù)受益”B15或“特定物種凈保護(hù)受益”B16作為衡量“等質(zhì)”的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，從1993年到2000年，美國陸軍工程兵團(tuán)發(fā)放的排污許可證影響了美國2.4萬英畝濕地的生態(tài)功能，而用以補(bǔ)償這些濕地生態(tài)功能的濕地共計(jì)4.2萬英畝，置換比率平均為1.8∶1。B17

3.美國濕地置換的評(píng)估

確定濕地置換遵循“等質(zhì)”原則后，按照什么方式和條件評(píng)估“等質(zhì)”就成為需要解決的問題。評(píng)估“等質(zhì)”不是對(duì)置換前后的濕地面積進(jìn)行對(duì)比這么簡單。美國主要采用濕地?fù)p益積分體系對(duì)濕地置換前后生態(tài)環(huán)境在物理、化學(xué)和生態(tài)進(jìn)程上的退化情況進(jìn)行評(píng)估，具體要求是：將目標(biāo)濕地與置換濕地的功能狀況進(jìn)行對(duì)比分析，減損部分記為負(fù)號(hào)，恢復(fù)部分記為正號(hào);B18設(shè)置一定的置換比率，用以表明置換成功率、單位濕地置換前后在功能上的差異、濕地功能暫時(shí)性缺失、修復(fù)或重建濕地的可能性及可行性等。B19

4.美國濕地置換的方式

在美國，濕地置換的目標(biāo)或者說濕地“零減損”通過“被許可人主責(zé)修復(fù)”（Permitee Responsible Mitigation）、“補(bǔ)償銀行”（Mitigation Banks）、“替代費(fèi)”（In-Lieu Fee Programs）三種方式得以實(shí)現(xiàn)。這三種方式在責(zé)任主體、置換規(guī)則、置換成本、監(jiān)管難度、置換效果等方面各有特點(diǎn)，滿足了不同主體的需求，體現(xiàn)了置換方式的靈活性。

（1）“被許可人主責(zé)修復(fù)”方式。這種置換方式即申請(qǐng)人自己選擇對(duì)某塊濕地進(jìn)行修復(fù)，用以置換其準(zhǔn)備開發(fā)的濕地，并對(duì)置換實(shí)施中的法律責(zé)任及置換結(jié)果負(fù)責(zé)。B20該方式是應(yīng)用得最早，置換制度建立后相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)應(yīng)用得最廣泛的濕地置換方式。B21在這種方式下，被許可人按照“誰申請(qǐng)，誰修復(fù)”的原則進(jìn)行置換，可以在原地置換、相鄰置換、異地置換三種形式中進(jìn)行選擇;申請(qǐng)人通常依據(jù)積分量獲得置換量，因而土地規(guī)模較小，置換成本較高，加上參與置換的土地?cái)?shù)量少且分散，增加了置換后期的監(jiān)管難度。B22

（2）“補(bǔ)償銀行”方式。這種方式即商業(yè)性的環(huán)境修復(fù)企業(yè)購買受污染的濕地并進(jìn)行修復(fù)或重建，再將其賣給有需要的被許可人以賺取利潤。B23在這種方式下，先由專業(yè)化、規(guī)模化運(yùn)營的第三方實(shí)施濕地異地置換，被許可人一旦購買足夠的置換濕地，就獲取足以抵銷其治污義務(wù)的積分，即不再對(duì)其項(xiàng)目將要產(chǎn)生的環(huán)境影響負(fù)有相應(yīng)的義務(wù)和法律責(zé)任，該義務(wù)和法律責(zé)任隨著交易轉(zhuǎn)移給有關(guān)銀行。這種方式是由第三方實(shí)施的異地置換，參與置換的濕地規(guī)模大（一般成百上千英畝）且集中，置換成本較低，后期監(jiān)管方便。在“補(bǔ)償銀行”方式下，因?yàn)楸辉S可人可直接購買已修復(fù)好的濕地以換取積分，所以不存在污染抵銷的間隔期。B24近10年來，由于“補(bǔ)償銀行”方式成本低、監(jiān)管方便，美國政府部門及越來越多的被許可人傾向于采用這種方式進(jìn)行濕地置換，相關(guān)項(xiàng)目的數(shù)量逐年攀升就是證明。

（3）“替代費(fèi)”方式。與“補(bǔ)償銀行”方式不同，“替代費(fèi)”方式不是被許可人依據(jù)積分購買已修復(fù)的濕地，而是被許可人依據(jù)審批許可機(jī)關(guān)對(duì)積分置換費(fèi)用的評(píng)估，將該筆費(fèi)用交給專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行濕地生態(tài)修復(fù)，以獲得積分并達(dá)到修復(fù)效果，該筆費(fèi)用即“替代費(fèi)”。在“替代費(fèi)”方式下，替代執(zhí)行人一般是非營利組織或者某些政府機(jī)構(gòu)，濕地生態(tài)修復(fù)的法律義務(wù)和責(zé)任會(huì)隨著積分的發(fā)放而轉(zhuǎn)移至替代執(zhí)行人。B25在“替代費(fèi)”方式下，由于置換項(xiàng)目在通過審批及第三方收到替代費(fèi)后才可啟動(dòng)，所以濕地修復(fù)效果存在較大的不確定性。

三、我國水污染物排放等量減量置換制度的內(nèi)容及實(shí)施機(jī)制完善

美國濕地置換制度對(duì)我國完善水污染物排放等量減量置換制度有較大的借鑒意義，因?yàn)檫@兩個(gè)制度蘊(yùn)含的治理污染的思想是相同的：都以置換為基本方法，前者希望通過置換實(shí)現(xiàn)濕地資源不減少，后者希望通過置換實(shí)現(xiàn)水污染物排放量不增加。盡管濕地保護(hù)與水污染防治屬于環(huán)境法中不同的規(guī)制領(lǐng)域，但由于制度發(fā)揮作用的機(jī)理相似，所以我們?nèi)匀豢梢詮拿绹鴿竦刂脫Q制度及其實(shí)施中得到啟示以完善我國水污染物排放等量減量置換制度。

1.將“零增加”確定為水污染物排放等量減量置換的約束性目標(biāo)

美國濕地置換制度被學(xué)界形象地稱為“零減損”制度。“零減損”，顧名思義即沒有減損，這是置換制度的指導(dǎo)思想和直接目標(biāo)，決定著該采用何種置換標(biāo)準(zhǔn)。借鑒美國濕地“零減損”制度，我國水污染物排放等量減量置換制度應(yīng)明確將“零增加”作為指導(dǎo)思想和約束性目標(biāo)。這種“零增加”不僅是水污染物排放量的“零增加”，還必須是水污染物種類、污染后果等的“零增加”。“零增加”其實(shí)是水污染物排放等量減量置換制度的應(yīng)有之義。既然是等量減量置換，置換的結(jié)果就應(yīng)該是“零增加”。將“零增加”作為水污染物排放等量減量置換的約束性目標(biāo)，有助于確保水污染物排放等量減量置換后水污染程度不加大，即置換后的水污染物不會(huì)使水環(huán)境質(zhì)量更差。

2.將環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為水污染物排放等量減量置換的前置程序

實(shí)踐中，水污染物排放等量減量置換制度是通過一系列具體的水污染物排放等量減量置換項(xiàng)目得以落實(shí)的。如果水污染物排放等量減量置換制度僅要求水污染物種類和數(shù)量上的等量減量，其在現(xiàn)實(shí)中就比較容易實(shí)施。但事實(shí)上，即使是相同種類、相同數(shù)量的水污染物，當(dāng)改變排放地點(diǎn)時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生不同的污染后果。對(duì)于這種不同的污染后果，必須通過相應(yīng)的評(píng)估才能判斷出來。因此，要通過實(shí)施水污染物排放等量減量置換制度確保水污染程度不加大，就必須在每一個(gè)水污染物排放等量減量置換項(xiàng)目實(shí)施之前，對(duì)其進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。換言之，必須將環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為水污染物排放等量減量置換的必要前置程序。

按照我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的有關(guān)規(guī)定，在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行全面或?qū)ｍ?xiàng)的分析、預(yù)測和評(píng)估，評(píng)估內(nèi)容包括項(xiàng)目擬采取的環(huán)境保護(hù)措施及其技術(shù)、經(jīng)濟(jì)上的可行性論證情況。就水污染物排放等量減量置換項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)而言，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的內(nèi)容應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化，以滿足水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的具體要求。環(huán)境影響評(píng)價(jià)者要明確論證：參與置換的項(xiàng)目是否可以避免水環(huán)境污染以及可采用的減少水環(huán)境污染的技術(shù)措施;參與置換的項(xiàng)目與原項(xiàng)目相比，所排放的水污染物種類和數(shù)量是否有所減少，排放引起的水環(huán)境損害是否有所降低。

3.從流域的角度出發(fā)確立科學(xué)的置換標(biāo)準(zhǔn)

如前所述，美國有關(guān)判例和政策明確規(guī)定濕地置換遵循“等質(zhì)”原則，而我國水污染物排放等量減量置換制度缺乏對(duì)何為“等量”、如何評(píng)估“等量”等核心問題的規(guī)定。水污染物排放和濕地減損一樣深受所處環(huán)境的影響。如同在任何地方建兩塊面積相同的濕地都不可能帶來完全一致的生態(tài)功能，將等量污染物排入不同水域會(huì)因排放地點(diǎn)、水流速度、排放季節(jié)等因素不同，從而對(duì)環(huán)境造成的損害有所不同。因此，在進(jìn)行水污染物排放等量減量置換時(shí)，應(yīng)確立科學(xué)的置換標(biāo)準(zhǔn)，以置換后可能達(dá)到的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為衡量置換效果的依據(jù)。在評(píng)判“等量”時(shí)，除了考慮排放的數(shù)量，還要考慮排放的地點(diǎn)、季節(jié)及所處的生態(tài)系統(tǒng)。

由于水環(huán)境具有明顯的流域性，不同流域的水環(huán)境具有相對(duì)的生態(tài)獨(dú)立性和系統(tǒng)完整性，所以水污染物排放等量減量置換的雙方應(yīng)位于同一個(gè)流域內(nèi)，這樣才能確保一個(gè)流域的水污染物總量不會(huì)增加，并且一個(gè)流域的水污染物不會(huì)向其他流域轉(zhuǎn)移，不會(huì)給其他流域增加污染負(fù)擔(dān)。我國《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃（2016—2020年）》涵蓋長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河七大流域以及浙閩片河流、西南諸河、西北諸河，其中七大流域涉及30個(gè)省（市、區(qū)）、287個(gè)市（州、盟）、2426個(gè)縣（市、區(qū)、旗），總面積約509.8萬平方公里。部分省（市、區(qū)）依據(jù)國家重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃制定了本轄區(qū)流域水污染防治規(guī)劃，以落實(shí)污染防治責(zé)任。將置換放在流域的范圍內(nèi)考量，能夠?qū)⒅脫Q制度與規(guī)劃制度相銜接，有效避免污染熱點(diǎn)產(chǎn)生，在流域范圍內(nèi)平衡污染防治、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在沒有流域水污染防治規(guī)劃的地方，置換時(shí)仍然要從流域的角度出發(fā)，綜合考慮各項(xiàng)因素，以確保置換不會(huì)帶來更嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

4.設(shè)置多種置換方式

我國水污染物排放等量減量置換制度可以設(shè)立三種置換方式，即排污者自我置換、通過排放交易市場置換、定向結(jié)對(duì)置換。

（1）排污者自我置換。在改建、擴(kuò)建項(xiàng)目的情況下，如果排污者可以通過技術(shù)改造或管理升級(jí)而減少原有項(xiàng)目的排放量，為改建、擴(kuò)建項(xiàng)目騰出足夠的環(huán)境容量，就可以允許排污者提供減排計(jì)劃并按計(jì)劃進(jìn)行自我置換。這樣，一方面促進(jìn)企業(yè)技術(shù)升級(jí)，另一方面將污染物排放量控制在既有水平內(nèi)，實(shí)為一舉兩得。在自我置換方式下，減排主體與改建、擴(kuò)建項(xiàng)目主體相同，不存在責(zé)任主體的變更，更容易實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。自我置換方式的實(shí)施難度較低，應(yīng)作為我國水污染物排放等量減量置換制度建立之初的首選運(yùn)行方式。

（2）通過排放交易市場置換。改建、擴(kuò)建和新建項(xiàng)目時(shí)，在無法實(shí)現(xiàn)排污者自我置換的情況下，如果項(xiàng)目所在區(qū)域內(nèi)有成熟的排放交易市場，排污者就可以從排放交易市場購買可交易的排放量以實(shí)現(xiàn)置換。排污者在交易市場尋找到合適的賣家后，向生態(tài)環(huán)境主管部門提交環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告和置換申請(qǐng)（也是交易申請(qǐng)）書，由生態(tài)環(huán)境主管部門核定合理的置換量并批準(zhǔn)購買，同時(shí)審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告以實(shí)現(xiàn)置換。這樣，等量減量置換制度就與排放交易制度有效銜接起來，實(shí)現(xiàn)協(xié)同減排。與美國濕地置換領(lǐng)域的交易市場（“補(bǔ)償銀行”）不同的是，我國水污染物排放交易市場的建立和運(yùn)行有其自身的困難，如難以準(zhǔn)確監(jiān)測、無法科學(xué)確定排污總量、無法確定合適的交易比率（特別是存在面源污染的情況下）。這些因素決定了我國不可能在短期內(nèi)建立成熟的水污染物排放交易市場，進(jìn)而決定了通過排放交易市場置換在短期內(nèi)不可能成為水污染物排放等量減量置換的主要方式。

（3）定向結(jié)對(duì)置換。對(duì)于沒有建立排放交易市場的地區(qū)或者排放交易市場無足夠的排放量可供購買的情況，新建、改建和擴(kuò)建項(xiàng)目的排污者可以向生態(tài)環(huán)境主管部門提出申請(qǐng)，由生態(tài)環(huán)境主管部門幫助其在流域內(nèi)尋找合適的既有排污者，由新的排污者與既有排污者簽訂合同，新的排污者支付價(jià)款以幫助既有排污者進(jìn)行設(shè)備、技術(shù)和管理方面的升級(jí)改造，獲得充足的環(huán)境容量，實(shí)現(xiàn)置換。雙方簽訂的自愿減排置換合同經(jīng)生態(tài)環(huán)境主管部門批準(zhǔn)生效;合同生效后，既有排污者承擔(dān)合同規(guī)定的減排義務(wù)，生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)督合同的履行。在此情形下，政府不再以強(qiáng)硬的管理者形象出現(xiàn)，而是扮演中間人、服務(wù)者的角色，促成雙方置換，實(shí)現(xiàn)管理方式轉(zhuǎn)變。定向結(jié)對(duì)置換在置換制度運(yùn)行的初始階段將成為自我置換方式的有益補(bǔ)充，是除自我置換方式以外排污者選擇的主要置換方式。

5.建立置換后監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制

不論通過何種方式進(jìn)行置換，置換的效果都必須通過排污許可證中的具體條款予以體現(xiàn)。因此，置換后排污者要按照新的排污許可證進(jìn)行排污，管理者要監(jiān)督排污許可證是否得到遵守并評(píng)估置換是否實(shí)現(xiàn)了水污染物排放等量減量。這樣，水污染物排放等量減量置換制度就和排污許可證制度有效銜接，協(xié)同實(shí)現(xiàn)對(duì)排污許可的全過程管理。水污染物排放等量減量置換完成后，生態(tài)環(huán)境主管部門可以請(qǐng)專業(yè)組織或?qū)＜覍?duì)置換項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，以評(píng)判置換在較長時(shí)期內(nèi)是否能夠保持水污染物排放“零增加”，并適時(shí)調(diào)整置換標(biāo)準(zhǔn)和置換方式，不斷推進(jìn)相關(guān)制度建設(shè)。

注釋

①習(xí)近平：《綠水青山就是金山銀山——關(guān)于大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)》，《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2016年，第230—242頁。

②參見《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》（國發(fā)〔2010〕7號(hào)），中央人民政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zwgk/2010-04/06/content_1573880.htm，2010年4月6日。

③參見《國務(wù)院印發(fā)〈水污染防治行動(dòng)計(jì)劃〉》，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-04/16/c_1114990453.htm，2015年4月16日。

④例如，《河北省碧水保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》提出，在“水十條”規(guī)定的十大重點(diǎn)行業(yè)，新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目實(shí)行新增主要污染物排放倍量替換;在水質(zhì)超標(biāo)等區(qū)域，進(jìn)入工業(yè)園區(qū)企業(yè)要嚴(yán)格落實(shí)主要污染物等量或減量置換要求;沿海三市實(shí)施總氮排放控制，新建、改建、擴(kuò)建涉及總氮排放的建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)施總氮排放總量指標(biāo)減量替代，并在相關(guān)單位排污許可證中予以明確、嚴(yán)格的落實(shí)。2018年12月1日起實(shí)施的《山東省水污染防治條例》規(guī)定，對(duì)國家和省認(rèn)定的高耗水、高污染物排放的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行主要水污染物排放等量或者減量置換。2018年2月12日，江西省環(huán)保廳印發(fā)了《關(guān)于〈重點(diǎn)行業(yè)新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目主要水污染物排放等量或減量置換管理辦法（暫行）〉的通知》。

⑤相關(guān)規(guī)定參見《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（2015年修訂）第44條。

⑥參見段海燕、王憲恩：《我國污染物排放總量控制指標(biāo)差異性公平配置理論及法律制度研究》，《法學(xué)雜志》2017年第7期。

⑦參見呂成：《論區(qū)域限批的性質(zhì)界定》，《河南社會(huì)科學(xué)》2012年第3期。

⑧參見肖峰、張婷：《論環(huán)評(píng)區(qū)域限批制度的功能失當(dāng)及其克服》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第5期。

⑨環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件應(yīng)包含主要污染物總量控制的內(nèi)容，明確主要生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)設(shè)施規(guī)模、資源能源消耗情況、污染治理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行監(jiān)管要求，提出總量指標(biāo)及替代削減方案，列出測算依據(jù)等。參見2018年江西省環(huán)保廳印發(fā)的《關(guān)于〈重點(diǎn)行業(yè)新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目主要水污染物排放等量或減量置換管理辦法（暫行）〉的通知》。

⑩Philip Womble， Martin Doyle. The Geography of Trading Ecosystem Services： A Case Study of Wetland and Stream Compensatory Mitigation Markets， Harvard Environmental Law Review， No.1， 2012.

B11B17Elan L. Spanjer. Swamp Money： The Opportunity and Uncertainty of Investing in Wetland Mitigation Banking， Northwestern University Law Review， No.2， 2018.

B12EPA. Wetland Regulatory Authority， https：//www.epa.gov/sites/production/files/2015-03/documents/404_reg_authority_fact_sheet.pdf， 2019-05-02.

B13Types of Mitigation under CWA Section 404： Avoidance， Minimization and Compensatory Mitigation， https：//www.epa.gov/cwa-404/types-mitigation-under-cwa-section-404-avoidance-minimization-and-compensatory-mitigation， 2019-04-16.

B14Toby Gardner， Amrei von Hase. No Net Loss and Loss-Gain Calculations in Biodiversity Offsets， http：//www.forest-trends.org/documents/files/doc_3103.pdf， 2012-03-22.

B15Announcement of Final Safe Harbor Policy， 64 Federal Register， June 17， 1999， p.32717.

B16Recovery Crediting Guidance， 73 Federal Register， July 31， 2008， p.44761.

B1833 C.F.R.§ 332.2; 40 C.F.R. § 230.92.

B1933 C.F.R. § 332.3 （f） （2）; 40 C.F.R. § 230.93 （f） （2）.

B20B22Kathleen C. Schroder， Nels C. Johnson. How to Put a Price on Nature， Rocky Mountain Mineral Law Foundation Institute Report， No.1， 2017.

B21據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2008年，“被許可人主責(zé)修復(fù)”仍然是美國三種濕地置換方式中最主要的方式，以這種方式置換的濕地?cái)?shù)量占所有置換濕地?cái)?shù)量的59.1%。See Philip Womble， Martin Doyle. The Geography of Trading Ecosystem Services： A Case Study of Wetland and Stream Compensatory Mitigation Markets， Harvard Environmental Law Review， No.1， 2012.

B23ESA Compensatory Mitigation Policy， 81 Federal Register， Dec.27， 2016， pp.95316-95343.

B24B25Compensatory Mitigation for Losses of Aquatic Resources， 73 Federal Register， Apr.10， 2008， p.19595， 19594.

責(zé)任編輯：鄧 林