國家垂直治理體系中省市縣關(guān)系的反思與改革——基于非完整性“委托—代理”視角

田雄 李永樂

摘 要：新一輪黨和國家機構(gòu)改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措，此次改革主要集中于橫向部門間的業(yè)務(wù)整合優(yōu)化，但對于不同層級政府間的關(guān)系調(diào)整并未涉及。當(dāng)前，大多數(shù)省、自治區(qū)實行的是以“市管縣”體制和“省直管縣”體制混合存在但以前者為主的組織體系。基于G省的案例分析表明，由于市級政權(quán)擁有對縣級政權(quán)的人事任免權(quán)、促進經(jīng)濟增長的規(guī)則設(shè)置權(quán)、過程監(jiān)督權(quán)和結(jié)果評價權(quán)，導(dǎo)致“省直管縣”體制“有名無實”，省、市、縣三級政權(quán)之間呈現(xiàn)出一種非完整性“委托—代理”關(guān)系。這種情況強化了市級不同任期主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟增長決策的個人化特征，凸顯市對縣的“攫取之手”功能，弱化了縣一級經(jīng)濟發(fā)展的自主性。因此，有必要根據(jù)新時代區(qū)域特征和發(fā)展目標(biāo)差異，重新審視“市管縣”和“省直管縣”體制的利弊及其適用條件，進一步理順省—市—縣關(guān)系，為國家垂直治理體系改革和治理能力現(xiàn)代化提供決策支撐。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟增長;“省直管縣”體制;“市管縣”體制;非完整性“委托—代理”;國家垂直治理體系

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）02-0063-08

一、問題提出與分析思路

黨和國家機構(gòu)的設(shè)置形式是政權(quán)或國家組織方式的外在反映，是國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化水平的集中體現(xiàn)。黨的十九屆三中全會明確指出：“深化黨和國家機構(gòu)改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。”截至2019年3月，各級黨和政府通過機構(gòu)改革進一步加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨和政府機構(gòu)中職能交叉、業(yè)務(wù)重疊的部門予以整合，系統(tǒng)解決原來“政出多門、九龍治水”的問題，優(yōu)化了國家治理體系，為提升國家治理能力現(xiàn)代化減少了組織結(jié)構(gòu)約束。此外，中央在這次黨和國家機構(gòu)改革中進一步要求，確保集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制。①2019年7月，習(xí)近平總書記在深化黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)會議上指出，深化黨和國家機構(gòu)改革是對黨和國家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)。要認(rèn)真總結(jié)深化黨和國家機構(gòu)改革取得的重大成效和寶貴經(jīng)驗，鞏固機構(gòu)改革成果，繼續(xù)完善黨和國家機構(gòu)職能體系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。由此可見，此次黨和國家機構(gòu)改革主要側(cè)重于梳理、增減以及整合橫向部門之間的職能組織關(guān)系，同時自上而下地對所涉及部門進行相對應(yīng)的調(diào)整，而對縱向政府間層級問題并未過多涉及。 當(dāng)前，我國地方政府治理體系整體呈現(xiàn)出以“市管縣”體制為主、“省直管縣”和“市管縣”體制并存的混合狀態(tài)。2004年以來，湖北、安徽等省份陸續(xù)推行了“省直管縣”財政體制改革，其核心特點是將縣級政府的收支責(zé)任劃分、轉(zhuǎn)移支付分配和預(yù)算資金調(diào)度等工作，交由省級財政直接負(fù)責(zé)，實現(xiàn)了省級政府與縣級政府在財政上的直接聯(lián)系，避免了地級市的“攫取之手”。②2009年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》提出，要推進省直接管理縣（市）財政體制改革，穩(wěn)步推進擴權(quán)強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制，增強縣域經(jīng)濟發(fā)展活力。2009年7月，財政部明確提出省直接管理縣財政改革的總體目標(biāo)，即2012年年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進。從事實看，省、市、縣三級構(gòu)成了地方政權(quán)運作的基本框架，三者關(guān)系也正是依此框架展開。基于中國巨型的治理規(guī)模以及區(qū)域間發(fā)展非均衡的現(xiàn)實，有學(xué)者曾提出“縮省、撤市、強縣”和“擴權(quán)強縣”的改革路徑③，“市管縣”體制將因制度成本超出制度收益而逐漸退出我國行政管理體制的歷史舞臺④。因而，“省直管縣”體制實行后需要對地級市的職能進行調(diào)整，重構(gòu)市縣關(guān)系，將市定位為“城鄉(xiāng)分治、市縣并置”格局下的“區(qū)域增長極”。⑤ 但有學(xué)者認(rèn)為，關(guān)于“省直管縣”體制和“市管縣”體制之間的優(yōu)劣之爭并不重要，推進縣域社會經(jīng)濟健康、協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵是要給縣域“松綁”，即對其放權(quán)、讓利，使之成為責(zé)、權(quán)、利相對稱的行政主體。⑥這種觀點把縣當(dāng)作一個超脫于當(dāng)前地方治理體系的治理單元，而現(xiàn)實并非如此。

上述改革構(gòu)想的實踐并非易事，“市管縣”體制形成有其復(fù)雜的歷史背景。1949年，全國僅有無錫、徐州和蘭州三個市分別領(lǐng)導(dǎo)一個縣。1982年，為加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，推進行政機構(gòu)改革，中央提出要改革地區(qū)體制，實行“市管縣”體制。⑦1999年，中央關(guān)于地方機構(gòu)改革的文件進一步明確了“市管縣”體制。⑧從此，該體制在我國全面確立。截至2018年年底，全國地級區(qū)劃數(shù)333個，其中地級市293個。 ⑨而且，2007—2018年，全國市轄區(qū)的數(shù)量從856個增長到970個 ⑩，這意味著部分縣改區(qū)后，市統(tǒng)轄的土地、人口、稅收等綜合資源的實力得以快速增長。“市管縣”體制突出了城市在經(jīng)濟社會發(fā)展中的中心地位和作用，促進了城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和地區(qū)工業(yè)化、城市化水平的提高，給一些城市做大做強以及城市現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)，但也產(chǎn)生了行政層級過多、成本過大、城市虛化等弊端B11，以及城鄉(xiāng)差距拉大、惡性競爭與跨區(qū)域治理困境等消極影響B(tài)12。所謂以“改市”壓縮行政層級，實現(xiàn)扁平化管理的行政改革目標(biāo)并未真正實現(xiàn)，“市吃縣”“市卡縣”“市壓縣”等問題層出不窮，嚴(yán)重抑制了縣域發(fā)展的活力。基于此，本文提出的問題是：在實行“省直管縣”和“市管縣”雙重體制的地區(qū)，省和市在縣域經(jīng)濟（經(jīng)濟發(fā)展）、政治（人事任免）上的作用如何？哪種體制發(fā)揮主導(dǎo)作用？如何優(yōu)化省、市、縣三級關(guān)系以實現(xiàn)扁平化行政改革的目標(biāo)？這就需要以新的分析框架和實際案例為基礎(chǔ)來探討這三者之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)及其實踐形態(tài)。

戴維·伊斯頓（David Easton）認(rèn)為，國家結(jié)構(gòu)是由各種政府組織組成，反映不同政治層面權(quán)限和權(quán)力分布的政治關(guān)系模式，從人格、行為的微觀層面入手，把各個要素之間的關(guān)系放在國家宏觀結(jié)構(gòu)中來分析才會使結(jié)構(gòu)“有血有肉”。B13 也正如周飛舟所指出的，從“以制度為中心”到“以人為中心”再到“以人心為基礎(chǔ)”的政府行為分析才能使官員主體形象和精神氣質(zhì)更加鮮明地展現(xiàn)出來。B14以往關(guān)于省、市、縣三者關(guān)系的研究主要著眼于“制度—結(jié)構(gòu)”層面的功能分析，缺乏對制度實踐的過程分析，也鮮有對具備主觀能動性的領(lǐng)導(dǎo)官員的行為分析，而“結(jié)構(gòu)—過程”分析范式是將宏觀的國家制度和結(jié)構(gòu)放置在動態(tài)微觀的“事件、過程和行為”中，呈現(xiàn)國家或制度實踐的復(fù)雜性和豐富性，“從而把握政治社會運行的深層邏輯”。B15 本文融合上述三位學(xué)者的觀點，嘗試在“制度結(jié)構(gòu)—官員行為—事件過程”分析思路下，以東部沿海地區(qū)G省河溪市及其下轄的滄浪縣推動經(jīng)濟增長的政策實踐為例B16，系統(tǒng)闡釋國家垂直治理體系中的省市縣關(guān)系（本文中的市是指除直轄市、省會城市以外的地級市），并在此基礎(chǔ)上探討優(yōu)化國家垂直治理體系的可能路徑。

二、“市管縣”體制下的市縣關(guān)系呈現(xiàn)：經(jīng)濟增長目標(biāo)案例

從縱橫交錯的國家治理體系來看，在縣級政權(quán)推動經(jīng)濟增長的動力機制中，自上而下的縱向體制性壓力和區(qū)域之間的橫向競爭壓力，體現(xiàn)了縱向的“行政發(fā)包”和橫向的“晉升錦標(biāo)賽”的政府治理體制特征B17，同時下級橫向競爭的動力和規(guī)則設(shè)置恰恰源于縱向“行政發(fā)包”的上級。改革開放以來中國取得的巨大經(jīng)濟增長成就放在國家治理結(jié)構(gòu)和治理體系中來看，競爭并非只是張五常所說的縣際競爭B18，還有省際和市際層面的增長競爭。例如，在以“五年規(guī)劃”為典型案例的目標(biāo)管理體制中，目標(biāo)決策主體與實施主體是“委托—代理”關(guān)系，下級主體實現(xiàn)的是上級主體的目標(biāo)而非自身目標(biāo)。B19由此看來，“行政發(fā)包”和“委托—代理”理論源于制度實踐，而G省河溪市2000年以來連續(xù)三任主要領(lǐng)導(dǎo)促進經(jīng)濟增長的案例B20，正是省、市、縣關(guān)系及上述兩種理論的實踐證明。

1.第一任領(lǐng)導(dǎo)甲某：以深度動員縣域基層發(fā)展民營經(jīng)濟

2001年年初，G省出臺《關(guān)于加快發(fā)展私營個體經(jīng)濟的意見》，2004年3月出臺《關(guān)于進一步加快民營經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》。據(jù)此，時任河溪市的主要領(lǐng)導(dǎo)甲某提出“要爭創(chuàng)全省民營經(jīng)濟第一大市”，具體目標(biāo)是力爭達(dá)到“增長速度全省最快、民眾創(chuàng)業(yè)全省最熱、發(fā)展環(huán)境全省最佳，民營經(jīng)濟占比全省最高、結(jié)構(gòu)層次全省最優(yōu)、質(zhì)量效益全省最好，最終達(dá)到經(jīng)濟總量全省最大”，主要方式是在全市開展民營經(jīng)濟“紅旗縣、標(biāo)兵鄉(xiāng)鎮(zhèn)、明星村、百強企業(yè)和最佳服務(wù)部門”評比競賽活動，通過市級政府權(quán)力逐級深入到農(nóng)村進行創(chuàng)業(yè)動員。B21根據(jù)市級主要領(lǐng)導(dǎo)的嚴(yán)格要求和動員方式，滄浪縣采取突出總量擴張，以“六個一批”形式盡快完成任務(wù)。B22主要做法：一是縣級政府各職能部門形成聯(lián)動機制，簡化私營企業(yè)審批手續(xù);二是允許私營經(jīng)濟參與教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)和服務(wù)業(yè)的建設(shè)發(fā)展，參與所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整，放寬其經(jīng)營范圍;三是對一次性買斷國有企業(yè)、集體企業(yè)凈資產(chǎn)的私營企業(yè)和自然人，給予其評估價的10%優(yōu)惠，一次性付款的可再給予應(yīng)付總額的10%優(yōu)惠，以進一步降低私營經(jīng)濟的經(jīng)營成本。B23在市、縣、鎮(zhèn)三級黨委和政府的動員下，河溪市農(nóng)村興起“全民創(chuàng)業(yè)”之風(fēng)。

在經(jīng)濟發(fā)展過程中，企業(yè)產(chǎn)業(yè)選擇、注冊登記、基建、投產(chǎn)等環(huán)節(jié)，原本都需要遵循社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律推進，但河溪市為實現(xiàn)“七個全省之最”的目標(biāo)，以運動式“評比競賽”政策為驅(qū)動工具，通過自上而下的組織動員，直接將村一級納入目標(biāo)責(zé)任體系。縣、鎮(zhèn)、村三級為完成指標(biāo)任務(wù)，選擇短期內(nèi)突擊完成公司注冊數(shù)量，以有組織的集體“共謀”應(yīng)對市級考核。

2.第二任領(lǐng)導(dǎo)乙某：以干部監(jiān)督權(quán)力策略性支配縣級土地資源

2012年1月，乙某任河溪市主要領(lǐng)導(dǎo)后開始推動建設(shè)新港灣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，并提出舉全市之力將其打造為區(qū)域經(jīng)濟中心的重要增長極，沿海開發(fā)的主陣地、主戰(zhàn)場。為此，河溪市將滄浪縣與其他兩個縣的大片土地合并到開發(fā)區(qū)，以保證開發(fā)區(qū)擁有足夠的土地資源和人口資源。

G省1000公里左右的海岸線上分布了近10個港口，其中新港灣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的地址與滄浪縣已耗時30年且投資近百億元的港口僅相距40公里，打造新港灣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)存在重復(fù)建設(shè)嫌疑。除此之外，從滄浪縣劃走的土地是該縣經(jīng)濟實力比較雄厚的3個漁業(yè)村和1.5萬畝海域。這些被劃走的灘涂是滄浪縣幾代人在過去60年時間內(nèi)，共計20余次通過人力、物力，冒著生命危險圍墾而成，是全縣相當(dāng)長一段時間內(nèi)發(fā)展工業(yè)以及進行土地融資的重要基礎(chǔ)。因此，這些做法遭到滄浪縣老干部的強烈反對，他們通過致信、致電和集體上訪向省委表達(dá)反對意見。針對各種反對聲音，河溪市除了運用正式的上下級工作監(jiān)督關(guān)系震懾，還借助非正式的鄉(xiāng)情打感情牌，通過綜合運用各種策略使被領(lǐng)導(dǎo)的滄浪縣服從市里的要求，最終滄浪縣主要領(lǐng)導(dǎo)表態(tài) “服從上級，服從大局”。

3.第三任領(lǐng)導(dǎo)丙某：以市級經(jīng)濟指標(biāo)任務(wù)分配驅(qū)動縣域科層組織運作

2016年4月，河溪市新任主要領(lǐng)導(dǎo)丙某要求全市上下適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)，以“項目為王”使全市發(fā)展好上又好，能快則快，努力再創(chuàng)一個黃金發(fā)展期。市委市政府明確全年的目標(biāo)任務(wù)，即力爭完成固定資產(chǎn)投資5000億元，包括工業(yè)投入2500億元，其中160個市級重大項目完成投資760億元、30個省級重大項目完成投資280億元，具體通過“以旬保月、以月保季、以季保年，每天、每周都要抓”的各類專題會展開動員活動，督促各縣保證完成任務(wù)指標(biāo)。為實現(xiàn)全年外資到賬3.5億美元等目標(biāo)，滄浪縣采取多項措施確保全縣各級領(lǐng)導(dǎo)干部集中精力招商引資。一是明確招商時間。各鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長必須帶隊在外招商引資，每月至少15天。二是優(yōu)化駐點布局。選派招商人員常駐北上廣深等地并成立滄浪縣商會，搭建各種關(guān)系促使企業(yè)前來投資。三是經(jīng)濟收益激勵。考核文件明確對部門主要負(fù)責(zé)人和機關(guān)部門的經(jīng)濟獎懲方法。B24四是政治晉升激勵。比如：凡是“表現(xiàn)突出、實績明顯、群眾認(rèn)可”的干部，符合《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定和具備相關(guān)條件的可直接提拔使用;對招引億元以上工業(yè)項目、服務(wù)業(yè)項目和重大外資項目，成績特別突出的可破格使用。五是建立跨部門的協(xié)調(diào)機制。為全力推動重大產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)，重新調(diào)整縣里重大產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)組成員及其分工，由縣委書記和縣長親自任領(lǐng)導(dǎo)組組長，4名縣委常務(wù)委員任副組長。

政府官員外出招商的重要工作是向企業(yè)證明自己轄區(qū)是投資的最佳選擇。由于企業(yè)核心目標(biāo)是投資收益最大化，企業(yè)會根據(jù)市場、人口、地理位置等情況對項目進行全面評估，實力雄厚的企業(yè)還會要求不同區(qū)域的地方政府提供各種優(yōu)惠政策。但是，即使地方政府政策再優(yōu)惠，短期內(nèi)沒有投資意愿的企業(yè)也會避免盲目投資，這進一步加劇了地方政府之間的競爭。因此，在市級的考核壓力和招商引資難度增大的情況下，滄浪縣除了要求縣鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整招商引資策略，提高土地使用集約化水平，改進工作作風(fēng)，還要求各鎮(zhèn)“包裝項目、打擦邊球、找人脈關(guān)系”。B25

由于考核壓力自上而下層層傳遞，滄浪縣與其他縣之間以及滄浪縣各鎮(zhèn)之間形成了明顯的招商引資競爭，這種競爭壓力恰恰是國家垂直治理體系“下級服從上級”權(quán)力規(guī)則的一種鮮明表現(xiàn)。不同任期的市級主要領(lǐng)導(dǎo)干部借助于“市管縣”體制的“組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力規(guī)則”制定地方政策，相應(yīng)地，縣、鎮(zhèn)形成一套適應(yīng)于市級政策的策略選擇和具體行為取向（如表1）。

在上述三個案例中，縣域內(nèi)的基層干部為應(yīng)對“中心任務(wù)”而形成了一種“戰(zhàn)略共同體”。 B26在黨政科層組織的系統(tǒng)支配下，由各級黨委牽頭、政府主導(dǎo)，在橫向?qū)用嬲蠂痢⒐ど獭⒍悇?wù)等部門，為項目落戶提供綠色通道;縱向?qū)用婵h級部門將任務(wù)深入分解到鎮(zhèn)、村，并與領(lǐng)導(dǎo)干部的政治經(jīng)濟激勵緊密掛鉤，體現(xiàn)了強大的內(nèi)部組織動員能力。

三、非完整性“委托—代理”：縣域經(jīng)濟增長策略選擇的誘因

在黨政科層組織內(nèi)部，因上、下級各自擁有不同的治理資源，自中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，自上而下形成了逐級“行政發(fā)包”關(guān)系和“委托—代理”關(guān)系。在地方內(nèi)部，這種關(guān)系依托的正是“壓力型體制”，而國家垂直治理系統(tǒng)中自上而下的壓力也需要面對來自地方自身利益取向的反作用力。G省、河溪市和滄浪縣三級政權(quán)運作過程正是在這種關(guān)系和體制中展開的，省、市、縣各自有著不同的資源和不同的行動邏輯，最終表現(xiàn)出的實踐形態(tài)也不同。1983年，G省撤銷河溪地區(qū)行政公署，滄浪縣劃歸河溪市管理，從此實行“市管縣”體制。2005年，全省準(zhǔn)備實行省管縣財政管理體制。B272006年年初，G省明確表示在“十一五”期間推行“省直管縣”財政體制，強力推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。同年，省政府明確提出，加快縣域城市化進程，有條件的縣城向中等城市發(fā)展，賦予縣級政府更大更多的經(jīng)濟、行政管理權(quán)限，實行省直接對縣的財政管理體制。B28省和縣之間的財政關(guān)系包括調(diào)整財政體制、預(yù)決算、財政資金來往、專項資金審批等，還包括土地指標(biāo)使用、重大項目報批。但如表1所示，2001—2016年，河溪市三任主要領(lǐng)導(dǎo)促進經(jīng)濟增長的舉措各有不同。發(fā)展民營企業(yè)是在省級政權(quán)的推動下由市、縣、鎮(zhèn)、村共同完成的，而建設(shè)新港口和落實“項目為王”，都是市級政權(quán)主導(dǎo)的目標(biāo)。在省、市、縣三級政權(quán)的關(guān)系中，縣處于被市領(lǐng)導(dǎo)、被市支配，甚至被市過度干預(yù)的地位，在實際治理過程中“省直管縣”并不是省對縣完全的直接管理。在此，需要注意的是，晉升錦標(biāo)賽體制下地級市市委書記、市長的政績有助于自身邁進省部級領(lǐng)導(dǎo)干部序列。B29因而，在名義上的“省直管縣”體制和實質(zhì)上的“市管縣”體制所呈現(xiàn)出的非完整性的“委托—代理”關(guān)系影響下，市級主要領(lǐng)導(dǎo)官員為創(chuàng)造新政績，利用市級政權(quán)在中央和省之下、縣鎮(zhèn)之上的中間層級優(yōu)勢，不斷實施各種促進經(jīng)濟增長的舉措。這種“委托—代理”關(guān)系的非完整性主要體現(xiàn)在以下三個方面。

1.市級對縣級人事權(quán)的實質(zhì)性影響

2009年，中央《關(guān)于加強縣委書記隊伍建設(shè)的若干規(guī)定》（中辦發(fā)〔2009〕17號）指出，改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，縣一級的地位和作用日益重要，對縣委書記的要求和管理不能按一般的處級干部來對待。為此，明確縣委書記的選拔任用應(yīng)報經(jīng)省級黨委常委會評議。由此，在省對縣財政權(quán)管理的基礎(chǔ)上，強化了對縣級主要領(lǐng)導(dǎo)的人事權(quán)管理。但是在實際運作過程中，縣委書記和縣長人選都是由省委組織部根據(jù)市委主要負(fù)責(zé)人的意見進行考察后再呈報給省委，省委常委會的決策更多的只是停留在事后履行程序的層面，縣級其他處級和副處級干部屬于市管干部，真正的決定權(quán)完全由市委所有。針對縣級主要領(lǐng)導(dǎo)的使用，市委有考察權(quán)和建議權(quán)，對其他處級和副處級干部則擁有直接決定權(quán)。因而，正是市級對縣級擁有實質(zhì)性影響的人事權(quán)，構(gòu)成了市對縣一級經(jīng)濟增長干預(yù)的前提和基礎(chǔ)。

2.市級對縣域經(jīng)濟績效的考核評價權(quán)

如前文三個案例所反映，市級政權(quán)掌握著縣域經(jīng)濟增長的規(guī)則設(shè)置權(quán)、過程監(jiān)督權(quán)和結(jié)果評價權(quán)B30，這三種權(quán)力共同組成了市級對縣域經(jīng)濟增長的全方位掌控。河溪市在各類經(jīng)濟指標(biāo)任務(wù)推進中，通過各類媒體公開排名，排名末位的縣主要領(lǐng)導(dǎo)要在季度考評大會上作情況說明，各種強硬的經(jīng)濟激勵手段強化了縣級官員的服從意識。縣級官員也以經(jīng)濟指標(biāo)排名為主要手段，激勵相關(guān)干部“爭位子、爭面子、爭票子”，將市級發(fā)包的經(jīng)濟增長指標(biāo)任務(wù)再加碼打包分解到各鎮(zhèn)，同時采取更加精細(xì)的考核手段以保證任務(wù)的完成。雖然經(jīng)濟增長目標(biāo)任務(wù)層層下?lián)芊纸猓强h級財政承擔(dān)了縣、鎮(zhèn)、村三級為完成經(jīng)濟增長任務(wù)所產(chǎn)生的全部各類費用。而且，在縣域公共產(chǎn)品供給中，并沒有市級財政的相關(guān)轉(zhuǎn)移支付。縣域內(nèi)的國土、農(nóng)業(yè)和其他重大項目規(guī)劃也并不需要經(jīng)過市級，而是由省級政府審批。換言之，河溪市是在對縣級人事權(quán)實質(zhì)性控制的基礎(chǔ)上對縣級政權(quán)進行整體性影響，卻并不承擔(dān)推動縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的財政支出責(zé)任。

3.省級政權(quán)對“市管縣”體制的認(rèn)同

對于中國垂直治理結(jié)構(gòu)中的五級政權(quán)而言，雖然對此有“層級過多、體制不順、效率偏低、信息扭曲”等批評，但從全國范圍看，截至2018年年底，全國縣級區(qū)劃數(shù)共2851個，平均每個省下設(shè)11個地級市、近100個縣。B31在省直接管理縣存在一對多的現(xiàn)實情況下，省級政權(quán)難以完全掌握各縣的豐富信息。即使是至關(guān)重要的人事任免，省委組織部門也未必能對全省近200名縣委書記和縣長以及后備干部的信息做到充分了解。因此，在很大程度上必須委托并依賴于市級主要領(lǐng)導(dǎo)推薦，這既是尊重地方領(lǐng)導(dǎo)意見，又能將選人用人失察的責(zé)任分解給市級政權(quán)。此外，在國家垂直治理體系中，省級作為中央政權(quán)的代理人，在自上而下的任務(wù)分配和自下而上的資源汲取中，市級作為省級的下一級代理人，還能起到緩沖矛盾、分擔(dān)壓力的作用。除了財政和主要人事任免等領(lǐng)域最終的決策權(quán)，省級政權(quán)并不愿直面數(shù)量龐大、面積遼闊、縣情多樣、民意復(fù)雜的近百個分散的行政單元，對邊疆地區(qū)而言，更是如此。因此，省級政權(quán)對直接管理縣的行政方式具有復(fù)雜的態(tài)度，相比較而言，省級更為看重對市級層面的直管與關(guān)注。由此不難理解，在“擴權(quán)強縣、減少層級、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”改革方向中市級因維護自身固有利益所產(chǎn)生的反作用力，而省級出于實際工作的需要會在無形中助推這股反作用力，這就在相當(dāng)程度上削弱和扭曲了頂層制度的實踐成效。居于中層位置的市在“市管縣”體制中往往以城市為中心，整合更多的縣域資源為己所用。例如，改變戶籍政策、調(diào)控房地產(chǎn)市場、土地管理權(quán)限變動、重大項目上馬等由市級主導(dǎo)的社會經(jīng)濟治理活動都可能削弱中央具有全局性、戰(zhàn)略性的重大政策影響，對沖中央某些影響到自身利益的“宏觀政策調(diào)控力”。

如表2所示，實行“省直管縣”體制主要是省對縣有財政直管權(quán)力，而人事任免權(quán)更多的是一種名義上的間接性權(quán)力，致使原本賦予縣域經(jīng)濟發(fā)展活力的目標(biāo)發(fā)生了偏離。換言之，在省、市、縣三級政權(quán)關(guān)系中，省和縣之間更多的是財政管理與被管理的應(yīng)然關(guān)系，市與縣之間則是政治、經(jīng)濟緊密融合的“支配與被支配”的實然關(guān)系。由此可知，本文所說的省和縣之間非完整“委托—代理”關(guān)系即“省直管縣”在名義上是“省直接管理縣”，實際上是“市對縣有著直接管理權(quán)”，縣成了省級和市級雙重主體委托下的代理方。質(zhì)言之，省級政權(quán)對縣只有名義上的人事任免權(quán)，且沒有明確的經(jīng)濟指標(biāo)分解給市和縣，省級給予縣級的是一種具有軟約束力的指導(dǎo)性考核指標(biāo)，而市級政權(quán)直接給縣級設(shè)置各類明確的經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)指標(biāo)，對其擁有規(guī)則設(shè)置權(quán)、過程監(jiān)督權(quán)和結(jié)果評價權(quán)等實質(zhì)性的約束力和影響力。除了制度文本中明確的“市管縣”規(guī)定，并未在政策文本中公開的實際運作層面的隱性權(quán)力邏輯構(gòu)成了“市管縣”體制的現(xiàn)實支撐，這是中央推動的“省直管縣”體制在實踐中呈現(xiàn)出模糊形態(tài)的一個重要因素。省對縣缺乏實質(zhì)性的人事管理權(quán)和經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)則設(shè)置權(quán)、過程考核權(quán)和結(jié)果監(jiān)督權(quán)，省、市、縣三級政權(quán)之間權(quán)限界屬關(guān)系不清導(dǎo)致“省直管縣”體制改革的不徹底。正因如此，河溪市三任主要領(lǐng)導(dǎo)能夠充分利用上級委托的直接管理縣的整體性權(quán)力促使下轄各縣為實現(xiàn)“提升民營企業(yè)數(shù)量”“打造新港灣”“推進項目建設(shè)”等目標(biāo)而努力。不同任期的三位市級主要領(lǐng)導(dǎo)作為國家治理結(jié)構(gòu)中的能動者，在不確定的有限任期內(nèi)努力通過“短平快”的方式打造新政績，將“制度—結(jié)構(gòu)”所賦予的資源納入具有一定個體向上進取意愿的行動指向的現(xiàn)象也就不難理解。在國家垂直治理體系中，省、市、縣之間非完整的“委托—代理”關(guān)系使地方政府的經(jīng)濟增長乃至社會治理行為在不同主要領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)有著不同的具體表現(xiàn)。

四、結(jié)語

根據(jù)前文分析，G省、河溪市和滄浪縣之間的關(guān)系如圖1所示，左邊表示的是“市管縣”體制下省、市、縣之間的關(guān)系，右邊表示的“省直管縣”和“市管縣”體制并行下的省、市、縣之間的關(guān)系。在這個關(guān)系結(jié)構(gòu)里，縣相對于市，自主性偏弱;市相對于省，自主性較強。整體而言，市對縣普遍具有強動員和強約束的能力。其結(jié)果：一是縣的自主性較弱，處于被支配、被驅(qū)動的地位，縣級政權(quán)受市級政權(quán)的實質(zhì)性約束，以致“市吃縣” “市壓縣”等現(xiàn)象司空見慣。縣不得不與鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村，甚至與企業(yè)“合謀”，共同應(yīng)對市級的經(jīng)濟增長指標(biāo)考核任務(wù)，導(dǎo)致縣域經(jīng)濟增長行為出現(xiàn)異化，從而扭曲了中央關(guān)于賦予縣域經(jīng)濟發(fā)展活力的頂層制度設(shè)計本意。二是市在國家六級組織中（包括村）更像是“二傳手”，并不具有真正的“承上啟下”功能，反而削弱了自上而下的政策執(zhí)行和回饋效率，甚至是故意消解扭曲政策，這種現(xiàn)象在面積較小、交通便捷的東部省份體現(xiàn)得更為明顯。三是實行“市管縣”體制的初衷是以城市功能輻射帶動縣、鎮(zhèn)、村發(fā)展，然而，由于市具有重新分配資源的權(quán)力，結(jié)果是城市在向縣吸納資源的同時，并沒有承擔(dān)縣域基層公共產(chǎn)品的供給責(zé)任，城鄉(xiāng)差距并未因為“市管縣”體制的確立而縮小，而且，市級憑借自身較高的行政層級和較優(yōu)的城市生活環(huán)境，吸引著大量縣、鎮(zhèn)基層干部爭取上調(diào)，這既是基層干部隊伍不穩(wěn)定的一個重要誘因，也加劇了市級組織機構(gòu)的臃腫和人浮于事，在很大程度上弱化了基層社會治理能力，不利于以縣為責(zé)任主體的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施。四是為實現(xiàn)短期內(nèi)完成新政績的目標(biāo)，不同屆別的市級主要領(lǐng)導(dǎo)利用有限的資源展開競爭B33，出現(xiàn)“一任領(lǐng)導(dǎo)一張藍(lán)圖”的“屆別機會主義”B34。這種政績觀容易導(dǎo)致區(qū)域間惡性競爭，不利于地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

“省直管縣” 體制和“市管縣”體制是國家基于不同歷史時期、不同發(fā)展任務(wù)和不同行政區(qū)域而做出的適應(yīng)性調(diào)整，呈現(xiàn)了權(quán)力導(dǎo)向的政治邏輯、經(jīng)濟導(dǎo)向的發(fā)展邏輯以及公共服務(wù)導(dǎo)向的治理邏輯。B36“市管縣”體制的歷史變遷與我國經(jīng)濟增長邏輯和城市化進程具有內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)，改革開放前是為了城市發(fā)展工業(yè)和解決城市生活服務(wù)，改革開放后是為了加快城市化進程。B37當(dāng)前，中國需要通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局推動勞動力有序流動，促進城鄉(xiāng)融合和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化目標(biāo)。2019年年底，中央在《關(guān)于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》中提出，全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，這為推動“產(chǎn)業(yè)、城市、人口”三要素有機統(tǒng)一，實現(xiàn)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化提供了人才和勞動力供給的政策基礎(chǔ)。但從現(xiàn)實情況看，中西部省域面積廣袤，省會城市和縣城空間距離較遠(yuǎn)，縣域內(nèi)又以鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)為主，各類資源較為匱乏，縣級政權(quán)資源整合能力相對較弱，難以培育發(fā)展不同產(chǎn)業(yè)和提供較多的就業(yè)崗位。作為區(qū)域經(jīng)濟中心的增長極，地級市是以城市為中心發(fā)展到一定程度的自然結(jié)果，具有較強的人口、土地、資金等資源吸附能力，能夠依托“市管縣”體制所賦予的行政權(quán)力、既有的經(jīng)濟基礎(chǔ)和人才資源發(fā)揮相應(yīng)的作用，在推動新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)方面有一定的優(yōu)勢。當(dāng)以地級市為主的城市吸納大量人口時，也必然對糧食、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品有大量需求，進而會倒逼和加快周邊區(qū)域農(nóng)村農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化步伐。此外，在“市管縣”體制下，市級政權(quán)分擔(dān)了省級推動地方社會經(jīng)濟發(fā)展的重任，彌補了省級政權(quán)對縣級政權(quán)運作及其官員難以實現(xiàn)近距離、精準(zhǔn)化監(jiān)督的不足。

縱向的國家治理體系是連接國家和民眾的重要組織形式，影響著國家治理能力和治理績效。對于中國這樣一個區(qū)域差異顯著的大國而言，需要全面認(rèn)識“省直管縣”體制與“市管縣”體制的各自優(yōu)勢與不足，在國家垂直治理體系的視角下，從治理成本和發(fā)展績效兩個維度來考慮推進改革，而理想化的治理體系便是以最小的治理成本獲取最優(yōu)的治理績效。要實現(xiàn)全面深化改革的總體目標(biāo)，就必須擺脫既定的思維模式束縛，推動系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、前瞻性的國家治理體系改革B38，即在橫向上進行黨和國家機構(gòu)增減重組的基礎(chǔ)上，縱向上優(yōu)化國家治理體系的層級結(jié)構(gòu)，理順不同層級政府間關(guān)系，從而將改革舉措轉(zhuǎn)變?yōu)閺姶蟮闹卫砟芰ΓM而提升縣域經(jīng)濟社會發(fā)展績效，夯實基層治理根基。基于此，優(yōu)化國家垂直治理體系，調(diào)整省、市、縣三者關(guān)系的基本原則是分類處理，差異改革，增強縣域發(fā)展的自主性，讓縣級政權(quán)切實承擔(dān)起基層治理的重任。具體而言，對于第一類省區(qū)，如新疆、西藏、內(nèi)蒙古、青海、四川等面積較大的省級治理單元保持“省—市—縣”三級;對于第二類省區(qū)，如海南、寧夏實行“省直管縣”，構(gòu)建完整的“委托—代理”關(guān)系;對于第三類省區(qū)，如江蘇、浙江、福建，應(yīng)深入推進“省直管縣”體制，在省級層面設(shè)立縣際綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，調(diào)整市對縣的統(tǒng)轄和管制權(quán)力，使市回歸到城市治理本身。除此之外，有必要通過穩(wěn)妥的人員分流措施將市級行政人員向中央、省和縣級機關(guān)以及社會組織分流，解決上下級機關(guān)人員編制緊缺難題，促使治理資源下沉。同時，為了使地方主要領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政行為選擇能從國家長遠(yuǎn)發(fā)展和人民利益出發(fā)，還需進一步完善干部考核激勵機制，確保干部任期的相對穩(wěn)定性，嚴(yán)格規(guī)范他們對公共權(quán)力的運用方式，防止其出于個人利益對制度和政策進行選擇性使用。

（本文在修改過程中得到了鄭州大學(xué)齊秀琳博士的悉心評閱，特此致謝！）

注釋

①劉鶴：《深化黨和國家機構(gòu)改革是一場深刻變革》，《人民日報》2018年3月13日。

②劉勇政、賈俊學(xué)、丁思瑩：《地方財政治理：究竟是授人以魚還是授人以漁——基于省直管縣財政體制的研究》，《中國社會科學(xué)》2019年第7期。

③何顯明：《從“強縣擴權(quán)”到“擴權(quán)強縣”》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》2009年第4期。

④吳帥、陳國權(quán)：《中國地方府際關(guān)系的演變與發(fā)展趨勢——基于“市管縣”體制的研究》，《江海學(xué)刊》2008年第1期。

⑤龐明禮、馬晴：《“省直管縣”改革背景下的地級市：定位、職能及其匹配》，《中國行政管理》2010年第4期。

⑥宋亞平：《郡縣制度的歷史價值與現(xiàn)實挑戰(zhàn)——兼論今天的“省直管縣”》，《華東理工大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2017年第5期。

⑦B11孫學(xué)玉、伍開昌：《構(gòu)建省直管縣市的公共財政體制》，《政治學(xué)研究》2004年第1期。

⑧吳帥、陳國權(quán)：《中國地方府際關(guān)系的演變與發(fā)展趨勢——基于“市管縣”體制的研究》，《江海學(xué)刊》2008年第1期。

⑨B31參見國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒（2019）》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm。

⑩根據(jù)國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)計算得到。參見國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒（2008）》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2008/indexch.htm;國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒（2019）》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm。

B12B37葉敏：《增長驅(qū)動、城市化戰(zhàn)略與市管縣體制變遷》，《公共管理學(xué)報》2012年第2期。

B13[美]戴維·伊斯頓：《政治結(jié)構(gòu)分析》，王浦劬譯，北京大學(xué)出版社，2016年，第13頁。

B14周飛舟：《政府行為與中國社會發(fā)展——社會學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)及范式演變》，《中國社會科學(xué)》2019年第3期。

B15吳曉林：《結(jié)構(gòu)依然有效：邁向政治社會研究的“結(jié)構(gòu)—過程”分析范式》，《政治學(xué)研究》2017年第2期。

B16根據(jù)學(xué)術(shù)研究倫理規(guī)范要求，文中人名、地名全部匿名化處理。

B17周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社、上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社，2017年，第317頁。

B18張五常：《中國的經(jīng)濟制度》，中信出版社，2012年，第144頁。

B19鄢一龍：《五年規(guī)劃：一種國家治理體制》，《文化縱橫》2019年第1期。

B201983年3月，根據(jù)國務(wù)院決定，G省實行市管縣新體制，撤銷河溪地區(qū)行政公署，所轄六縣劃歸河溪市管轄，自此，全市形成市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級行政體制。

B21根據(jù)河溪市爭創(chuàng)全省民營經(jīng)濟第一大市的若干意見的相關(guān)材料整理得到。

B22根據(jù)滄浪縣加快民營經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)材料整理得到。其中“六個一批”是指發(fā)動村干部帶頭創(chuàng)辦一批，組織縣、鎮(zhèn)機關(guān)干部扶持一批，鼓勵縣級機關(guān)和事業(yè)人員提前退休和辭職創(chuàng)辦一批，吸引縣外民資到本地落戶一批，召回本縣在外成功人士回頭興辦一批，引導(dǎo)骨干企業(yè)前延后伸發(fā)展一批。

B23在私營企業(yè)經(jīng)營范圍內(nèi)，滄浪縣委、縣政府將私營范圍擴大到了教育、衛(wèi)生等公益事業(yè)，這也為學(xué)校、自來水廠和醫(yī)院的私有化提供了政策依據(jù)。2012年，滄浪縣再以遠(yuǎn)高于出售時的價格回購醫(yī)院、學(xué)校和水廠。

B24完成招商引資任務(wù)的部門年終目標(biāo)考核獎在原有基礎(chǔ)上人均加2000元;有實績但未完成任務(wù)的部門主要負(fù)責(zé)人扣3000元，班子成員扣2000元，其他人員扣1000元;無實績的部門主要負(fù)責(zé)人扣5000元，班子成員扣3000元，其他人員扣1000元，部門不得評為優(yōu)秀等次。縣級機關(guān)部門每招引一個總投資1億元或協(xié)議外資1000萬美元以上項目，獎勵5萬元。對招商引資實績突出的機關(guān)部門人員給予表彰獎勵，評選10名機關(guān)星級招商人員，各獎勵5000元。紀(jì)委、法院、檢察院、公安局及在編人數(shù)少于5人的部門不作硬性考核要求。

B25根據(jù)筆者于2016年8月6日的實地調(diào)研記錄。

B26See Thomas Heberer， Gunter Schubert. County and township cadres as a strategic group. A new approach to political agency in chinas local state. Journal of Chinese Political Science /Association of Chinese Political Studies， 2012， Vol.17， No.8， pp.221-249.

B27根據(jù)G省關(guān)于做好市縣財政管理體制穩(wěn)定工作的相關(guān)材料整理得到。

B28駱祖春：《省直管縣財政體制改革的成效、問題和對策研究》，《經(jīng)濟體制改革》2010年第3期。

B29何淳耀、孫振庭： 《地方官員的晉升邏輯：中國地級市市長的實證研究》，《中國經(jīng)濟問題》2012年第6期。

B30周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權(quán)”理論》，《社會學(xué)研究》2012年第5期。

B32省級政府對縣級經(jīng)濟社會發(fā)展的重大事項審批權(quán)包括降能、排污、土地等方面，其中，危重化工項目也由省級政府負(fù)責(zé)。

B33李永樂、胡曉波、魏后凱：《“三維”政府競爭——以地方政府土地出讓為例》，《政治學(xué)研究》2018年第1期。

B34楊寶劍、楊寶利：《委托代理視角下政府間縱向競爭機制與行為研究》，《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2013年第2期。

B35圖1中省和縣之間的虛線表示二者之間并非完整的“委托—代理”關(guān)系，省對縣沒有硬性的支配和約束。

B36葉林、楊宇澤：《中國城市行政區(qū)劃調(diào)整的三重邏輯：一個研究述評》，《公共行政評論》2017年第4期。

B38薛瀾、張帆、武沐瑤：《國家治理體系與治理能力研究：回顧與前瞻》，《公共管理學(xué)報》2015年第3期。

責(zé)任編輯：翊 明