數據治理驅動政府治理效能提升的影響機制與優化路徑

翊明

摘 要：提升政府治理效能是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。數據治理是以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特征的技術手段、服務業態和治理方式，并為驅動政府治理效能提升提供新的支撐。數據治理通過驅動思維決策方式轉型、價值創造方式轉型、市場主體行為方式轉型和政府自我調適轉型等途徑提升政府治理效能。在數字經濟時代，政府需主動適應并加快自身數字化轉型，進而不斷提升數據應用水平。為此，有必要從強化政府數據縱橫交融的復雜性、增強政府數據治理與市場發展的適應性以及政府數據治理與社會治理的協同性等方面著力，為推進政府治理數字化轉型賦能。

關鍵詞：數據治理;政府治理;優化路徑

中圖分類號：D035文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）02-0071-05

一、引言

黨的十九屆四中全會提出，建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則，把我國制度優勢更好地轉化為國家治理效能。2019年10月，習近平總書記在中央政治局第十八次集體學習時強調，構建區塊鏈產業生態，加快區塊鏈和人工智能、大數據、物聯網等前沿信息技術的深度融合，推動集成創新和融合應用。這為數據治理驅動政府治理創新提供了根本指針和發展方向。

政府治理承擔著維護國家公共安全、保障社會經濟穩定發展、管理社會公共事務、服務人民群眾等重要職責，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。在數字經濟時代，以5G、區塊鏈、云計算、大數據等為代表的新一代信息技術日新月異，不僅推動著國家治理理念、治理模式、治理手段的深刻轉型，也對政府治理的有限性、有序性、有效性提出了新的要求。學術界對大數據在國家治理領域產生的深遠影響及其體現的重要價值給予了廣泛關注。例如，在大數據影響方面，馮鋒認為，大數據是一柄雙刃劍，它獨特的理念、技術和方法既能有效提升國家治理水平，又使國家治理面臨數據處理、隱私保護、數據安全等一系列技術性、社會性的難題和挑戰;①在大數據治理方面，王金永和張德才認為，在數據治理背景下實現政府治理創新，需要轉變傳統的治理理念，要求治理方式由封閉管理轉向開放治理、由單向管理轉向協同治理，在運用大數據思維與技術推動決策方式、管理流程、治理手段進步的基礎上，實現技術進步與社會價值相融合、數據開放與數據安全并舉、數據共享與協同治理互推共進;②在大數據共享方面，周博文和張再生認為要推進國家治理體系和治理能力現代化，實現有效的社會治理，大數據上升為國家戰略勢在必行，數據財富應成為全民意識。③隨著數字時代的到來，通過大數據、互聯網、人工智能等技術充分發揮數據治理驅動政府治理效能提升的優勢，是轉變和創新政府行政管理運行模式的必由之路。但是，還應看到，基于數據資源共享的大數據整體性管理機制缺位、針對大數據開放共享的制度保障不足、支撐大數據技術開發的人才匱乏以及旨在保證大數據信息安全的法律體系不完善，是當前推動政府治理數字化、網絡化、智能化轉型過程中亟須解決的難點和要點。④基于此，本文從思維決策方式轉型、價值創造方式轉型、市場主體行為方式轉型和政府自我調適轉型等環節入手，探尋數據治理驅動政府治理效能提升的優化路徑。

二、數據治理驅動政府治理效能提升的影響機制

1.數據治理驅動思維決策方式轉型

隨著云計算、物聯網、區塊鏈、人工智能等新一代數據基礎設施在社會層面的廣泛應用和創新發展，數據資源正在形成非線性的、面向不確定性的、自下而上的決策基礎。一方面，數據治理推動思維決策觀念的轉變。在“萬物皆數”的時代，越來越多的國家或者組織開始認同“數據即權力，權力即數據”的世界觀，即權力被賦予數字化屬性，而數據本身也成為一種重要的權力資源。⑤由于數據種類多、覆蓋廣、多元化且借由前沿技術從宏觀群體走向微觀個體，數據分析進入全方位事實分析階段。來自單位內部的數據同時納入第三方的競爭數據，并以非結構化數據為主的大數據作為決策的支撐基礎，使得與之相伴而生的思維決策將根據設定好的參數自動化生成應對策略。另一方面，數據治理極大改變了思維決策的過程。具有智能化、實時性處理海量數據能力的大數據極大地激活了曾經利用率偏低的大量的社會日常運行數據，這意味著數據的產生、加工和結果運用離不開政府、企業、社會組織、公眾、個體等主體的共同參與。在大數據時代，決策過程不僅需要領導層的布局與組織，也需要數據分析師的技術支持，最終的決策是雙方乃至多方共同參與的結果。決策組織架構的主流模式呈現出扁平化、單元式的顯著特征。決策鏈條由組織架構底層向上層傳遞，決策機制由自上而下的正三角形模式向自下而上的倒三角形機制轉變。實踐證明，數據治理驅動政府思維決策方式轉型不僅極大改變了政府治理方式和治理工具，還顯著提升工作效能，并有效降低行政管理成本。有關資料顯示，歐盟政府部門通過大數據應用可在未來10年每年創造1500億至3000億歐元的新價值，行政開支額度每年減少15%—20%。⑥

2.數據治理驅動價值創造方式轉型

傳統政府治理的一個重要任務是保證績效進而實現價值創造，其評判手段是確定績效標準并以此進行績效考核與評估。在這樣的評判背景下，治理行為本身極易在標準相對固定的考核與評估過程中偏離最初的目標任務，導致治理為政府的績效服務。在數據賦能作用下，借助算法對海量的數字化內容進行聚合反應，可以將更多元的治理主體需求進行融合，同時提供更加動態的績效標準和及時的績效評估反饋，優化并促進多元治理主體自身利益和價值的實現。一方面，數據賦能價值創造的信息條件。大數據產業的興起，對傳統信息經濟理論造成沖擊，賦予信息新的價值創造內涵。信息更多以數據形式出現，市場參與者將會留下可發掘的活動足跡，決策者可以通過數據驅動有效降低隱藏信息和行為的時間成本，進一步增強大數據本身的交叉聚合突變效應。另一方面，數據賦能價值創造和分配方式。海量的數據資源可以提高價值創造的市場透明度，消除信息不對稱，促進數據共創共有共容共享，并創造出新的價值。⑦例如，在市場價值創造過程中，大數據能夠對所有潛在的服務對象進行精確細分，以接近精確地了解服務對象的習慣，以便提供更加精準的服務方式，增加新的個性化服務附加值，減少因服務不精準而使服務無效所產生的損失。

3.數據治理驅動市場主體行為方式轉型

在社會轉型期，科層制與市場治理和網絡治理組成了復雜的混合體，實現多種治理形態的融合、平衡、協作和統籌成為政府治理的重要內容。⑧對此，“元治理”理論所蘊含的積極價值越來越受到政學兩界關注?！霸卫怼崩碚撝饕獜娬{政府對制度保障和凝聚社會共識所擔負的首要責任。⑨尤其在數據的多向自由流動趨勢下，政府通過實施“元治理”有效整合多方利益，不僅可以保障自組織治理的順利實施，還可以彌補社會子系統的治理缺失。一方面，數據治理可使市場主體從非結構化的海量數據中挖掘出能夠與業務融合的新知識，并促進生產模式、商業模式、管理模式等的變革和發展。在通過多種途徑提升信息的可訪問度、數據透明度及其可廣泛獲取性的基礎上，利用云計算技術能夠大規模收集有關潛在消費者的海量數據，并在對信息進行實時、高效分析的基礎上作出相應預判，提高消費需求預測的有效性。同時，利用大數據和人工智能勾勒用戶“數字剪影”，可以提高服務的量身定制及對產品功能的驗證水平，大大縮減產品與最終用戶的溝通成本，使實時個性化成為可能。另一方面，數據治理推動市場主體組織結構變革，不斷突破信息傳輸的傳統活動空間，使產品設計、生產制造、市場營銷等價值鏈環節全部通過網絡完成，為傳統組織的改造和新型組織的建立提供組合分工和加大管理跨度的可能性，也使橫向組織模式的優勢得以充分發揮。在此基礎上，動態化、虛擬化組織成為一些企業或其他組織結構的主體，并表現出其對傳統管理模式的業務流程再造及實行柔性管理的優勢和價值。例如，杭州市余杭區建立涵蓋稅務、科技、統計等12個部門的“多維度市場主體服務平臺”，匯聚全區企業、政務、金融、技術等領域資源，為企業提供基于大數據的需求對接、發展指導、技術支持、政策法律咨詢等精準服務，極大助力市場主體的高質量發展。⑩

4.數據治理驅動政府自我調適轉型

受行政科層體制影響，傳統的政府治理側重于流程管理，而管理的流程化會逐漸退化為流程的刻板化，進而造成治理效能下降。數據治理驅動政府自我調適不僅是從經驗驅動向數據驅動決策與執行轉變，更重要的是通過對數據的匯集、關聯和融合實現基于數據的治理。B11這種基于數據的治理是一種透明、開放、高效、和諧的政府治理，主要表現在兩個方面。一方面，大數據影響政府治理的信息獲取模式。信息獲取方式從有目的的調查采集轉向現有大數據的分析挖掘，制度設計從以機構為中心轉向以有需求價值的指標為中心，調查主體從政府單一機構轉為社會各機構聯合，信息獲取的分工由縱向層層布置或者加工匯總上報轉變為不同部門直接按照自身需求挖掘整理。另一方面，大數據助力政府治理決策科學化及公共服務個性化、精準化。大數據通過轉變公共產品提供方式，助推云服務型政府建設，實現公眾的知情權、參與權和監督權，提高政府依法行政的水平和能力。同時，政府通過運用大數據技術可以更好地整合部門職能，為深化企業、財稅、金融等方面改革提供有力支持，促進部門間業務協同聯動。數字化、網絡化、智能化的數字政府建設不僅能增強橫向部門間的溝通，提高政府資源配置水平，進一步健全宏觀調控體系，還能提升部門對綜合問題的治理能力，提高政府工作效率和服務能力。例如，貴州省開通了全國首個實現全省政府“統籌存儲、統籌共享、統籌標準和統籌安全”的云計算平臺——“云上貴州”，該平臺可提供云服務器8000臺、云數據庫1300臺、存儲空間10PB，并承載省內256家政府和企業用戶的730多個應用系統，為消除“數據孤島”、打破“部門壁壘”提供有力的技術服務，為政府利用大數據進行科學決策提供支撐。B12

三、數據治理驅動政府治理效能提升的發展歷程

1.起步階段：政府信息中心初步建立

隨著計算機的普及和網絡信息技術的發展，為了快速提高自身的辦公自動化水平和社會管理水平，自20世紀80年代以來，國務院和地方政府以網絡信息技術為載體，著手建立獨立的信息中心或信息辦公室，并啟動實施了一系列辦公自動化項目建設，積極開展對領導干部和公務員的信息化知識普及與技術培訓。經過10多年發展，全國政府系統信息化建設取得了長足進步，基本形成了政府自動化、信息化辦公。20世紀90年代，國務院主導實施“三金工程”（金橋工程、金關工程、金卡工程）建設，奠定了我國經濟社會信息化的基礎。這一時期，雖然政府在信息資源開發和應用上取得較大進步，但政府科層制的組織弊端加劇了政府職能部門之間碎片化、條塊分割的現象，各部門之間缺乏有效溝通機制加劇了信息在組織層面橫向及縱向上的不對稱性。各部門之間的數據共享機制缺位，導致“信息島”變為“信息孤島”，極大制約了政府治理效能提升。

2.過渡階段：政府信息公開進程加快

隨著網絡信息技術的不斷革新以及社會發展的切實需要，政府部門加快了信息中心建設，但各部門之間的數據共享機制建設依舊滯后，導致“業務孤島”“數據孤島”“系統孤島”等現象長期存在且愈加嚴重。為了打破這種信息壟斷，實現政府各部門之間數據共享、提升辦事效率、優化辦事流程，1999—2001年，政府逐步建設信息共享系統及政務信息公開工程。在國家層面，推行“政府上網”工程，以盡快實現地方各級政府統一使用的網絡平臺，從而提升各級政府公共管理與公共服務水平。2008年5月，國務院頒布實施《政府信息公開條例》，明確規定公民、法人和其他組織有依法獲取政府信息的權利。在此背景下，許多地方相繼提出了電子政務發展目標，一些沿海發達城市率先開展數字化城市建設。通過多年努力，各地政府部門基本實現了政府信息網上公開，一些政府服務網站、APP等網絡平臺還添加了便民服務業務，實現線上線下一體化，并逐漸形成了較為合理高效的電子政務框架和較為系統的網絡辦公體系，顯著提高了政府部門的公共服務水平及行政審批效率。

3.提升階段：政府信息共享取得突破

進入21世紀以來，以電子計算機、現代信息技術和現代通信技術為標志的信息化發展，引起了信息時代的綜合反應。《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》《物聯網“十二五”發展規劃》等先后出臺，強調要大力支持海量數據存儲及其處理技術的研發和產業化，將信息處理技術列為四項關鍵技術創新工程之一。隨著國家大數據戰略的實施和數字中國建設步伐的加快，各地區圍繞數字政府的探索與實踐不斷深化，數據共享取得重大突破。例如，浙江省將數字政府建設作為數字經濟和數字社會的基礎性工程。2017年2月，浙江省人民政府印發《浙江省公共數據和電子政務管理辦法》，該辦法是全國第一部專門規范公共數據和電子政務的省級政府規章;2018年11月，廣東省人民政府發布《廣東省“數字政府”建設總體規劃（2018—2020年）》，明確了省域“數字政府”建設的路線圖。

四、數據治理驅動政府治理效能提升的優化路徑

在全球范圍大數據蓬勃發展的背景下，以數字化、網絡化、智能化為特征的新一代信息技術有力驅動政府治理轉型，推動政府組織再造、政社關系重塑、決策機制優化、政務流程簡化，加快政府治理體系和治理能力現代化步伐。實踐證明，數字治理驅動政府治理效能提升不僅有技術可行性，更有戰略必然性。因此，亟須從政府、市場和社會三個維度綜合考量，加快構建“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的融復雜性、適應性與協同性于一體的邏輯體系和管理機制，通過科學的數據決策，創新政府管理理念與社會治理模式，進而加快建設與社會主義市場經濟體制、政治體制發展相吻合的法治政府、廉潔政府和服務型政府，推動政府治理水平和治理能力現代化進程。

1.樹立開發運用數據治理思維，強化政府數據縱橫交融的復雜性

傳統政府治理思路大多以問題為導向，即遵循“發現問題—分析問題—解決問題”的事后應對模式，政府在治理過程中常常表現得較為被動。政府在治理過程中如果沒有運用數據治理的意識和能力，對數據資源所蘊含的潛在價值缺乏深度挖掘及清晰研判，勢必導致大量數據資源“深藏閨中”，不僅會造成極大浪費，還可能錯失一些問題的最佳解決時機。一般來說，政府行政組織的縱向與橫向結構決定著其數據通過組織權力線的縱向連接和關系線的橫向聯系共同組成縱橫交織的網狀形態。隨著互聯網時空壓縮和智能化水平的不斷提高，公眾注意力從過去過多地關注政府管理的復雜性行為逐步轉移到政府數據的復雜性治理上來。尤其是在當前的新一輪科技革命和產業變革中，數據驅動、人機協同、跨界融合、共創共享等蔚然成風，對“數字政府”的治理理念與思維范式提出了新的要求。政府部門應樹立創新、開放和協同的治理理念，運用新的技術手段，進一步明確權力的邊界與運行秩序，推進組織的數字化、網絡化、智能化轉型，打破部門孤立，進一步建立多部門聯合、多主體參與、多渠道供給的公共服務新模式。對公職人員特別是領導干部而言，要緊跟時代步伐，努力學習各類信息技術的前沿理論，不斷豐富和提升自身判斷、獲取、分析、運用數據的知識和能力，將數據思維、互聯網思維、人機協作思維應用到實際工作中去。此外，企業、社會組織及個人也應秉持開放共享的合作態度，加強自身的行為規范和數據安全保護意識，有條件者可以主動把有益于國家建設和民生發展的數據面向社會公開，積極參與數字協商民主，共同遵循和維護虛擬空間規則秩序，攜手共建數字治理共同體。

2.聚焦數據公平與數據安全，注重政府數據治理與市場發展的適應性

黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。市場經濟的“基礎性作用”指的是政府主導的重要角色不可替代，“決定性作用”則更加注重政府的服務功能，要求政府在彌補市場失靈方面發揮重要作用。應當看到，當前數字治理不僅是政府治理方式的數據化運用，更深層次的是在數字化、網絡化、智能化的技術氛圍下探索政府改革和組織機構重組、政府體制機制優化和政務流程再造、政務服務渠道和方式的數字化變革，進一步理順政府、市場和社會之間的“有形之手”“無形之手”和“自治之手”的邏輯關系。B13因此，在構建政府數據治理與市場發展的適應性邏輯體系過程中，應保障數據公平和數據安全，進而更好地實現數據在政府與市場之間公平交易和安全流動。一方面，要深化研究大數據環境下政府信息安全問題和信息安全保障技術問題，建立健全數據安全等級制度和數據風險評估制度。另一方面，要切實加強互聯網、物聯網等重要數據基礎設施的安全防護，明確數據采集、數據傳輸、數據使用和數據開放等不同環節的安全邊界，積極做好數據提供平臺和數據供應商的監督預警與風險評估，注重對涉及國家安全利益等信息的安全處理與保護。

3.推進數據資源整合與開放共享，強化政府數據治理與社會治理的協同性

政府在履行行政職責過程中收集并產生了大量與國民生產生活相關的具有重大經濟價值和社會價值的數據。消除政府“數據孤島”，促進數據資源整合與開放共享，在安全可控的前提下促進政府的數據治理和社會治理融合聯動，并積極向社會開放數據，同時驅動個人、企業、科研院所和社會相關組織創新應用開放數據，對于促進國民經濟和社會發展、構建透明政府、提升政府公信力和行政效率，具有極高的戰略價值。從國外數據共享開放的實施路徑來看，基本分為推動政府數據的“統一匯聚”以及建設開放門戶向社會“集中開放”數據兩個步驟。一方面，積極推動政府部門的數據共享，明確不同部門數據共享的有效邊界和使用權限，確定不同部門管理和共享數據的權利和義務。以統一的政府數據共享服務平臺為載體，推動實現人口、企業、城市建設、交通物流、自然資源等基礎信息庫跨區域、跨行業、跨部門共享。另一方面，建立開放公共數據資源的長效機制。在確保數據安全和保護隱私的前提下，探索建立政府機構和事業單位開放數據資源清單制度，在全國層面加強對政府機構數據的統籌協調，建立相對統一的數據資源開放公共平臺。推動數據開放的標準化進程，加強政府數據開放與共享的標準化建設，在信用、醫療、就業等與百姓切身利益相關的民生服務領域優先推動政府數據資源的開放與共享。在此基礎上，規范引導相關企業、科研院所、公益組織等主動采集并有序開放自身的數據資源。

注釋

①馮鋒：《大數據時代的國家治理：評析與反思》，《東岳論叢》2019年第10期。

②王金水、張德財：《以數據治理推動政府治理創新：困境辨識、行動框架與實現路徑》，《當代世界與社會主義》2019年第5期。

③周博文、張再生：《大數據背景下社會治理體系的價值建構》，《天津大學學報》（社會科學版）2017年第4期。

④王山：《大數據時代中國政府治理能力建設與公共治理創新》，《求實》2017年第1期。

⑤孫中倫：《大數據背景下的政府治理能力現代化》，《理論學習》2016年第9期。

⑥黃振威：《大數據時代的政府精細化管理》，《學習時報》2015年3月16日。

⑦吳昊：《大數據時代中國政府信息共享機制研究》，吉林大學2017年博士論文。

⑧孫珠峰、胡近：《“元治理”理論研究：內涵、工具與評價》，《上海交通大學學報》（哲學社會科學版）2016年第3期。

⑨“元治理”理論源于西方治理實踐，旨在通過政府的強力回歸消除政府、市場、社會三種治理模式的對立沖突，促進三種治理模式協同互補，從而滿足新的治理需求?！霸卫怼钡淖畲笕秉c是容易出現管理過度或者管理不足的現象。

⑩《余杭“大數據”助力市場主體高質量發展》，《杭州日報》2018年11月28日。

B11劉淑春：《數字政府戰略意蘊、技術構架與路徑設計——基于浙江改革的實踐與探索》，《中國行政管理》2018年第9期。

B12《“云上貴州”系統平臺第三節點交付啟用》，《貴州日報》2019年2月13日。

B13張欣：《分化與共生——塊數據在貧困治理場域中的數聚效應》，《中國行政管理》2019年第8期。