新中國70年兒童福利的理念、政策與發展趨向

朱浩

摘 要：在新中國兒童福利體系建設70年的歷程中，從政治統合到兒童個體自主發展的理念演進，推動了我國兒童福利事業從國家本位到兒童優先的邏輯和實踐轉型。在此進程中，我國兒童福利對象從“精準小眾”到“普通大眾”不斷擴展，籌資方式從直接服務到現金和服務并存，組織管理體系從分散無序到集中有序，監督規制從政治引導到制度化和法律化，其中兒童與國家、家庭關系不斷調整，國家在兒童福利中的責任進一步確立。新時代兒童福利體系的發展需要政策理念先行，積極踐行兒童優先原則;不斷強化政府福利供給責任，推進政策工具創新和多主體共同參與;在組織架構上要持續推動行政管理體制改革，構建統一、集中有序的行政管理體系;在監督規制上要加快兒童福利的標準化、制度化和規范化，推動我國《兒童福利法》盡早出臺。

關鍵詞：兒童優先;兒童福利;70年

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）02-0084-07

兒童是國家和人類的未來，關乎經濟持續健康發展和千家萬戶的幸福，其發展水平的高低是社會發展與文明進步程度的重要標志。在社會轉型期，工業化、都市化、家庭結構與功能轉變以及社會經濟結構性變遷的綜合影響，往往使兒童成為社會變遷的犧牲品和家庭解體的最大受害者。兒童需要難以滿足、權利受到侵害，不斷凸顯現代兒童福利事業發展的重要性和必要性。我國政府歷來重視兒童的發展，但由于長期受制于價值理念、制度以及經濟發展水平，國家為本的社會福利定位使兒童福利局限于困境兒童的福利，這是一種在經濟發展水平低下時形成的狹義的社會福利提供①。隨著我國政府民生政治的確立，適度普惠型兒童福利體系得到了快速發展，兒童保護、兒童優先成為流行話語。“全面二胎”時代的到來進一步強化了構建適度普惠型的兒童福利體系、持續推進兒童福利事業發展的重要性和緊迫性。故此，本文嘗試對新中國70年以來兒童福利理念和制度演變邏輯進行系統闡釋，從而為兒童福利的高質量發展提供建議和思考。

一、新中國70年兒童福利政策理念的歷史演變

基于理念先于制度、制度優于技術②，本文首先對1949—2019年這70年來兒童福利理念的發展進行闡述，這里“兒童福利”主要基于廣義的界定，即其政策對象不僅限于失依兒童，也包括普通兒童，政策內容涉及其基本需要和普遍性需要。

1.第一階段（1949—1978年）：國家和集體統合中的兒童

在我國傳統的家本位社會，通常是在家庭關系中考慮個人，強調家庭利益高于個體利益，養育兒童只是家庭內部事務，當風險家庭無力支撐時由擴大化的家庭、家族或鄰里等非正式網絡承擔責任和義務。新中國成立以后，土地改革和人民公社制度等的推進使得集體組織成為生產、生活的主要形態，大家庭和農村宗族等傳統組織力量迅速瓦解，這一時期人民公社成為農村“五保”、救助及合作醫療等福利供給的主要載體。在城市則形成了以公有制和均等分配為特征的單位體制，單位福利成為其主要形態，這種福利實質上是通過計劃經濟體制下勞工福利的保障來帶動家庭福利互濟的，用計劃經濟體制的控制、托底與補償性政策來維系勞動關系的有效運轉③。可以說，在此階段兒童主要是作為國家未來的建設者和生產者來看待的。意識形態中集體主義價值統合與集體化運動強調了國家、企業和個體利益和行動的一致性，使兒童福利理念體現出較強的政治控制和工具性特征。

2.第二階段（1979—1999年）：“經濟市場”中的兒童

改革開放以后，我國社會主義市場經濟體制逐漸建立，原有的政治社會結構開始松動，國家和社會、市場和個體之間的關系不斷調整。隨著企事業單位的改革和農村家庭聯產承包責任制的推進，市場、家庭及個體逐漸成為解決福利需求的主要渠道，社會分配領域倡導的“效率優先，兼顧公平”原則使國家在國民福利供給方面承擔有限的責任，社會福利呈現補缺性福利特征。在此經濟社會結構轉型背景下，兒童福利沿著兩條路徑發展：一是20世紀80年代獨生子女政策以及育兒市場化提高了兒童在家庭中的地位，進一步強化了兒童作為家庭私有產品的觀念④;二是《聯合國兒童權利公約》《兒童生存、保護和發展世界宣言》的簽署推動了兒童權利保護的實踐。由此，國家和政府一方面推動剝離“企業辦社會”職能，建立社會保險制度，如1994年建立的生育保險制度，改變了傳統的國家、企業與家庭之間的契約關系，而嬰幼兒托育服務的市場化以及計劃生育政策對家庭支持的微弱性進一步弱化了國家與企業對兒童的責任，兒童福利責任主體重新回到家庭;另一方面，推動兒童保護法律法規的制定，諸如《中華人民共和國義務教育法》（1986）、《禁止使用童工規定》（1991）、《中華人民共和國未成年人保護法》（1991）、《中華人民共和國收養法》（1991）等兒童法律法規相繼出臺，強調了尊重兒童人格、權利和基本需要的重要性。可以說，該階段兒童福利理念呈現市場自由主義特征，市場的效率主義和消極自由的理念在其發展中刻下了鮮明的烙印。

3.第三階段（2000—2011年）：“福利社會化”中的兒童

21世紀初，作為新世紀兒童福利國家戰略和行動方案的《中國兒童發展綱要（2001—2010年）》發布，初步確立了兒童優先的理念和原則，并從健康、教育、法律保護和環境四個方面提出具體的行動策略。與此同時，國務院批準發布《關于加快實現社會福利社會化的意見》，推動了政府主導下社會共同參與兒童福利事業局面的形成。但在實踐中，福利社會化政策是經濟改革的配套產物，發展思路和政策操作比較混亂。此后，隨著構建和諧社會和科學發展觀的提出，一些將社會化等同于市場化的做法得到糾正，我國社會分配原則逐漸從“效率優先，兼顧公平”向“更加注重社會公平”轉變，中國開始走向“社會政策時代”。在此背景下，兒童議題首次從政府行政管理問題轉為具有政治、經濟、社會、文化特征的“社會性問題”⑤。政府在兒童健康、醫療和教育、環境、司法保護等方面的一系列政策法規陸續出臺，初步形成了兒童福利的政策框架體系。該階段兒童福利政策逐漸從經濟政策中剝離，“以人為本”和“兒童優先”理念初步形成，政府不斷強化和擴大自身在兒童福利中的主體責任，致力于構建政府與社會主體共同參與的多元供給機制。

4.第四階段（2012年至今）：走向“個體自主”的兒童

黨的十八大以來，我國進入民生建設新時代。全面實現小康社會的階段目標以及黨的十九大報告提出的“幼有所育”的政策目標，使得構建適度普惠型兒童福利成為政治經濟發展的內在要求。隨著老齡化的快速發展和“全面二胎”時代的到來，“投資兒童”成為有效應對未來“人口負債”的中長期發展戰略⑥。在此背景下，我國兒童福利進一步確立了“兒童優先”“兒童為中心”“全面發展”的發展理念，強調“依法保護、兒童優先、兒童最大利益、兒童平等發展、兒童參與”的基本原則。兒童作為獨立的主體越來越受到重視，政策實踐更關注兒童的需要和權利，強調“兒童的本體性價值”⑦。政府一方面強調兒童的平等發展，不斷擴大兒童福利范圍，推動兒童福利由補缺型向適度普惠型轉變;另一方面，也對個體的差異性予以尊重，要求聚焦特殊群體，通過分層分類、有序漸進來保證四類兒童福利群體的現金津貼和服務供給。這些內容為兒童在更高水平、更大范圍上的權利保護、社會參與以及個體自主意識創造了條件。可以說，在此階段兒童優先的理念進一步得到落實，兒童的權利意識得到全面發展，政策實踐開始基于兒童需要實行制度化供給，兒童本位思想初步形成，但對于兒童與國家、家庭關系的爭議仍舊影響其理念的未來發展。

二、新中國70年兒童福利的政策演進邏輯：基于政策文本的梳理

理念對政策制定起引領和指導作用，而政策往往以問題為導向，盡管在一定程度上反映某種理念和原則，但其制定與執行往往具有自身的邏輯。一般來說，福利政策及其體系建設主要回答“為誰提供，提供什么，如何提供，如何籌資”四個基本問題。具體來說，福利政策分析框架應包括分配基礎（原則）、分配社會福利品的類型、社會福利品提供策略（遞送）、為這些福利品籌集資金（籌資）這四大分析維度，其中每一維度都有自己的選項（方案）、價值觀和理論假設⑧。為此，基于該框架，本文從四類兒童的服務供給、財政補貼和扶持政策、組織體系和人員配置、兒童福利的監督管理和立法規制四個方面對政策文本進行簡要梳理，以深度闡述其演進邏輯。

1.四類兒童的服務供給：從“精準小眾”到“普通大眾”

長期以來，我國兒童福利是一個典型的狹義概念，兒童福利服務對象主要局限于城市社區中數量有限的普通兒童和困境兒童群體（如孤兒、棄嬰、殘疾兒童和流浪兒童等）。新中國成立之初，我國建立了面向城鎮的兒童福利體系。改革開放后，市場經濟的發展推動了企業改革以及相應福利組合的變化，兒童福利的核心議題從照顧轉向教育，家庭成為兒童照顧的主要承擔者⑨。與此同時，隨著計劃生育政策的推進，政策執行的重點在于改善婦幼衛生健康和預防保健。基于此，國務院于1992年制定《九十年代中國兒童發展規劃綱要》，主要圍繞兒童的基本生存權以及黨和國家的計劃生育工作展開，也開始向兒童權益保護等方面拓展和延伸。2001年，國家又制定了《中國兒童發展綱要（2001—2010年）》，進一步保障兒童生存、發展、受保護和參與的權利，提高兒童整體素質，促進兒童身心健康發展。

此后，隨著我國民生政治導向的確立，兒童福利內容、范圍進一步豐富并擴大化，福利資格標準得以細化，尤其是流浪乞討人員、孤兒、受艾滋病影響的兒童群體等弱勢兒童群體得到充分關注，但兒童權利意識仍在一定程度上被淡化，普惠性發展方向尚未確立。2011年出臺的《中國兒童發展綱要（2011—2020年）》不僅首次增加了“兒童與福利”內容，而且正式提出“擴大兒童福利范圍，建立和完善適度普惠的兒童福利體系”，其范圍覆蓋到貧困和大病兒童、流動和留守兒童、孤兒、殘疾兒童、流浪兒童、受艾滋病影響兒童和服刑人員未成年子女，同時也涉及普通兒童的基本醫療服務，其中困境兒童保障成為政策建設的重點。可以說，兒童福利服務的內容和項目正經歷著從一般的養育、照料向養育、照料、康復、權益保護、社會參與和兒童身心全面健康發展的轉變。許多新出現的弱勢兒童群體得到特殊關注，覆蓋范圍不斷擴大，保障水平進一步提升，其整體趨勢正從民政對象向普通兒童不斷擴展，從“標準的小眾”到“精準的大眾”⑩。

2.財政補貼和扶持政策：從直接服務到現金和服務并存

兒童福利作為一項系統工程，其快速發展離不開各級政府對兒童福利的財政補貼和扶持，這里我們重點關注兒童福利相關項目的財政支出、補貼政策以及對社會化主體的培育和扶持政策。從新中國成立之初的“堅持福利適度”到改革開放后的“服務于經濟生產”，我國福利支出一直不高，呈現補缺型福利的特征。隨著兒童福利成為國家與政府政策的中心議題，公共支出的力度日益加強，2010年以后在兒童福利方面的現金支出和政府購買方面的支出快速增加，主要體現在兩個方面。

（1）不斷增加現金支出。主要體現在孤兒和事實無人撫養兒童生活費、特困人員供養費、最低生活保障支出等方面。一是孤兒和事實無人撫養兒童生活費。2009年民政部出臺的《關于制定孤兒最低養育標準的通知》確定了全國統一的社會散居孤兒最低養育標準。2010年《國務院辦公廳關于加強孤兒保障工作的意見》要求按照不低于當地平均生活水平的原則，合理確定孤兒基本生活最低養育標準，并向全體孤兒發放基本生活費。此后，《民政部關于進一步開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》把孤兒納入困境兒童，民政部等12部門聯合印發的《關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的意見》提出對事實無人撫養兒童發放基本生活補貼。二是特困人員供養費。2016年國務院印發的《關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》規定，特困人員救助供養標準包括基本生活標準和照料護理標準，基本生活標準應當滿足特困人員基本生活所需，照料護理標準應當根據特困人員生活自理能力和服務需求分類制定。三是最低生活保障支出。國務院印發的《關于加強困境兒童保障工作的意見》規定，符合條件的困境兒童分類納入最低生活保障和臨時救助等制度。這些政策的出臺突出體現了政府在服務供給中對現金支出的強化。

（2）加強政府購買和扶持。目前社會力量參與兒童福利事業存在嚴重不足，為此政府不斷加強對社會組織、志愿者、專業社會工作者等社會力量的引導扶持。2016年國務院印發的《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》強調推動社會力量積極參與，《關于加強困境兒童保障工作的意見》也明確將“發動社會各方參與”作為基本原則之一，要求支持社會工作者、法律工作者、心理咨詢工作者等專業人員，針對農村留守兒童和困境兒童的不同特點，提供專業性的關愛服務。加強政府購買也在國家層面的多個文件中有所體現。如民政部《關于進一步健全農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系的意見》要求各地將農村留守兒童關愛保護和困境兒童保障納入政府購買服務指導性目錄，同時將熱線運行、監護評估、精準幫扶、政策宣傳、業務培訓、家庭探訪等關愛服務作為重點購買產品類型，體現了政府購買兒童福利服務的力度在不斷加強。

政策文件具體內容

現金給付和轉移支付《關于制定孤兒最低養育標準的通知》《關于制定福利機構兒童最低養育標準的指導意見》《國務院辦公廳關于加強孤兒保障工作的意見》《關于發放孤兒基本生活費的通知》《關于進一步開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》《關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的意見》《國務院關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》《國務院關于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》每人每月600元每人每月1000元按照不低于當地平均生活水平的原則發放基本生活費中央財政補助根據分層推進、分類立標、分地立制、分標施保原則穩步推進發放基本生活補貼基本生活標準和照料護理標準與上述特困人員救助供養文件銜接分類納入最低生活保障和臨時救助等

政府購買和扶持《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》《關于進一步健全農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系的意見》推動社會力量積極參與，發展政府購買服務發動社會各方參與提供專業服務納入政府購買服務指導性目錄

3.組織體系和人員配置：從分散無序到集中有序

在中國社會，廣義的兒童福利是“少年兒童工作”，行政上由團中央負責統籌協調，而非“兒童福利”工作。1990年國務院婦女兒童工作協調委員會正式成立，取代原來由全國婦聯牽頭的全國兒童少年工作協調委員會，成為國務院負責婦女兒童工作的協調議事機構，1993年國務院婦女兒童工作協調委員會更名為國務院婦女兒童工作委員會。與此同時，作為兒童福利事業工作的職能機構，民政部門相關職責也在不斷調整變遷。1988年印發的《民政部“三定”方案》僅只是明確由社會福利司負責兒童福利院的工作。1993年機構改革中兒童福利的工作職能開始增加，民政部社會事務司分管工作中涉及兒童收養的管理、政策法規制訂以及監督實施等內容。2008年，兒童福利的工作內容轉至新成立的民政部社會福利和慈善事業促進司，由其下轄的兒童福利處進行協調管理。2014年為推進適度普惠型兒童福利體系的發展，民政部加強對兒童福利工作的指導，要求在制度試點地區設立兒童福利指導中心、兒童福利服務工作站、兒童福利主任或兒童福利督導員。2016年為適應農村留守兒童情勢發展的需要，在社會事務司下面成立了專門的未成年人（留守兒童）保護處，這成為第一個國家層面的兒童保護行政主管機構。此后，國務院發布《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，強調厘清傳統的兒童福利院和未成年人保護中心兩類機構的功能定位，明確成員構成、統一名稱，試點設立社區兒童福利主任和“兒童之家”。緊接著，長期主管兒童事務的兒童福利處也由社會福利與慈善事業促進司轉入社會事務司，從而實現兒童福利和兒童保護在行政管理機制上的整合。2019年1月，民政部單獨設立兒童福利司。由此，兒童福利工作經歷了一個從分散無序到集中有序的過程，構建起一個從中央到地方的兒童福利組織管理架構。

4.兒童福利的監督管理和立法規制：從政治引導到制度化和法律化

兒童發展的多個綱要文件都非常注重兒童福利的監督管理。如《九十年代中國兒童發展規劃綱要》強調“堅持衛生監測、教育督導、國家統計、法律監督的基礎上，形成兒童生存、保護和發展的監測機制”。《中國兒童發展綱要（2001—2010年）》通過詳細的指標建立目標約束和考核機制，提出實行分級監測評估、建立國家和省（自治區、直轄市）的兒童狀況監測體系、建立定期報送和審評制度、建立監測評估機構，對兒童發展的相關工作實現有效的監督管理。國家職能部門出臺的多個文件也對兒童福利進行了規制。《國務院辦公廳關于加強孤兒保障工作的意見》強調，要加強對孤兒保障工作的領導，健全“政府主導，民政牽頭，部門協作，社會參與”的孤兒保障工作機制。《關于加強困境兒童保障工作的意見》要求：“完善工作考核，強化激勵問責，制定督查考核辦法，明確督查指標，建立常態化、經常化的督查考核機制。”《民政部關于開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》提出，切實加強試點工作的領導，建立分工明確、責任到人的試點工作推進機制。兒童福利立法方面也取得了較大進展。經過30年的努力，我國已經形成了以憲法為中心，相關法律、行政法規、部門規章和加入國際公約為主線的兒童福利法律法規和政策體系，形成了國家—部門—地方—國際合作等四個層次的兒童福利法律法規和政策。B12盡管如此，兒童福利工作的開展主要以民政部等行政主管部門發布的“通知”“意見”“批復”為主，規范層次低、權威性弱，重權益保護的宣示、輕權利保障的實施B13，還需要進一步落實《兒童福利機構管理辦法》，推進《中國公民收養子女登記辦法》等法律法規的修訂完善，更重要的是要推動我國《兒童福利法》盡早出臺。

綜上，我國兒童福利政策的制定和執行與經濟社會發展水平密切相關，呈現出一個走向適度普惠型兒童福利的趨勢，其覆蓋范圍從城市擴大到城鄉、從特殊兒童增加到四種兒童的分類保障，福利供給類型也不再限于服務而包括了現金津貼與綜合服務，組織結構和人員配置逐漸走向集中有序，監督管理的制度化和法律化也不斷加強。其體現了國家責任的不斷回歸。這不是傳統體制下的國家本位，而是基于保障兒童生產和發展權而形成的一種政府主導下的多元主體共治，其發展取向已經從傳統的國家本位走向兒童本位，兒童不再附屬于家庭、單位和國家，而是具有獨立意識的個體，其在政策發展中的體現就是兒童優先。

三、踐行兒童優先理念：中國兒童福利政策實踐的發展趨向

兒童優先概念最早是在1959年聯合國大會通過的《兒童權利宣言》中提出的。《兒童權利宣言》強調在制定法律時“應以兒童的最大利益為首要考慮”。1989年《兒童權利公約》進一步倡導“兒童最大利益優先原則”。1990年世界兒童問題首腦會議正式提出“兒童優先原則”，主張一切為了兒童，向所有兒童的生存和正常發展提供基本保護。《中國兒童發展綱要（2011—2020年）》也將兒童優先作為制定綱要的基本原則，認為“在制定法律法規、政策規劃和配置公共資源等方面優先考慮兒童的利益和需求”。李克強總理在第六次全國婦女兒童工作會議上強調，政府在公共政策制定和實施過程中要做到“三個優先”，即兒童教育的優先發展、兒童健康服務的優先供給、兒童福利的優先保障，回應了當下兒童成長發展最突出的需求。

從我國兒童福利理念以及政策發展的線索看，這種兒童優先的理念原則已經成為政策制定及執行的基本指導思想。盡管如此，與西方發達國家相比，我國兒童福利仍然存在諸多問題，主要表現在兒童福利的概念內涵和外延模糊混亂、困境兒童的基礎保障能力不足、兒童福利的資金給付存在缺口、立法落后等方面，突出體現了兒童福利服務需要與不充分、不均衡的發展之間的矛盾。要實現兒童福利的高質量發展，關鍵是如何將兒童發展綱要中的兒童優先理念真正體現在政策制定和執行中，在對困境兒童加強保護的基礎上不斷擴大福利供給，實現從特殊兒童到普通兒童的分類且有步驟的保護，在全社會共同努力下打造兒童關愛保護體系，確保兒童能夠從基本生存走向個體的自由發展。從政策理念及其實踐來看，需要從以下幾個方面著手并加強。

1.政策理念要先行，積極踐行兒童優先原則

在我國兒童福利的發展進程中，從強調政治統合到個體自主的理念演進，引領著政策的具體實踐。今天，兒童已不再是家庭的附屬品，他們具有本體性價值，這種價值判斷要求必須將兒童優先理念落實到政策制定和執行中，在福利服務的供給以及兒童保護的法律機制中優先考慮、優先保障。要落實兒童優先理念，必須在體系設計中持續構建適度普惠性兒童福利體系，堅持以“分層推進、分類立標、分地立制、分標施保”原則進行兒童福利制度的設計和安排，從困境兒童到普通兒童，不斷擴大兒童福利的覆蓋面，提高兒童群體的整體福利水平。在具體福利項目上，要優先考慮兒童個體的能力建設，通過教育、健康、社會環境等內容供給的持續加大和形式創新，不斷培育兒童個體的健康自主意識。傳統將兒童作為家庭私域的觀念認識已經不能適應經濟社會的發展，意味著兒童福利中的國家與家庭關系必須不斷調整，在肯定家庭功能責任的基礎上應該進一步發揮政府主導作用，擴大福利支出，對家庭予以支持。

2.不斷強化政府福利供給責任，推進政策工具創新和多主體共同參與

在主體責任分配方面，兒童優先意味著政府責任不斷擴大。從目前我國兒童福利體系發展的現狀來看，雖然政策文件相繼出臺，福利支出也在不斷擴大，但兒童福利供給水平仍然有限，離適度普惠福利的標準尚有較大距離，一些地方實踐中的政策重點主要限于孤兒、困境兒童，對普通兒童及家庭的服務（尤其是學前教育方面）還比較少，在“全面二胎”背景下需要進一步提供公共性的兒童福利服務，兒童福利制度設計要進一步走向“去商品化”和“去家庭化”B14。對此，要突出兒童在經濟社會發展中的特殊地位，就必須不斷加大對兒童的投資，這種投資既包括福利支出的不斷擴大，也表現在教育、健康、司法保護、社會環境等整體質量的改進和提升。因此，福利支出內容需要不斷擴展，既包括福利服務也包括現金津貼等類型，從而真正提升兒童的福利水平，使其生存和發展權利得到良好的保障。同時，兒童福利水平的提升還離不開多主體的共同參與，由此政府還必須不斷推進自身的職能轉變，通過福利政策工具的不斷創新來推進社會組織、市場、志愿組織等多主體的共同參與。社會主體的廣泛參與可以推動兒童福利供給“多中心”格局的形成，避免政府單一主體帶來的負面效應，為兒童提供更加多元化、更有效率和高質量的福利服務。這種共同參與在一定程度上還可以避免兒童福利責任在政府與家庭之間的搖擺，真正實現兒童福利從家庭私域走向社會公共領域。

3.持續推動行政管理體制改革，構建統一、集中有序的行政管理體系

長期以來，我國兒童福利的行政管理體制呈現多元分散、部門分割和條塊分隔的特點，缺乏國家級、統一、權威和相對集中的兒童福利行政管理機構。B15民政部兒童福利司以及相應的社會工作隊伍的建立，不僅標志著兒童福利有了專門的管理機構和人員隊伍，也意味著兒童福利在政策議程中的地位不斷提升，兒童福利工作開始從分散無序走向集中有序，有利于兒童優先原則在政策實踐中的落實。盡管如此，兒童福利的組織架構尚缺乏國家級的統一主管單位。兒童福利司的成立具有標志性意義，但其在構建與教育、衛生、司法、財政等部門聯合的組織協調機制以及實現兒童福利整體戰略方面還面臨巨大挑戰。婦女兒童工作委員會級別很高，但其機構設置、人員構成、財力及資源配置等方面常常不足，主要設在中央及地方的婦聯組織中，這種做法在增進與社會組織聯系的同時也極大影響了其在政府職能序列中的重要性，使其在政策制定以及執行過程中往往被邊緣化，且婦女和兒童并立，難以凸顯兒童事務的獨立地位，從而影響了其在政策制定及執行中的權威和話語權。從基層兒童福利服務網絡看，“兒童督導員”“兒童主任”的設立有利于建立統一協調的兒童福利行政網絡，實現“最后一公里”的服務輸送，但其往往缺乏兒童社會工作專業知識，亟須以專業化為目標加快培養基層兒童工作隊伍，建立專家指導和技術支持體系，提供研究、咨詢、督導、培訓等支撐服務B16。由此，要落實兒童優先原則，實現組織的高效、協調、統一，高質量輸出兒童福利服務，就必須深入推進行政管理體制改革，提高兒童福利主管及協調部門在行政架構和議事機制中的地位，發揮其在政策制定、資源協調、執行監督等事務工作中的作用，同時尋求基層服務網絡的優化以及人員專業能力的提升，從而依靠從中央到地方的一整套兒童福利體系的良好運作實現兒童福利服務的既定目標。

4.進一步強化標準化、制度化、規范化，推動我國《兒童福利法》盡早出臺

兒童福利的高質量發展離不開完善而成熟的監督管理機制。在我國兒童福利體系發展過程中，大量規劃綱要和政府文件的出臺，著力強化目標約束和考核機制，加強過程和結果的評估和監督，同時不斷建立和完善監督和問責機制，建立領導親自過問、“分工明確、責任到人”的責任機制。在兒童立法方面，我國也通過一系列法律法規的制定實施，初步形成了一套比較完善的兒童福利法律體系。盡管如此，我國兒童福利服務輸送過程中仍存在主體責任不清、服務供給過程不規范、部門分工扯皮和互相推諉以及服務能力不高等現象，而與兒童福利相關的大多法律法規和司法解釋較為分散并依附于其他法律，許多法律法規沒有考慮兒童的特殊性，操作性較差。對此，兒童福利的監督規制既需要在服務項目、服務價格和準入門檻上加強管理，也需要對服務對象的需求等進行規范管理和評估，依據分層分類原則確保所有兒童的需要得到滿足。同時，為了規范兒童福利中的主體關系以及彼此的權利義務，必須進行兒童的專門立法，建立具有兒童福利基本法性質的《兒童福利法》勢在必行。

注釋

①彭華民：《論需要為本的中國社會福利轉型的目標定位》，《南開學報》（哲學社會科學版）2010年第4期。

②鄭功成：《中國社會保障制度改革的新思考》，《社會保障研究（北京）》2007年第1期。

③萬國威：《我國社會福利制度的理論反思與戰略轉型》，《中國行政管理》2016年第1期。

④佟新：《中國的兒童福利理念與制度需要反思》，《社會政策》2017年第1期。

⑤B14劉繼同：《中國特色兒童福利概念框架與兒童福利制度框架建構》，《人文雜志》2012年第5期。

⑥彭希哲、胡湛：《公共政策視角下的中國人口老齡化》，《中國社會科學》2011年第3期。

⑦喬東平、廉婷婷、蘇林偉：《中國兒童福利政策新發展與新時代政策思考——基于2010年以來的政策文獻研究》，《社會工作與管理》2019年第3期。

⑧[美]Neil Gilbert、Paul Terrell：《社會福利政策引論》，沈黎譯，華東理工大學出版社，2013年，第80頁。

⑨朱雪琴：《我們的兒童觀：從公共托育政策變遷看當代育兒焦慮》，澎湃新聞，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_4103339，2019年8月14日。

⑩顧嚴：《兒童福利：從“標準的小眾”到“精準的大眾”》，《中國民政》2018年第3期。

B11成海軍、陳曉麗：《改革開放以來中國兒童福利法治建設及其特點》，《新視野》2011年第3期。

B12吳鵬飛：《中國兒童福利立法模式研究》，《江西財經大學學報》2018年第1期。

B13姚建平、劉明慧：《改革開放以來中國兒童福利制度模式研究》，《社會建設》2018年第6期。

B15李潔：《政社合作為兒童福利隊伍提供專業支撐》，《中國社會報》2018年6月25日。

責任編輯：海 玉