生態旅游發展中的社區參與問題研究

阮立新

摘 要：社區參與是生態旅游的本質要求和重要內容，是實現生態旅游可持續發展的有效手段。對江蘇省部分生態旅游景區進行調研發現，其存在著對社區參與的認識不足、社區居民參與度相對較低、社區居民的參與形式單一，以及缺乏有效的參與機制等問題。通過問卷調查和訪談，提出社區參與生態旅游發展的五個主要策略：構建適當的社區參與模式，建立有效的社區參與決策機制，建立規范的社區參與利益分配機制，努力拓寬社區居民的參與途徑和建立完善的社區參與保障機制。

關鍵詞：生態旅游;江蘇省;社區參與;現狀與問題;發展策略

中圖分類號：F590? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）04-0158-03

一、相關背景

生態旅游概念最早由國際自然保護聯盟（IUCN）特別顧問Ceballos Lascurain于1983年正式提出;在1986年在墨西哥召開的國際環境會議上該概念被正式確認，并迅速得到了各國政府、學界和社會人士的重視與響應;國際社會針對生態旅游的研究從一開始就和社區參與聯系在一起，認為“社區參與”就是生態旅游內涵的一部分;1993年，國際生態旅游協會把生態旅游定義為“具有保護自然環境和維系當地人民生活雙重責任的旅游活動”，將“社區參與”作為檢驗生態旅游的一個重要標準[1]。生態旅游引入我國20余年來，擔當著生態文明思想傳播者、可持續發展理念引領者、旅游產品開發創新者、旅游社區利益維護者、旅游環境保護示范者等多重角色[2];生態旅游在中國得到高度重視，特別是2016年12月，國務院印發的《“十三五”旅游業發展規劃》中提出了“實施綠色發展，不斷提升旅游生態文明價值”;黨的十九大報告更是明確指出，“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策”，“要建設人與自然和諧共生的現代化。”

作為主要利益相關者，在區域生態旅游發展中，目的地居民正逐步被視為旅游產品的核心，他們的支持對旅游業的成功開發具有舉足輕重的意義。20世紀70年代，西方學者開始關注旅游對社區的影響，20世紀90年代以后，我國相關研究也逐漸興起。1985年，Peter E Murphy將社區參與的概念引入到旅游研究領域，認為社區居民作為目的地的主人，理應“在旅游規劃和管理過程中占有領導地位”[3];鄭群明、劉保山對社區參與生態旅游開發的意義進行了探討，認為社區參與能更好地實現生態旅游的生態、社會和經濟綜合效益[4];鄭向敏、劉靜將社區參與旅游發展分為三個層次，并分析和研究了其產生的背景及層次升級轉化問題[5];鄭群明、鐘林生對社區參與旅游的產業組織模式進行了探討，提出“公司+農戶”“小額信貸”等參與模式[6];王媛[7]及王軍、王媛[8]就生態旅游開發中的社區參與模式與機制方面進行了針對性研究。

梳理專家學者的研究發現，目前社區參與生態旅游的研究內容主要集中在探討其條件、意義、內容、形式、影響等方面;涉及到社區參與生態旅游發展的問題與對策研究以及參與模式等方面的研究較少;而加強相關問題的探索，不僅可以拓展研究方向，推進生態旅游的進一步深入研究，同時也有助于形成有效的社區參與模式、改善社區參與效果。為政府部門制定合理有效的政策引導和保障措施提供參考，為旅游企業的相關經營活動提供借鑒。

二、生態旅游中的社區參與現狀與問題分析

社區參與生態旅游的形式、類型多種多樣，從參與的組織形式看，可分為個別參與和組織參與;從參與領域來看，又可分為經濟參與、政治參與、社區參與和心理參與;涉及面多、覆蓋面廣。綜合起來，我們可以將生態旅游中的社區參與按參與程度從低到高劃分為四個階段：一是個別參與階段，特點是只有少數人參與，提供簡單的商品和服務;二是組織參與階段，特點是開始了有組織的參與行為，而參與內容基本局限于經濟活動;三是大眾參與，此階段大多數居民開始參與，內容已擴大至經濟活動以外，包括政治參與、環保建議等方面;四是全面參與，居民能夠自覺、全面參與生態旅游，內容覆蓋了經濟發展、環境保護、社會進步、文明素質提升以及生活質量提高等全方位內容?？梢哉f，社區居民積極主動地全面參與到生態旅游的開發、規劃、營運中來，并從中獲得經濟利益與精神滿足，應該是生態旅游可持續發展的必要前提[9～10]。

江蘇是旅游大省，各類生態旅游資源非常豐富，目前已擁有國家級生態旅游示范區4個、省級生態旅游示范區28個[11]。發展生態旅游以來，特別是在省級以上的旅游示范區，當地社區普遍發生了四個方面的變化：一是居民的收入水平有了一定提高，二是社區居民的就業結構發生了變化，三是居民的觀念和文化素質都有了變化，四是社區的建設成效顯著。當然，在取得一定成績的同時，總體來看還存在著熱衷發展、崇尚消費，而對社區參與生態旅游的重視度不夠等問題，具體表現為社區居民參與程度較低、社區參與機制不夠健全和完善等。筆者先后前往常州市溧陽天目湖旅游度假區、姜堰市溱湖風景區2家國家級生態旅游示范區、南京高淳國際慢城生態休閑旅游區等2家省級生態旅游示范區，以及2家普通生態旅游景區，對社區居民參與生態旅游態度、形式和現狀進行了調查訪談。問卷調查包括了解當地居民的人口特征、社區居民的參與意愿調查、參與生態旅游的內容及形式等方面調查，以及社區居民對旅游帶來的影響調查等4個方面內容。共發放問卷720份，回收有效問卷681份，回收率為94.58%，問卷有效率為95.45%。同時，分別設計訪談提綱，采取準結構化訪談形式，對旅游度假區進行實地考察與訪談;訪談對象為6名當地旅游行政管理人員和6名旅游企業管理人員;考察及訪談的重點是相關部門和企業對社區參與生態旅游開發的認識、看法、采取的措施、取得的成效以及遇到的困惑等等。通過對調查問卷的分析發現，針對生態旅游發展、規劃等問題，平均有78.57%的居民表示沒有被旅游、規劃等政府部門征詢過意見，他們不了解區域內生態旅游規劃的詳情，基本上處于被動局面;而對于生態旅游的含義，約52.23%的受訪者表示他們并不了解甚至沒聽說過。同時也發現，社區居民有一定的參與意愿，但基本局限于和經濟利益密切相關的項目，參與的主動性不強;平均83.45%的居民愿意從事旅游相關工作，如飯店、旅行社、景區服務等。社區居民參與的方式主要有兩種：一是直接參與景區的建設營運，其中約85.12%的受雇者為相關旅游企業的基層員工;二是依托旅游景區開展經營，如開設餐館、販賣小商品等。平均只有9.18%的居民表示了解景區旅游企業收支情況，35.63%的受訪者表示旅游企業招聘時會優先考慮當地社區居民，63.86%的人表示他們的參與收益較低?？傮w來看，江蘇省社區參與生態旅游發展仍然處于初級階段;社區居民具備了一定的環保意識，對民主參與生態旅游也有一定的認識。同時，也暴露出針對居民及旅游企業的宣傳引導不到位，協調機制、利益分配機制不健全等問題。因此，相關職能部門應改變傳統觀念，建立相應的社區參與機制和具體措施，確保社區居民有效參與生態旅游開發，實現可持續發展。

1.對社區參與的認識不足。社區居民是旅游目的地形象的典型代表，他們可以成為生態旅游區最合適的管理者和保護者，通過發展科學的以社區參與為基礎的生態旅游活動，可以調動社區居民的積極性，實現綜合效益的最大化。然而，由于社區居民普遍文化程度偏低、學習能力也較弱，不能正確認識社區參與生態旅游的內容和形式，造成了社區居民的參與意識不夠、興趣不濃。另外，在旅游開發中，旅游主管部門、專家學者也往往存在對社區參與的認識不足問題;行政管理部門、開發商等通常只是重視旅游專家的意見，卻忽視了土生土長的原住民的發言權;而旅游專家往往憑借其專業技能和水平，居高臨下地認為居民的意見價值不大。

2.社區居民參與度相對較低。從社區參與旅游發展的階段性特征來看，當前江蘇的社區居民參與形式主要是個別參與和部分社區有組織的參與?？傮w來說，還處于初級階段，參與程度不高，多數是以家庭和個體為單位個別地、隨機地參與其中，組織形式也比較松散。參與內容主要是為游客提供餐飲、旅館接待、交通服務以及售賣土特產、工藝品等。這些經營性活動通常投資較少而收益較高，因此社區居民的參與意愿較強。但是由于缺乏有效的組織和規范化的管理，其服務質量往往得不到保證，加之監管不力，導致顧客滿意度較低、形象口碑較差。

3.社區居民的參與形式單一。生態旅游目的地居民一般指當地的村民，從調研情況來看，他們比較關注與經濟利益密切相關的項目，參與的形式較為單一，通常局限于在景區打工或販賣小商品等。由于受傳統文化和教育程度影響，社區居民雖然具備了一定的民主意識，有意愿參與生態旅游開發，但是對旅游開發與自身利益之間關系的認識理解還比較簡單，對自己在旅游開發中的地位、作用以及旅游活動對自己生產生活的影響也沒有較為清晰和充分的理解;缺乏對旅游活動的經濟、文化等方面全面的參與意識和參與能力，從而也喪失了在生態旅游開發中部分應有的權益。

4.缺乏社區參與機制。社區參與是生態旅游的本質要求，在生態旅游發展中，應以社區參與為切入點，通過社區參與實現經濟、社會、環境的全面可持續發展;社區居民的態度對于塑造良好的生態旅游環境乃至可持續發展都是至關重要的，它是生態旅游目的地吸引力的重要組成部分。但由于傳統觀念的影響，居民的參與意識相對較弱;而決策主體（政府、旅游開發商以及專家學者）往往很少去傾聽社區居民的意愿;主要問題就是決策主體沒有真正重視社區參與問題，“樂見其成”是常態;由于未能引起足夠重視，導致了政策引領、利益分配機制、協調機制、監管措施等一系列機制不健全，社區參與缺乏必要的政策、法規和制度的支撐和保障。

三、社區參與生態旅游發展的主要策略

1.構建合適的社區參與模式。盡管各地生態旅游實踐中社區參與方式不盡相同，但都涉及政府、社區居民、旅游企業、非政府組織等多個利益主體，差異在于各利益主體在模式中的地位和作用不同，從而影響了社區參與生態旅游實踐的有效性[12]。調研發現，江蘇省生態旅游資源眾多，分布較廣;社區參與模式以“政府主導、社區居民參與”和“政府引導、社區居民參與、旅游企業主導”等形式為主，也有“社區居民主導參與”等其他模式。這幾種模式產生于不同的地理環境和社會環境，各有特點。因此，參與模式的選擇取決于所在地區的資源條件、經濟發展水平及居民受教育程度等因素，很難有一種普適性的社區參與模式。但總體來說，江蘇目前社區參與生態旅游的程度和水平都有待提高，突出問題是需要進一步強化社區的主體地位，落實和深化社區參與。因此，在選擇社區參與模式時，要對社區進行必要的賦權;把生態資源開發利用與社區的利益更加緊密地結合起來，調動社區居民的積極性。同時，還應構建社區參與的效果評估體系，適時地了解社區在生態旅游活動中的地位、作用和參與效果，更好地保障社區參與權利的實現。

2.建立有效的社區參與決策機制。在生態旅游發展過程中，最重要的內容之一就是要建立一個保障社區居民參與的決策機制，要保障社區居民在旅游資源開發中的參與權、話語權和決策權。應成立包括地方政府、旅游企業、社區居民等利益相關者組成的協調管理機構;要讓社區居民真正參與到旅游發展規劃、營運管理方案等的討論和制定中，切實維護社區居民的利益。要讓居民通過參與旅游活動獲得收益，提高生活質量，保持長期的參與熱情。另外，社區居民還可以成立旅游協會等非政府組織，監督社區內旅游資源開發、旅游企業的營運等行為，確保經營活動符合社區居民的共同利益。

3.建立規范的社區參與利益分配機制。居民與當地自然資源和文化資源的關系最為密切，是生態旅游的核心利益相關者，是生態環境保護的關鍵主體。生態旅游開發的最終目的之一是使當地居民受益，而合理的利益分配機制是社區參與生態旅游可持續發展的根本保證。調查顯示，部分旅游景區社區居民參與的形式比較單一，在生態旅游活動中獲益甚微;而社區居民在旅游開發中所獲得的收益情況又決定了他們對社區參與認同程度。因此，在生態旅游的規劃、運營及管理中，應充分考慮到社區的利益，真正讓社區居民從生態旅游發展中獲取利益。一方面，應建立多元的利益分配機制;居民可以通過生態補償等多種方式參與經營和分配。另一方面，當地政府和管理部門應創造條件，鼓勵引導社區居民直接從事家庭旅館、餐館、農事體驗與零售等旅游經營活動，并從中獲得收益。總之，在兼顧地方政府、旅游企業和社區居民利益的基礎上，要讓社區居民得到最切實、最充分的利益，體現兼顧效率和公平的生態旅游利益分配原則。

4.努力拓寬社區居民參與的途徑。目前，很多生態旅游景區的所有權與經營權是分離的;旅游開發往往需要大量的獎金投入，一般是通過招商引資的方式引進，同時也引入先進的技術和管理，這種形式比較容易實現當地旅游的快速發展;但由于經濟實力相差懸殊，旅游景區的主要事務往往被外來企業掌控，當地居民失去了應有權利;多數情況下是以個體經營的方式參與生態旅游景區的經濟活動，參與程度、參與水平較低，對旅游者也產生不了太大吸引力。我們要推動社區全面參與生態旅游活動，必須要不斷提高社區居民的參與意愿和參與質量，努力拓寬社區居民參與的途徑。比如，可以通過社區居民參股的形式，建立股份制合作企業，集體參與生態旅游的開發。這樣，不僅可以將“各自為戰”的經營模式轉化為股份合作和集團化經營，也能將經營領域由簡單的餐飲、零售服務發展為圍繞生態旅游的相關產業，進而引導居民主動參與生態旅游活動和對生態資源、文化遺產的保護，促進生態旅游可持續發展。

5.建立完善的社區參與保障機制。第一，要做好制度與組織保障。地方主管部門應找準定位，積極塑造服務型政府的形象，加強宏觀的引導和控制，強化管理和服務，將社區居民等核心利益主體納入生態旅游開發的組織機構中;協調和完善社區參與的決策機制、利益分配機制等，成立包括各利益相關者在內的協調機構，協商生態旅游發展中出現的問題，保證社區居民的話語權，充分調動居民的積極性。第二，要建立教育培訓機制。面向政府主管部門、旅游企業管理者的培訓，主要是要提高他們對社區居民平等參與生態旅游發展的認識，從而能更好地保障社區居民的正當利益;針對社區居民的培訓，一方面要通過強化其主人翁責任感、地域認同感和歸屬感來培養其參與意識，另一方面要提供專業知識和專業技能培訓，提高社區居民參與生態旅游開發的能力。第三，要建立健全法律保障機制。我國生態旅游發展起步較晚，社區居民自身力量較為薄弱，難以有效保障其合法權益。因此，應完善法律法規，確保社區參與生態旅游工作有章可循、有法可依。

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