公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革“路在何方”

王玉玫 華冬萍

【關鍵詞】公辦養(yǎng)老 ?深化改革 ?老齡化 ? ?【中圖分類號】C913.6 ? ?【文獻標識碼】A

“老有所養(yǎng)”，是黨的十九大提出的重要目標，也是關乎每個人幸福感的民生大事。隨著老齡化社會的臨近，我國公辦養(yǎng)老機構(gòu)從由財政出資擔負城市“三無”老人、農(nóng)村“五保”老人、失能老年人養(yǎng)老任務的純公益性機構(gòu)，逐漸向多元投資、多樣服務方向發(fā)展，但經(jīng)過幾十年的改革，公辦養(yǎng)老機構(gòu)仍然存在諸多問題，遠遠不能滿足新時代社會養(yǎng)老的新形勢、新要求，改革之路仍在艱辛探索。

公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革的必要性

從理論層面看，公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革的主要目的是建立現(xiàn)代化的公辦養(yǎng)老機構(gòu)治理體系，使公辦養(yǎng)老機構(gòu)適應多樣化、專業(yè)化的養(yǎng)老服務需求。健康權(quán)和養(yǎng)老權(quán)是一個國家為公民提供的最基本權(quán)利，也是服務型政府所應肩負的基本職能之一。公辦養(yǎng)老機構(gòu)必須承擔起“三無”“五保”、失能等無自我養(yǎng)老能力、無家庭養(yǎng)老條件這類老人群體的養(yǎng)老任務，機構(gòu)的公益屬性必須得到保障。我國公辦養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老服務質(zhì)量應穩(wěn)步提升，專業(yè)化程度要逐步提高。現(xiàn)代社會“4-2-1”的家庭結(jié)構(gòu)使很多年輕人肩負巨大的養(yǎng)老壓力，繁忙的工作也使他們難以給予老人日常的照顧，這部分老人群體養(yǎng)老的社會效益的外溢性愈加明顯，具有一定的準公益屬性，也應成為公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革的焦點。在具備一定經(jīng)濟基礎的條件下，養(yǎng)老保障應拓展范圍，從公益性向準公益性延展。

從實踐層面看，我國正加速進入老齡化社會。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2018年，60歲以上老齡人口占比17.9%。十三五時期，我國人口老齡化程度將持續(xù)加深。養(yǎng)老問題將成為社會面臨的巨大挑戰(zhàn)。隨著人們思想的開放和生活方式的轉(zhuǎn)變，會有越來越多的老人從家庭養(yǎng)老轉(zhuǎn)向機構(gòu)養(yǎng)老，目前的養(yǎng)老機構(gòu)容納規(guī)模遠遠不能滿足需求。同時，隨著人們生活水平的提高，老人們不再滿足于基本的生活保障需求，向往更加舒適的居住環(huán)境、更加良好的醫(yī)療保障、更加豐富的精神文化生活，這也是公辦養(yǎng)老機構(gòu)需要回應的民生需求。在可預見的未來幾年乃至十幾年內(nèi)，我國勞動力人口比重將進一步降低，意味著更少的勞動力要養(yǎng)活更多的老年人，養(yǎng)老的負擔將降低年輕一代的激情，壓縮有效工作時間，創(chuàng)造財富的效率將受到負面影響。健全完善養(yǎng)老體系可以有效緩解個人壓力和社會壓力，保持社會生產(chǎn)的活力。

謹防公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革過程中出現(xiàn)的三個傾向

謹防脫公益化傾向，捍衛(wèi)公辦養(yǎng)老機構(gòu)的公益屬性。公辦養(yǎng)老姓“公”，公益屬性不能動搖。在實際運作中，由于公辦養(yǎng)老機構(gòu)床位資源的緊缺性，以及評判標準和監(jiān)督體系的缺失，出現(xiàn)了選擇性入住的不規(guī)范行為，大多數(shù)公辦養(yǎng)老機構(gòu)愿意接收經(jīng)濟條件、身體狀況較好的老年人，以降低照料的成本和精力，而更需要入住的失能、半失能老人卻入住無門，“嫌貧愛富”現(xiàn)象導致公益性的偏離，造成社會不公現(xiàn)象。在收費方面，缺少統(tǒng)一的收費標準，有的地方公辦養(yǎng)老機構(gòu)收費偏高，甚至高于當?shù)氐拿褶k機構(gòu)，很多獨居老人每月的退休工資還不夠支付床位費，更別說還有護理費、伙食費等。

謹防純民營化傾向，公辦養(yǎng)老機構(gòu)要堅定正確的發(fā)展方向。我國多地實行了公建民營改革，上海市公建民營養(yǎng)老機構(gòu)已占全部公辦養(yǎng)老機構(gòu)的半壁江山。民營制改革有利于發(fā)揮社會養(yǎng)老專業(yè)化力量，在一定程度上提高了養(yǎng)老服務水平，健全了機構(gòu)管理體制，激活了公辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展活力，但由于信息不對稱問題，且民營經(jīng)濟的趨利性特點，加之政府監(jiān)管體制尚需不斷完善，監(jiān)督制約力度偏弱，民營化后的公辦養(yǎng)老機構(gòu)能否守住“公益屬性”的初心，能否優(yōu)先保障公益性老人群體入住需求，仍然畫上了一個大大的問號。而事實上這種擔憂一部分成為了現(xiàn)實，由于公辦養(yǎng)老機構(gòu)位置優(yōu)越，配套設施相對完善，一些公建民營養(yǎng)老機構(gòu)收費較高，公辦養(yǎng)老機構(gòu)出現(xiàn)“貴族化”傾向，使公辦機構(gòu)與普通民眾之間產(chǎn)生了難以跨越的“鴻溝”。

謹防脫實際化傾向，脫離實際的高福利要不得。在人們對養(yǎng)老服務需求專業(yè)化和普遍化的雙重壓力下，公辦養(yǎng)老機構(gòu)是優(yōu)先提高服務質(zhì)量，還是優(yōu)先滿足更多人的養(yǎng)老需求，也是需要關注的問題。雖然大部分地方政府對養(yǎng)老問題愈加重視，但在錯誤的政績觀和形式主義影響下，一些地方政府脫離經(jīng)濟發(fā)展實際，新建一批設施奢華、醫(yī)療配套齊全、環(huán)境優(yōu)美的“示范性”養(yǎng)老院，作為“窗口型”單位向社會宣揚政績。這種把“示范性”工程打造成“標桿性”工程的做法，脫離了公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革的本質(zhì)，背離了養(yǎng)老服務的根本發(fā)展方向。

公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革的方向和路徑

堅持分類施策、對癥下藥。對養(yǎng)老群體細分不夠是制約公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革的重要桎梏。目標不精準就難以精準施策，目前將養(yǎng)老群體分為純公益性和非公益性兩類的做法過于簡單機械，忽略了龐大的準公益性養(yǎng)老群體的特殊需求，容易產(chǎn)生“偏兩端”的現(xiàn)象，導致達不到特別困難標準的相對困難群體入住無門。應根據(jù)困難程度對不同群體進行再細分，明確規(guī)定哪類群體享有優(yōu)先入住權(quán)、相對優(yōu)先入住權(quán)，優(yōu)先保障公益性群體和準公益性群體的入住權(quán)利，避免特權(quán)群體占用過多公共養(yǎng)老資源。按照公益性程度，對養(yǎng)老群體進一步細化分類，建立完善管理臺賬，是一項利長遠的基礎工作，有助于精準實施改革。

堅持公益底線、保證公平。堅持公益底線應從制度設計和制度執(zhí)行兩個方面進行保障。制度設計方面，在進行群體分類的基礎上，針對不同群體實施不同的改革措施，對純公益性群體應堅持政府兜底原則，做到應納盡納，不留縫隙;對準公益性群體，堅持政府主導、市場參與，繼續(xù)實施“公建民營”“民辦公助”、財政獎補等多種政策。對這類群體，重點把握好公私平衡關系，公共投入越大，社會效益應越多，產(chǎn)生的社會價值也應越大;對非公益性群體，堅持市場化原則，對公辦機構(gòu)實行市場化改革或推廣民營養(yǎng)老機構(gòu)，價格由市場供需關系決定。在制度執(zhí)行方面，要強化標準體系建設，對每類群體進行嚴格的界定，并對經(jīng)濟條件、家庭背景進行嚴格的審核把關，杜絕人為因素降低標準或蒙混過關，保證公共資源公平公正分配。保證公益性的根本是發(fā)揮政府的主導作用，政府要在公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革發(fā)展中起到把關定向作用，強化對養(yǎng)老機構(gòu)的領導權(quán)和引領力。要建立財政投入增長機制，保證財政資金的供給，夯實公益性的資金保障。同時，要著力引導社會資金以多種途徑參與準公益性和非公益性群體養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建投資多元化、對象多樣化、服務專業(yè)化的養(yǎng)老格局。

堅持完善制度、強化治理。公辦養(yǎng)老機構(gòu)涉及到公益性和公平性，健全完善一套行之有效的制度體系尤為重要。我國公辦養(yǎng)老機構(gòu)由傳統(tǒng)福利院轉(zhuǎn)型而來，目前大多數(shù)機構(gòu)實行“院長負責制”，院長由政府民政部門直接任命管理。院長負責制具有濃厚的行政管理色彩，難以有效激活公共養(yǎng)老資源。要廣泛推行法人治理結(jié)構(gòu)，由“院長制”改為“法人制”，實施政事企分離，政府應充分放權(quán)，保證法人的管理權(quán)限。可建立以理事會、管理層、監(jiān)事會為構(gòu)架的現(xiàn)代型管理體系，理事會由政府部門、各階層老人代表、管理人員代表等以合理的比例組成，重大決策事項實行會商制和投票制，推進決策的科學化、 民主化。管理層要引進專業(yè)管理人才，建立一支專業(yè)化的養(yǎng)老服務隊伍，提升養(yǎng)老服務專業(yè)化水平。監(jiān)事會要重點強化公益性監(jiān)督，對制度的設計、制定、執(zhí)行進行全方位監(jiān)督。同時，要建立一套完整的績效管理、人才引進培養(yǎng)、激勵約束制度，推動公辦養(yǎng)老機構(gòu)管理上水平，最大限度保障公益屬性。

（作者分別為蘇州科技大學商學院講師;蘇州科技大學商學院副教授）

【參考文獻】

①魏峰：《倒逼公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革 促進養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量整體提升》，《中國社會報》，2018年8月9日。

②朱明芳：《基于公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革改制路徑選擇分析》，《環(huán)渤海經(jīng)濟摻望》，2019年第3期。

③董紅亞：《市場化進程中公辦養(yǎng)老機構(gòu)的改革及其發(fā)展》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》，2018年第4期。

責編/李一丹 ? ?美編/陳媛媛